Emitere act administrativ. reţinerea greşită a temeiului legal. rolul activ al instanţei
| Comentarii |
|
Curtea de Apel SUCEAVA Hotărâre nr. 1212 din data de 11.10.2016
Prin cererea înregistrată la data de 02.12.2015 pe rolul Tribunalului Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. unic E-cris 5852/86/2015, reclamantul Prefectul Județului S. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al comunei X a solicitat anularea Hotărârii nr. 12/29.05.2015 privind încheierea suprafețelor de pajiști disponibile din domeniul privat al comunei X.
Prin sentința nr. 617 din 21 aprilie 2016, Tribunalul Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată acțiunea având ca obiect "anulare act administrativ";, formulată de reclamantul Prefectul Județului S., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al comunei X, intervenienți accesoriu în favoarea pârâtului fiind M.,N.,O.,P,Q,R.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, în termen legal, reclamantul Prefectul Județului S., criticând-o pentru nelegalitate, pentru următoarele considerente:
Cu privire la temeiul de drept al acțiunii, în practica și jurisprudența în materie, s-a statuat în mod constant că instanța nu este ținută de temeiul de drept invocat de reclamant, ci doar de situația de fapt dedusă judecății.
Referitor la procedura de organizare și desfășurare a unei licitații publice, aceasta se desfășoară în funcție de natura bunului scos la licitație.
Conform prevederilor art. 554 alin. 1 NCC, "Bunurile statului și ale unităților administrativ teritoriale care, care prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de uz sau de interes public formează obiectul proprietății publice, însă numai dacă au fost legal dobândite de către acestea";.
Astfel, ori de câte ori într-o lege specială nu se găsesc eventuale prevederi derogatorii de la dreptul comun, cum este Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, este obligatoriu să se aplice normele înscrise în Codul civil. Sintagma "în condițiile legii"; prevede legea ca act juridic al Parlamentului care se aplică, respectiv Legea nr. 22/2007 pentru aprobarea OUG nr. 54/2006.
În condițiile în care Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice ne comunică faptul că "autoritatea contractantă oferă spre închiriere terenurile disponibile din domeniul privat al comunei X. către crescătorii de animale, neachiziționând nici un bun, serviciu sau lucrare de la o altă entitate - persoană fizică sau juridică, Consiliul Local al X are în această situație calitatea de locator, reglementarea acestui aspect excedând domeniului de aplicare a OUG nr. 34/2006";.
Astfel, a apreciat că procedura legală în baza căreia se organizează închirierea pășunii este OUG nr. 54/2006, act normativ care se aplică situației din speță prin aplicarea procedeului analogiei.
În situația în care legea comună în materie - Codul civil nu reglementează procedura de organizare a licitației pentru bunurile aparținând domeniului privat al unităților administrativ teritoriale - a apreciat recurentul că se aplică OUG nr. 54/2006 și prin raportare la prevederile cuprinse în art. 10 Cod civil, potrivit cărora: "Legile care derogă de la o dispoziție generală, care restrâng exercițiul unor drepturi civile sau care prevăd sancțiuni civile se aplică numai în cazurile expres și limitativ prevăzute de lege";.
Problema de drept dedusă judecății este care act normativ este aplicabil prețului de pornire a licitației pentru trupurile de pășune ce fac obiectul închirierii,
OUG nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 publicată în Monitorul oficial nr. 267 din 13 mai 2013 - în forma inițială nu cuprindea mențiuni referitoare la prețul închirierii.
Prin HGR nr. 1064/2-13 au fost adoptate normele metodologice pentru aplicarea prevederilor OUG nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991. În cuprinsul art. 6 alin. 6 în forma inițială se menționează că prețul mediu/tona de masă verde obținută de pe pajiște se stabilește, în condițiile legii, prin hotărâri ale consiliilor județene și Consiliul General al Municipiului București, conform prev. art. 62 alin. 22 din legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare și se comunică consiliilor locale sau consiliilor sectoarelor municipiului București, după caz.
Conform pct. IV. Pct. 1 din Ordinul nr. 407/2051 din 31 mai 2013, "Prețul concesiunii este de . . . lei/ha/an, fără a depăși 50% din valoarea masei verzi/ha calculată în funcție de prețul mediu stabilit de consiliul local/județean, conform art. 62 alin. 22 din Legea n. 571/2003, privind codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, redevența totală anuală (nr. ha x preț/ha) fiind în valoare de . . . lei";.
Fără echivoc se poate statua că, la data adoptării hotărârii ( 29 mai 2015) erau în vigoare prevederile art. 6 alin. 3 din HGR nr. 78/2015: În condițiile art. 9 alin. 71 din OUG nr. 34/2013, nivelul minim al prețului concesiunii/închirierii se stabilește prin diferența dintre valoarea ierbii disponibile pentru animale și valoarea totală a cheltuielilor cu implementarea proiectului de amenajament pastoral, respectiv investiții / materiale și lucrări anuale prevăzute în acesta, cu respectarea prevederilor legale în vigoare, neavând relevanță împrejurarea dacă prevederile 9 alin. 71 din OUG nr. 34/2013 s-au modificat sau nu.
Mai mult decât atât, instanța recunoaște caracterul superior al OUG nr. 34/2013 și HG nr. 78/2015 față de Ordinul nr. 407/2051/2013. Așadar, stabilirea prețului concesiunii nu poate fi făcută prin raportare la prevederile cuprinse în Ordinul nr. 407/2051/2013, indiferent că acesta este în vigoare sau nu.
Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât că principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. 5 din Constituția României, impune ca instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea legalității unui act administrativ să verifice concordanța actului administrativ supus analizei, cu actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea căruia a fost emis. Verificarea conformității actului administrativ în raport cu actele legislative ulterioare emiterii actului administrativ, reprezintă o problemă de aplicare a actului administrativ, când instanța sesizată cu un litigiu născut din aplicarea acelui act administrativ trebuie să verifice dacă actul administrativ mai este sau nu în vigoare și dacă a fost modificat/abrogat în mod expres sau implicit (Decizia nr. 1333/2012 - dosar nr. 59/121/2011/a).
La data adoptării Hotărârii nr. 12/2015, ordinul nr. 407/2-51/2013 nu mai putea fi aplicat, în condițiile în care normele metodologice erau modificate din luna februarie 2015, iar acest ordin a fost emis în temeiul art. 9 alin. 5 din OUG nr. 34/2013, privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, al art. 7 alin. 5 din HG nr. 725/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Agriculturii și dezvoltării Rurale, precum și a unor structuri aflate în subordinea acestuia, cu modificările și completările ulterioare și al art. 12 alin. 7 din HG nr. 1/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Agriculturii și dezvoltării Rurale.
Prin Hotărârea nr. 7/29.04.2015, consiliul Local al Comunei X a aprobat amenajamentul pastoral, hotărâre care a fost modificată prin Hotărârea nr. 11/29.05.2015 și, ulterior, prin Hotărârea nr. 18/31.07.2015.
Cu adresa nr. 6788/18.06.2015, Prefectul Județului S. a solicitat Consiliului Local să reanalizeze Hotărârea nr. 7/29.04.2015, anterior încheierii contractelor de închiriere.
Cu adresa nr. 5788: 7769/26.08.2015 Prefectul Județului S. a solicitat Consiliului Local X să dispună măsuri legale în vederea intrării în legalitate cu privire la Hotărârile nr. 7, nr. 11 și nr. 12/2015.
În urma exercitării controlului de legalitate asupra Hotărârii nr. 11/29.05.2015, Prefectul Județului S. a solicitat revocarea acesteia, iar prin Hotărârea nr. 23/28.08.2015, aceasta a fost revocată.
În urma exercitării controlului de legalitate asupra Hotărârii nr. 7/29.04.2015 și nr. 18/31.07.2015, Prefectul Județului S. a solicitat revocarea acestora, iar prin Hotărârea nr. 30/17.11.2015, acestea au fost revocate.
Prin urmare, actul administrativ prin care a fost stabilit prețul minim de pornire la licitație a fost revocat de emitent în procedura administrativă.
Prețul minim de stabilire a chiriei a fost stabilit incorect, așa cum se precizează în adresa nr. 713/31.08.2015 a Camerei Agricole Județene S., primită la solicitarea Instituției Prefectului, comuna X figurând ca localitate care trebuie să-și revizuiască Amenajamentul pastoral în legătură cu prețul de pornire a licitației pentru închirierea pășunilor comunale.
În urma adresei nr. 713/31.08.2015 a Camerei Agricole Județene S., prin care s-a comunicat Prefectului Județului Suceava faptul că amenajamentul pastoral nu se încadrează în prevederile legale și trebuie revizuit și având în vedere prevederile art. 6 alin. 3 din HG nr. 1064/2013 cu modificările și completările ulterioare, precum și prevederile art. 9 alin. 72 din OUG nr. 34/2013 cu modificările și completările ulterioare, precum și a adresei nr. 185943/19.08.2015 a MADR s-a solicitat consiliului Local al Comunei X să procedeze la revocarea HCL nr. 12/2015.
Solicitarea Instituției Prefectului Județului S. a fost susținută și de adresa nr. 736/02.09.2015 a Camerei Agricole Județene S., prin care se comunică Primăriei X faptul că "prețul minim de pornire a licitației în vederea închirierii nu s-a calculat conform prevederilor legale în vigoare";.
Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul pârâtul Consiliul Local al comunei X, județul S. a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței nr. 617/2015 ca fiind legală și temeinică.
Cu privire la critica potrivit căreia nu ar fi respectate dispozițiile art. 10 lit. c din OUG nr. 54/2006, potrivit cu care inițiativa trebuie să aibă la bază un studiu de oportunitate, intimatul a arătat că, în primul rând, se poate observa că suntem în prezența unei critici invocate direct în recurs, situație față de care solicită respingerea acestei critici ca inadmisibilă.
În al doilea rând, dispozițiile OUG nr. 54/2006 nu se aplică în cazul de față, întrucât închirierea are ca obiect bunuri proprietatea privată a comunei.
În al treilea rând, chiar și pentru situația în care instanța ar analiza această critică, ea este nefondată întrucât chiar în cuprinsul hotărârii criticate, la art. 2, se menționează că se aprobă studiul de oportunitate conform Anexei 2. Așadar, în cazul de față a fost întocmit și un studiu de oportunitate, deși nu era necesar, contrar susținerilor recurentei, iar studiul de oportunitate respectă toate elementele cerute la art. 10 alin. 1 din OUG nr. 54/2006 inclusiv - prețul minim al chiriei (nu al redevenței, cum este precizat la pag. 2, jos, din cererea de recurs) și modul de calcul al acesteia este prevăzut la Anexa 3 la HCL nr. 12/2015 (pct. II.6).
Cu privire la critica potrivit căreia amenajamentul pastoral ar fi fost revocat de emitent, aspect ce trebuie apreciat ca viciu anterior adoptării hotărârii, intimatul pârât arată că nici această critică nu poate fi primită întrucât revocarea hotărârii privind amenajamentul pastoral s-a făcut ulterior adoptării Hotărârii nr. 12/2015, ce face obiectul prezentei cauze.
Prin urmare, după cum a apreciat și instanța de fond, cauza este una posterioară adoptării actului și produce consecințe asupra eficacității sale și nu asupra legalității care întotdeauna se apreciază în raport de data adoptării. Or, la data adoptării Hotărârii nr. 12/2015 amenajamentul era în vigoare.
În ceea ce privește critica - problema care act normativ este aplicabil prețului închirierii, intimatul, așa cum a arătat și la instanța de fond, precizează că la data emiterii HCL nr. 12/2015 ce se solicită a fi anulată, la stabilirea prețului închirierii au fost avute în vedere prevederile Ordinului nr. 407/2.051/2013 pentru aprobarea contractelor-cadru de concesiune și închiriere a suprafețelor de pajiști aflate în domeniul public/privat al comunelor, orașelor, respectiv al municipiilor și unde în Anexa 2 - la Cap. IV - prețul închirierii, se prevede că: "Prețul închirierii este de …. Lei/ha/an, fără a depăși 50% din valoarea masei verzi /ha calculată în funcție de prețul mediu stabilit de consiliul județean, conform prev. art. 62 alin. 22 din Legea nr. 571/2003 privind codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, chiria totală anuală (nr. ha x preț/ha) fiind în valoare de . . . . lei";.
Prin acțiunea în contencios administrativ promovată de recurentă, aceasta pretinde ca la data adoptării hotărârii a cărei anulare se solicită era în vigoare Ordinul nr. 571/371 din 26 martie 2015 publicat în M. Of. nr. 589/5.08.2015 pentru modificarea Ordinului nr. 407/20151/2013.
Însă Ordinul nr. 571/2015, invocat de recurentă ca motiv de nelegalitate, intrase în vigoare la data de 5 august 2015, adică ulterior adoptării HCL nr. 12/2015, ce face obiectul prezentei cauze.
Prin urmare, în mod corect a reținut instanța de fond că nu trebuiau aplicate prevederile Ordinului nr. 571/2015 ci pe cele ale Ordinului nr. 407/2051/2013 cum de altfel s-a și procedat.
Recursul formulat nu este întemeiat.
Primul motiv de recurs, privind incidenta OUG nr. 54/2006, nu este întemeiat. Prima instanță a arătat în mod limpede că închirierea avea ca obiect pajiști din domeniul privat, or, OUG nr. 54/2006 privește bunurile proprietate publică. Prin urmare, aplicarea principiului analogiei invocată de recurent este imposibilă, regimul juridic al celor două tipuri de bunuri fiind diferit. Pe de altă parte, existenta unui act normativ incident pentru situația din speță, respectiv OUG 34/2013 face și inutilă aplicarea principiului analogiei, ca metodă de aplicare și interpretare a efectelor legii. În ceea ce privește motivul de recurs referitor la prețul minim de pornire al licitației, Curtea reține, așa cum a reținut și prima instanță, că reclamantul a invocat în susținerea acestui motiv de nelegalitate dispozițiile Ordinului comun nr. 571/371 din 26. 03. 2015 ( MADR-MDRAP), precum și două adrese emise de către MADR si Camera Agricolă Județeană S. S-a invocat de către reclamantul recurent faptul că prin actul administrativ contestat s-au încălcat dispozițiile cuprinse în Ordinul nr. 571/371/2015. Or, ordinul învederat, nu era în vigoare la data adoptării HCL nr. 12/29. 05.2015, întrucât a fost publicat în Monitorul Oficial al României abia la data de 05.08. 2015. Întrucât întreaga argumentare a reclamantului, în ceea ce privește prețul, s-a întemeiat pe ordinul învederat, în mod temeinic și legal prima instanță a respins acțiunea, actul normativ invocat nefiind în vigoare la data adoptării HCL nr. 12.
Recurentul susține, prin alt motiv de recurs, că prima instanță trebuia să încadreze corect în drept acțiunea și să o judece în raport de actele normative care erau incidente și în vigoare. Nici acest motiv de recurs nu este întemeiat. Potrivit art. 9 al. 2 Cod procedură civilă, obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților. Într-adevăr, art. 22 Cod procedură civilă prevede că judecătorul dă sau restabilește calificarea juridică a actelor și faptelor deduse judecății, chiar dacă părțile le-au dat o altă denumire. În acest caz judecătorul este obligat să pună în discuția părților calificarea juridică exactă, însă nu trebuie confundată denumirea corectă a unei cereri sau calificarea ei juridică, cu argumentarea în drept a acesteia, argumentare care este lăsată la latitudinea părților și a avocaților sau juriștilor acestora. Instanța nu este obligată să identifice textele de lege care ar susține pretențiile reclamantului, să extragă din fondul legislativ prevederile care îi sunt favorabile în vederea admiterii acțiunii, întrucât s-ar transforma în apărător al acesteia și și-ar încălca obligația de imparțialitate. Mai mult, ar aduce atingere și principiului disponibilității. În plus, în ceea ce privește situația de fapt referitoare la preț) căreia, cum pretinde recurenta, prima instanță ar fi trebuit să-i aplice dispozițiile legale care ar fi fost în vigoare, Curtea reține că adresele invocate de recurentă, sunt emise ulterior intrării în vigoare a Ordinului comun nr. 571/371 (adresele 713/31.08.2015, 736/2.09.2015, 185943/19.08.2015), astfel încât chiar și situația de fapt rezultată din aceste adrese este irelevantă în ceea ce privește data la care a fost adoptată HCL nr.12. Mai trebuie subliniat faptul că prin petitul acțiunii reclamantul nu a susținut și argumentat că prețul minim de pornire al licitației ar fi încălcat prevederile fiscale la care fac trimitere atât HG 1064/2013 cât și HG 78/2015, critica vizând practic doar încălcarea Ordinului nr. 571/371/2015.
Nu sunt întemeiate nici motivele de recurs privind revocarea HCL nr. 7/29.04.2015 și nr. 18/31.07.2015, prin HCL nr. 30/17.11.2015, întrucât revocarea a survenit ulterior adoptării HCL nr. 12. Așadar nu este dat niciun motiv de nelegalitate, motiv care se apreciază în raport de data emiterii actului administrativ nu în raport de evenimente ulterioare.
În ceea ce privește celelalte motive de recurs, Curtea constată că reclamanta nu critică argumentele primei instanțe ci încearcă o nouă argumentare juridică privind nivelul minim al prețului (în urma constatării de către prima instanță a lipsei de incidență a Ordinului nr. 571/371 pe care s-a întemeiat acțiunea) direct în recurs, modificându-se de fapt cererea de chemare în judecată, cu încălcarea art. 478 Cod procedură civilă, care interzice schimbarea cadrului procesual în calea de atac, text de lege incident în speță potrivit art. 494 Cod procedură civilă.
Pentru considerentele învederate, Curtea de Apel Suceava - Secția de Contencios Administrativ și Fiscal, prin decizia nr.1212/11.10.2016, a respins, ca nefondat, recursul.
| ← 5. act de control emis de inspectoratul teritorial de regim... | T.v.a. locul prestării serviciilor. dovada valabilităţii... → |
|---|
