Funcţionar public. Eliberare din funcţia publică
| Comentarii |
|
Caracterul esenţial al actelor administrative normative este acela al „reglementării” secundum legem, altfel spus, actele administrative normative sunt norme de organizare şi executare a normelor primare din lege sau din hotărâri ale guvernului, prezentând caracteristicile acestora: generalitate, impersonalitate, abstracţiune. Caracterul mai extins sau mai redus al acestor caracteristici pune în discuţie actul administrativ normativ doar sub aspectul cuprinderii şi al sferei sale de aplicare, fără a-l transforma însă într-un act administrativ individual.
Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Sentinţa nr. 421 din 8 decembrie 2011
Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava - secția comercială, de contencios administrativ și fiscal sub nr. 894/39/2011 din 5 septembrie 2011, precizată și completată ulterior, reclamantul B.V. a solicitat instanței ca, prin hotărârea ce se va pronunța, în contradictoriu cu Autoritatea Națională a Vămilor București, să se dispună:
- anularea Ordinului nr. 7145/02.08.2011, comunicat la 8 august 2011, emis de Autoritatea Națională a Vămilor București;
- reintegrarea sa în funcția publică de execuție, de inspector vamal, grad profesional asistent, gradația 2 la Biroul Vamal Dornesti, din cadrul Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale lași;
- plata despăgubirilor reprezentând drepturile salariale și a celorlalte drepturi de care ar fi beneficiat începând cu data eliberării din funcție și până la data reintegrării efective, actualizată în funcție de rata inflației;
- până la soluționarea irevocabilă a cauzei, suspendarea aplicării Ordinului nr. 7145/02.08.2011 și menținerea în funcția publica de execuție deținuta anterior emiterii acestuia,
- anularea Ordinului Președintelui ANAF nr. 2406/04.07.2011, nr. 2407/04.07.2011, nr. 2589/2011 și nr. 2619/2011;
- plata cheltuielilor de judecată.
în susținerea acțiunii, a arătat că a fost numit în funcția publică de execuție, de inspector vamal, grad profesional asistent, gradația 2, clasa 39 de salarizare printr-un ordin emis de intimată, exercitarea raportului de serviciu realizându-se pe o perioadă nedeterminată și, prin adresa nr. 38149/05.07.2011 i s-a comunicat acordarea unui preaviz, în vederea încetării raportului de serviciu, fiind invocate ca temei legal dispozițiile H.G. nr. 565/2011 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 110/2009 privind funcționarea Autorității Naționale a Vămilor, respectiv faptul că postul pe care îl ocupa va fi supus reorganizării și există posibilitatea de ocupare a unei funcții publice vacante corespunzătoare în cadrul Autorității Naționale a Vămilor.
A mai precizat reclamantul că, în termen legal și-a exprimat opțiunea pentru ocuparea unui post corespunzător pregătirii sale profesionale și vechimii în specialitate, participând la examenul de testare profesională organizat cu încălcarea prevederilor legale, însă prin Ordinul nr. 7145 din 2 august 2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor s-a dispus încetarea raportului de serviciu prin eliberarea sa din funcția publică teritorială de execuție de inspector vamal grad profesional asistent, gradația 2, clasa 39 de salarizare la Biroul Vamal Dornești din Cadrul Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași, invocându-se ca temei legal dispozițiile art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) și alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici.
A arătat reclamantul că, conform dispozițiilor art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 a formulat cererea înregistrată sub nr. 12914 din 8 iulie 2011 solicitând punerea la dispoziție a unei funcții publice vacante și comunicarea listei posturilor publice vacante, pentru realizarea unui transfer, însă cererea sa a rămas fără răspuns.
Urmare a plângerii prealabile formulate în conformitate cu dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, unitatea intimată a transmis răspunsul, refuzând revocarea ordinului contestat și reîncadrarea în funcția publică deținută anterior.
Consideră reclamantul că împrejurările legate de starea de fapt și de drept existentă la data emiterii ordinului contestat creează o îndoială serioasă asupra legalității acestuia, întrucât:
- au fost încălcate dispozițiile stabilite prin art. 99 și art. 100 din Legea nr. 188/1999 în ce privește reorganizarea acestei instituții publice care prin alin. (1) lit. a)-d) și alin. (2) lit. a)-d) stabilesc anumite cerințe dar și criterii necesare a fi respectate, reducerea unui post fiind justificată numai dacă atribuțiile aferente acestuia au fost modificate în proporție de 50% sau dacă sunt modificate condițiile specifice de ocupare a postului referitoare la studii, nici această cerință stabilită conform art. 100 alin. (4) nefiind îndeplinită, măsura reorganizării nefiind reală și efectivă, fiind încălcat principiul stabilității în funcția publică garantat prin art. 3 lit. f) din Legea nr. 188/1999;
- nu s-au respectat dispozițiile legale referitoare la organizarea examenului pentru ocuparea posturilor, în sensul că nu toți funcționarii publici angajați pe posturi de aceeași natură au fost obligați să participe la examenul de testare profesională, nu s-au respectat condițiile de organizare a examenului, nu s-a publicat bibliografia cu cel puțin 30 de zile înainte de examen, nu s-a publicat în M.Of. Ordinul nr. 2589/2011, nu s-au publicat datele concrete de organizare a examenului pentru a se asigura respectarea principiilor de legalitate, imparțialitate și obiectivitate, dar și de transparență, enunțate conform art. 3 lit. a) și b) din Legea nr. 188/1999;
în ce privește ordinul contestat, nu s-au respectat cerințele de legalitate privind conținutul acestuia, care trebuie să cuprindă în mod obligatoriu motivele care au determinat concedierea, durata preavizului, criteriile de stabilire a ordinii de prioritate, lista locurilor de muncă vacante, nu s-au solicitat sprijinul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici pentru comunicarea locurilor vacante și pentru redistribuire, fiind încălcate dispozițiile art. 74 din Legea nr. 53/2003 - C.muncii, raportat la art. l17 din Legea nr. 188/1999.
Reclamantul și-a completat acțiunea și a solicitat anularea Ordinelor nr. 2406/04.07.2011, nr. 2407/04.07.2011, nr. 2589/12.07.2011 și nr. 2619/15.07.2011, emise în aplicarea H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale a Vămilor, cu modificările și completările ulterioare, pentru considerentele ce urmează:
Prin Ordinul nr. 2406/04.07.2011 a fost aprobată structura organizatorică a aparatului central al Autorității Naționale a Vămilor, precum și structurile organizatorice ale direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale, ale direcțiilor județene și a municipiului București pentru accize și operațiuni vamale și ale birourilor vamale subordonate Autorității Naționale a Vămilor.
Prin Ordinul nr. 2407/04.07.2011 a fost aprobat statul de funcții al aparatului central al Autorității Naționale a Vămilor, statele de funcții ale direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale, direcțiilor județene și a municipiului București pentru accize și operațiuni vamale și birourilor vamale, unități subordonate Autorității Naționale a Vămilor, dar și Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională, prevăzut în anexa 11.
Prin Ordinul nr. 2589/12.07.2011 a fost aprobată bibliografia pentru examenul de testare profesională.
Prin Ordinul nr. 2619/15.07.2011 s-a reglementat constituirea comisiilor de examen și a Regulamentului de organizare și funcționare a acestora.
Consideră că organizarea examenului de testare în baza ordinelor susmenționate a fost nelegală și se impune anularea acestora, întrucât au fost încălcate norme de tehnică legislativă, obligatorii pentru toate categoriile de acte normative aprobate prin Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, republicată, în sensul că ordinele atacate nu au fost publicate în M.Of.
în drept acțiunea a fost întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 188/1999, a Legii nr. 554/2004 și a C.muncii aprobat prin Legea nr. 53/2003 iar în susținere au fost depuse înscrisuri.
Legal citată, pârâta Autoritatea Națională a Vămilor a depus un înscris prin care a invocat excepția netimbrării cererii și a formulat întâmpinare.
Prin întâmpinarea depusă de Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași, în numele și pentru Autoritatea Națională a Vămilor, a invocat lipsa calității procesuale pasive în ceea ce privește solicitarea de anulare a Ordinelor Președintelui ANAF nr. 2406 si nr. 2407/04.07.2011, 2589/12.07.2011 și 2619/15.07.2011, având în vedere că aceste acte administrative au fost emise de Președintele ANAF în baza H.G. nr. 109/2009 privind organizarea și funcționarea ANAF și nu au fost emise de conducătorul Autorității Naționale a Vămilor. A precizat că în cauză numai ordinul de eliberare din funcție a cărui anulare se solicită a fost emis de conducătorul Autorității Naționale a Vămilor și în consecință numai pentru acest capăt de cerere are calitate procesuală pasivă. A solicitat ca în situația în care instanța va respinge excepția invocată să respingă, ca nefondată, solicitarea de anulare a ordinelor de mai sus, pentru următoarele considerente:
Ordinele Președintelui ANAF sunt acte administrative cu caracter individual și nu acte administrative cu caracter normativ. Or, potrivit dispozițiilor art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării: „Nu sunt supuse regimului de publicare în M.Of., Partea I, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum și cele cu caracter individual.”
Prin încheierea dată la 6 octombrie 2011, Curtea de Apel Suceava - secția civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția netimbrării acțiunii, motivat de faptul că obiectul acesteia privește raporturile de serviciu ale funcționarului public și a admis cererea formulată de reclamant de suspendare a executării Ordinului nr. 7145/02.08.2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.
Pentru a se pronunța astfel, judecătorul fondului a reținut, în esență, că sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de art. 14 pentru Ordinele nr. 2406/2407/04.07.2011, aparent acte administrative unilaterale cu caracter normativ, nefiind făcută dovada publicării în M.Of., un asemenea aparent viciu, punând sub îndoială actele administrative subsecvente, printre care și actul atacat, instanța considerând că este dat „cazul bine justificat”. S-a considerat îndeplinită și condiția pagubei iminente, având în vedere că reclamantul este lipsit de drepturile salariale, ceea ce conduce la lipsa mijloacelor minime de subzistență grevate pe actuala stare economică traversată de întreaga societate.
La termenul de judecată din 27 octombrie 2011, urmare a solicitării pârâtei Autoritatea Națională a Vămilor, prin reprezentantul prezent în instanță, cadrul procesual a fost lărgit, prin introducerea în cauză și citarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală București.
Prin întâmpinarea depusă, Agenția Națională de Administrare Fiscală a înțeles să invoce excepția lipsei calității sale procesual pasive în ceea ce privește petitele 1, 2, 3 și 4 din acțiunea formulata și completată, precizând că actul a cărei anulare se solicită a fost emis de către Autoritatea Naționala a Vămilor. Referitor la petitul 5 din acțiune, a solicitat respingerea acestuia ca neîntemeiat în considerarea faptului că prin emiterea Ordinului Președintelui ANAF nr. 2407/2011, nr. 2406/2011, nr. 2589/2011 și nr. 2619/2011 s-a urmărit consolidarea și eficientizarea administrației vamale, în vederea maximizării eficientei de operare a aparatului vamal în actualul context economic și social, care a impus identificarea unor soluții pentru asigurarea încadrării în fondurile bugetare alocate. Ordinele a căror anulare se solicită au fost emise în baza prerogativelor pe care le are Președintele ANAF conform H.G. nr. 109/2009 privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală.
Prin sentința nr. 421/08.12.2011, Curtea de Apel Suceava - Secția a II-a Civilă, de Contencios Administrativ și Fiscal, a admis, în parte, acțiunea în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Națională a Vămilor București și Agenția Națională de Administrare Fiscală București; a anulat Ordinul nr. 7145/02.08.2011 emis de pârâta Autoritatea Națională Vămilor București; a dispus reintegrarea reclamantului B.V. pe funcția publică deținută anterior datei de 8.08.2011 și plata drepturilor salariale începând cu data de 8.08.2011, până la data reintegrării; a respins excepțiile netimbrării acțiunii și lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâtele Autoritatea Națională a Vămilor și Agenția Națională de Administrare Fiscală București; a respins cererea formulată de reclamant de anulare a Ordinelor nr. 2407 și 2406 din 4.07.2011, respectiv a Ordinelor nr. 2589/12.07.2011 și nr. 2619/15.07.2011, ca nefondată.
Pentru a se pronunța astfel, în considerarea prevederilor art. 137 C.proc.civ., Curtea, analizând cu prioritate excepțiile invocate de pârâtele Autoritatea Națională a Vămilor și Agenția Naționale de Administrare Fiscală a reținut următoarele:
Cu privire la excepțiile invocate de Autoritatea Națională a Vămilor, excepția netimbrării acțiunii a fost respinsă prin încheierea din 6 octombrie 2011, considerentele fiind expuse mai sus, iar excepția lipsei calității procesuale pasive pentru capătul de cerere vizând anularea Ordinelor nr. 2406 și 2407/04.07.2011, nr. 2589/12.07.2011 și nr. 2619/15.07.2011, va fi respinsă având în vedere că, din cererea de completare a acțiunii rezultă că reclamantul a înțeles ca, aceste capete de cerere să se dezbată în contradictoriu cu Agenția Națională de Administrare Fiscală, emitentul acestor ordine, astfel că pârâta Autoritatea Națională a Vămilor nici nu a dobândit calitate procesuală față de acest capăt de cerere.
De altfel, completarea acțiunii s-a făcut cu o cerere principală, independentă de capetele de cerere din acțiunea inițială.
De asemenea, acțiunea inițială privește doar cereri în contradictoriu cu Autoritatea Națională a Vămilor, neopozabile Agenției Naționale de Administrare Fiscală.
Cu privire la fondul cauzei, instanța a constatat că acțiunea este întemeiată.
Pentru început, Curtea a reținut că, prin ordinul contestat nr. 7145/02.08.2011 (fila 6), s-a dispus încetarea raportului de serviciu al reclamantului prin eliberarea din funcția publică teritorială de execuție de inspector vamal grad profesional principal.
Temeiul legal al ordinului l-au constituit H.G. nr. 110/2009, Legea nr. 188/1999, Ordinele Președintelui ANAF nr. 2406/04.07.2011 și nr. 2407/04.07.2011.
Ordinele ANAF nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 prin care s-a aprobat structura organizatorică a Autorității Națională a Vămilor și statutul de funcții nu au fost publicate în M.Of. deși exista această obligație potrivit dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009.
De asemenea, aceeași obligație de publicare în M.Of. exista și pentru Ordinele nr. 2589/12.07.2011 prin care s-a aprobat bibliografia pentru examenul de testare profesională, respectiv nr. 2619/15.07.2011 prin care s-au constituit comisiile de examen și Regulamentul funcționare a acestora.
Pârâta a susținut că nu era necesară publicarea întrucât ordinele învederate nu au caracter normativ, alegație pe care instanța nu și-o însușește pentru următoarele considerente:
Potrivit art. 4 pct. 24 din H.G. nr. 110/2009, A.N.V. are ca atribuție întocmirea de studii, analize și elaborări de proiecte de acte normative privind organizarea activității proprii.
Or, Ordinele nr. 2406 și nr. 2407 reglementează structura organizatorică și statele de funcții, iar Ordinele nr. 2589 și nr. 2619 reglementează procedura examenului, având prin urmare un caracter normativ.
Ca un argument suplimentar pot fi amintite și dispozițiile art. 15 din H.G. nr. 110/2009 care stipulează că actele normative emise în temeiul H.G. nr. 495/2007 privind organizarea și funcționarea ANAF, cu modificările și completările ulterioare, continuă să își producă efectele în măsura în care nu contravin prevederilor prezentei hotărâri.
împrejurarea că ordinele privesc doar organizarea ANV și angajații acesteia, nu le transformă în acte administrative individuale.
Un grad mai redus de generalitate nu transformă un act administrativ normativ într-un act administrativ individual. O extensiune teritorială, temporală și personală mai redusă nu conferă unui act administrativ un caracter individual.
Caracterul esențial al actelor administrative normative e acela al „reglementării” secundum legem, altfel spus, actele administrative normative sunt norme de organizare și executare a normelor primare din lege sau din hotărâri ale guvernului, prezentând caracteristicile acestora: generalitate, impersonalitate, abstracțiune. Caracterul mai extins sau mai redus al acestor caracteristici pune în discuție actul administrativ normativ doar sub aspectul cuprinderii și al sferei sale de aplicare, fără a-l transforma însă într-un act administrativ individual.
în speță, Ordinele nr. 2406, nr. 2407, nr. 2589 și nr. 2619 nu sunt altceva decât o etapă intermediară a procesului juridic normativ. Din aceste ordine derivă doar indirect drepturi subiective individuale, fapt ce le confirmă caracterul normativ întrucât din actele administrative individuale derivă direct drepturi și obligații personale.
Aceste ordine nu privesc persoane determinate ci doar reglementează normativ, organizarea și statul de funcții, aceste funcții putând fi ocupate de persoane diferite pe parcursul existenței lor. Așadar este evident caracterul impersonal.
Caracterul normativ rezultă cu pregnanță din cuprinsul anexei nr. 11, nr. 12 din Ordinul nr. 2407/2011 care reglementează regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului. Este evident că un astfel de regulament este normativ nu individual întrucât „normează”, „reglementează” de o manieră generală și impersonală.
Odată stabilit caracterul normativ al Ordinelor nr. 2406, 2407, 2589 și 2619/2011, Curtea apreciază că nepublicarea lor în M.Of. al României atrage sancțiunea inexistenței și pe cale de consecință a inopozabilității aplicându-se prin analogie dispozițiile art. 100 alin. (1) și art. 108 alin. (4) din Constituția României.
De altfel, viciul nepublicării fiind un viciu de legalitate externă, pledează pentru sancțiunea inexistenței.
în plus, trebuie reținută și jurisprudența î.C.C.J., în materie, respectiv decizia nr. 5440/27.11.2009 în cuprinsul căreia s-a reținut că sancțiunea nepublicării atrage inexistența și prin urmare inopozabilitatea, fără a atrage însă și sancțiunea anulării acestora.
Asigurarea salvgardării statului de drept instituit prin art. 1 al Constituției României și a drepturilor și libertăților cetățenilor constituie o problemă deosebită atunci când este vorba de activitatea organelor puterii executive, cum este cazul în speță.
împrumutând sintagmele jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului (Cauza Petra c. România din 23 septembrie 1998), Curtea reține că nepublicarea ordinelor în Monitorul Oficial nu corespunde exigenței de „accesibilitate”. De altfel, conform jurisprudenței constante a C.E.D.O., noțiunea „prevăzut de lege” înseamnă nu doar o anume bază legală în dreptul intern dar și „calitatea legii” în cauză: astfel aceasta trebuie să fie accesibilă persoanei și previzibilă. De menționat că C.E.D.O. are în vedere legea în sens material (orice act normativ emis de autoritățile statului) nu în sens formal ( act emis de Parlament).
Dincolo de aceste aspecte jurisprudențiale revenind la ideea de „stat de drept” și de „preeminență a dreptului” sintagmă regăsită și în preambulul Convenției Europene a Drepturilor Omului, Curtea mai notează că sunt înfrânte principiile statului de drept în condițiile în care autoritățile etatice guvernează prin acte normative nepublicate în M.Of.. Perpetuarea și escaladarea acestei atitudini pune în pericol însăși fundamentul statului de drept.
Instanțele judecătorești sunt chemate să cenzureze exercițiul neregulat și incert al puterii executive și să vegheze la drepturile și libertățile persoanelor împotriva arbitrariului guvernării pentru a asigura guvernarea legilor nu a instituțiilor statale.
Nu trebuie omis și lipsit de eficiență „principiul legalității” actului administrativ, principiu fundamental al ramurii dreptului administrativ și care impune adoptarea oricărui act administrativ în limitele și cu procedura prevăzută de lege.
Cum sancțiunea inexistenței atrage inopozabilitatea, efectele juridice ale Ordinelor nr. 2406/04.07.2011, nr. 2407/04.07.2011, nr. 2589/12.07.2011 și nr. 2619/15.07.2011 nu îi pot fi opuse reclamantului. Așadar noua organizare a Autorității Naționale a Vămilor care a redus numărul de posturi și efectele concursului organizat de ANV (concurs organizat în baza Ordinului nr. 2407/2011) nu pot produce efecte împotriva reclamantei.
Ordinul atacat (fila 6) are ca temei Ordinele nr. 2406 și 2407. Or, cum efectele acestora nu îi sunt opozabile reclamantului datorită sancțiunii inexistenței, ordinul atacat este lovit de sancțiunea nulității, fiind emis în baza unor acte normative afectate de vicii de legalitate capitale. Principiul ierarhiei actelor juridice și principiul legalității au fost încălcate.
în temeiul dispozițiilor art. 106 alin. (1)-(2) din Legea nr. 188/1999, Curtea a dispus reintegrarea reclamantului în funcția publică de execuție de inspector vamal grad profesional asistent, în cadrul Biroului Vamal D. și a obligat pârâta să plătească reclamantului o despăgubire egală cu drepturile salariale de care ar fi beneficiat începând cu data de 08.08.2011 până la data reintegrării.
| ← Suspendare act administrativ. Cazul bine justificat şi paguba... | Refuz nejustificat al autorităţii contractante de a încheia... → |
|---|
