Suspendare executare act administrativ. Condiţii
| Comentarii |
|
Dovada îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat nu se limitează doar la invocarea nelegalităţii actului administrativ contestat, ci presupune argumente concrete ce pun în discuţie legalitatea, cum ar fi spre exemplu înscrisuri care creează o serioasă îndoială asupra legalităţii. Perturbarea gravă a activităţii unui serviciu public determinată de executarea imediată a actului administrativ, dovedită, se poate constitui în condiţia prejudiciului iminent.
Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, Decizia nr. 117 din 28 ianuarie 2011
Prin încheierea nr. 1163/26.10.2010, Tribunalul Mureș a respins atât excepția inadmisibilității cererii, cât și cererea de suspendare a executării formulată de reclamantul Municipiul Tg. Mureș, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.
în considerentele încheierii, Tribunalul a reținut, în esență, următoarele aspecte:
- din analiza sumară a actului administrativ atacat - în baza actelor depuse la dosar și a susținerilor părților -, nu se constată existența unor împrejurări care să arunce o îndoială serioasă asupra legalității actului; apărările reclamantului se referă la fondul cauzei, urmând a fi analizate cu ocazia soluționării cererii de anulare a actului administrativ;
- în ce privește condiția pagubei iminente, Tribunalul a reținut că nu poate fi considerat ca prejudiciu personal, resimțit în patrimoniul reclamantului, un prejudiciu ce urmează a fi resimțit de o terță persoană - cu referire la suma de bani ce ar trebui imputată fiecărei persoane vizate de actul atacat; pe de altă parte, însăși executarea actului administrativ nu poate fi considerată o pagubă, ci prejudiciul ar trebui să fie format dintr-o consecință a executării, care s-ar produce asupra bugetului sau activității persoanei în cauză; măsurile necesare a fi luate în vederea recuperării prejudiciului și organizarea activității în acest scop au fost lăsate în sarcina conducerii autorității.
împotriva încheierii nr. 1163/26.10.2010 a declarat recurs reclamantul, invocând dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, solicitând a se dispune admiterea acestuia și modificarea în tot a hotărârii atacate, în sensul admiterii cererii de suspendare. în esență, recurentul a expus următoarele motive: de vreme ce argumentele ce relevă nelegalitatea actului administrativ atacat sunt similare, atât pentru susținerea cererii pe fondul ei, cât și pentru susținerea cererii de suspendare, este de la sine înțeleasă necesitatea invocării acestor argumente în ambele demersuri judiciare; diferența între cele două tipuri de cerere rezidă doar în profunzimea analizei pe care instanțele o realizează - în cadrul acțiunii în anulare, magistratul trebuind să stabilească, în mod cert, dacă s-a încălcat dreptul pretins de reclamant, în timp ce, în cadrul acțiunii în suspendare, magistratul va stabili doar dacă aparența dreptului este în favoarea reclamantului, cu referire la existența îndoielii serioase asupra legalității actului; prima instanță s-a rezumat numai la afirmația neîndeplinirii condiției cazului justificat, fără să analizeze toate motivele invocate de reclamant; referitor la pct. 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10 din Decizia atacată, recurentul a susținut că din înscrisurile la care a făcut referire punctuală, atât prin cererea inițială, cât și prin cererea de recurs, rezultă o serioasă îndoială asupra legalității actului administrativ, condiția „cazului justificat” fiind pe deplin realizată, în speță; recurenta a susținut că nu a invocat în sprijinul cererii de suspendare paguba produsă terților (adică funcționarilor și personalului contractual de la care ar urma să se solicite restituirea sumelor de bani), astfel că prima instanță a reținut în mod greșit o astfel de motivare a cererii de către reclamant; paguba iminentă constă în cheltuielile necesare acționării în judecată a personalului contractual, emiterii și comunicării deciziilor de imputare, punerii în executare a deciziilor de imputare (aceste titluri putând fi puse în executare numai prin intermediul executorilor judecătorești, iar nu prin organele de executare ale reclamantului), precum și în cheltuielile necesare derulării proceselor având ca obiect contestațiile la executare formulate de persoanele față de care se vor porni executările silite; referitor la paguba constând într-o perturbare gravă a activității autorității publice (Primăria), prima instanță a confundat efectele Deciziei cu cele ale executării silite a unui titlu prin executorii judecătorești - Decizia este titlu executoriu doar în raport cu reclamantul, creând, în sarcina acestuia, obligația de a recupera sumele de bani, iar în baza Deciziei trebuie desfășurate o multitudine de activități de către aparatul propriu pentru recuperarea sumelor de bani, arătându-se și faptul că o parte din persoanele care ar trebui să execute aceste dispoziții sunt dintre cele care trebuie să restituie sume de bani; practic, „organizarea” activității de recuperare a sumelor înscrise în Decizia atacată produce cheltuieli și perturbarea gravă a activității reclamantului.
Intimata nu a formulat întâmpinare.
Examinând actele și lucrările dosarului, Curtea de Apel - învestită cu soluționarea recursului potrivit motivelor invocate, precum și potrivit regulilor statornicite de dispozițiile art. 3041 C.proc.civ., a reținut următoarele aspecte:
Norma specială cuprinsă în art. 14 din Legea nr. 554/2004 statornicește două condiții, care trebuie îndeplinite și analizate cumulativ, pentru ca persoana vătămată să poată cere și obține suspendarea actului administrativ, până la pronunțarea instanței de fond (asupra cererii având ca obiect anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată - art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004) - cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.
în conformitate cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, constituie cazuri bine justificate împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă este definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
Existența unui caz bine justificat nu presupune prezentarea unor dovezi de nelegalitate evidentă a actului administrativ atacat, fiindcă o astfel de cerință și o astfel de interpretare ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei - analiză pe care instanța nu are abilitarea să o realizeze în cadrul unei cerere având ca obiect suspendarea executării actului administrativ atacat (î.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 3015/23.11.2008). Instanța poate acorda măsura suspendării executării unui act administrativ, în raport cu ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente, atunci când executarea actului este de natură a cauza pagube grave (raportat la cuantumul sumei în discuție și la specificul activității reclamantului, executarea silită putând genera dificultăți reale în executarea propriilor obligații, ducând la sistarea serviciilor, precum și la grave probleme sociale), dificil de reparat și când există un argument aparent valabil de nelegalitate a acestuia (î.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 2199/14.04.2009).
Curtea reține - cu privire la condiția cazului justificat - faptul că reclamantul nu s-a limitat la invocarea nelegalității actelor administrative atacate, în ansamblul lor ori în general, ci a relevat, în mod concret, argumente ce pun în discuție legalitatea parțială a acestora, respectiv înscrisuri care creează o serioasă îndoială asupra legalității pct. 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10 din Decizia nr. 812/02.06.2010 a Curții de Conturi a României, reluate prin încheierea nr. VI/215/12.08.2010 a Curții de Conturi a României.
în acest sens, bunăoară, cu privire la pct. 3 din Decizia atacată, pentru prestarea serviciilor (hrană pentru copiii proveniți din familii fără venituri din cartierul Valea Rece) și încadrarea acestora la capitolul „prestări servicii”, s-au invocat, pe de o parte, atât plățile făcute către F.A.T., potrivit Ordinului nr. 195/2009, cât și Convențiile nr. 503/AS/2005, nr. 367/AS/2009 (încheiate între autoritatea publică locală și F.A.T.) având ca obiect prestarea serviciilor mai sus menționate, iar, pe de altă parte, Hotărârile Consiliului Local nr. 96/2009 și nr. 196/2009. Nici Convențiile și nici Hotărârile Consiliului Local nu au fost lipsite de efecte, nefiind atacate.
Tot astfel, de pildă, referitor la pct. 5, 6 din Decizia atacată, în cele 3 dosare anexă, depuse de reclamantul-recurent, există înscrisuri privind persoanele implicate (specialiști) - prin dispoziții scrise, urmate de fișe ale posturilor - în derularea proiectelor cu finanțare internațională și în participarea efectivă la desfășurarea acestora, reclamantul-recurent invocând și Ordinul nr. 32/42/11.01.2010 al Ministrului Muncii, familiei și protecției sociale, în baza căruia s-a efectuat controlul asupra statelor de funcții (transmise organelor fiscale și, apoi, Agenției pentru prestații sociale), iar prin adresa nr. 296/24.03.2010, care aduce la cunoștința reclamantului-recurent rezultatul controlului, nu s-a menționat existența unor nereguli. Sunt depuse, de asemenea, contracte de finanțare, însoțite de rapoarte de activitate, reclamantul-recurent derulând 24 de proiecte cu finanțare internațională nerambursabilă, alte 7 proiecte fiind în etapa de pregătire. Față de aceste înscrisuri și atâta timp cât temeiurile juridice evocate de părți pentru acordarea procentajului de 75% specialiștilor implicați în proiectele cu finanțare internațională, precum și pentru calificarea sumelor acordate sunt diferite (Legea nr. 339/2007, susținută ca temei de către reclamantul - recurent sau O.G. nr. 10/2008, respectiv Legea nr. 154/1998, susținute ca fiind incidente, în speță, de către pârâta-intimată), se pune în mod serios problema clarificării suportului legal al titlului anterior punerii acestuia în executare. Aceeași problemă se pune și în cazul pct. 9 din Decizia atacată, reclamantul-recurent susținând că, atâta timp cât profesorii nu sunt angajați de I.S.J., ci de unitățile școlare, în condițiile Legii nr. 84/1995, Legii nr. 193/2006 și H.G. nr. 1317/2006, iar finanțarea unităților de învățământ preuniversitar cuprinde și finanțarea de bază, în cadrul căreia se înscriu cheltuielile de personal (inclusiv cele cu acordarea tichetelor-cadou), această finanțare se asigură și din venituri ale bugetelor locale; ca suport legal al acordării drepturilor, recurentul a făcut trimitere la Hotărâri ale Consiliului Local - nerevocate, neatacate, neanulate -, precum și la Hotărârea Comisiei Paritare Patronat - Sindicate la nivelul I.S.J. Mureș - depusă la dosar, odată cu explicațiile date de recurent intimatei. Pe de altă parte, pârâta-intimată susține că profesorii sunt angajați de I.S.J. - pe baza deciziei de repartizare semnate de inspectorul general potrivit art. 11 alin. (5) din Legea nr. 128/1997 - și că, în speță, se aplică Legea nr. 53/2003, coroborată cu O.U.G. nr. 37/2008 și cu Legea nr. 193/2006.
La fel, de exemplu, în legătură cu punctul 10 din Decizia atacată, reclamantul - recurent a făcut trimitere la Contractul - Acord colectiv de muncă, înregistrat la D.M.S.S.F. Mureș sub nr. 65/14.03.2008 și la Actul adițional nr. 53788/31.03.2009 - act în ființă, producându-și efectele -, precum și la Hotărârile Consiliului Local nr. 217/2008 (de aprobare a Contractului colectiv) și nr. 99/2007 (de cuprindere în bugetul local a sumelor reprezentând „contravaloare masă caldă”).
Fără a trece la analiza motivelor mai sus expuse, evocate de reclamantul-recurent, precum și a înscrisurilor punctuale la care a făcut trimitere, Curtea a reținut că, în speță, există argumente aparent valabile care creează o serioasă îndoială cu privire la legalitatea parțială a actelor administrative atacate.
în ce privește a doua condiție - paguba iminentă -, se impune distincția între aducerea unor sume de bani la bugetul local (ca finalitate a executării actelor administrative atacate, mai exact a Deciziei nr. 812/02.06.2010 a Curții de Conturi a României) și cheltuirea unor sume de bani pentru punerea efectivă în executare a Deciziei. în acest sens, cheltuielile enumerate de reclamantul-recurent (pentru procesele declanșate împotriva personalului contractual - cu privire la aceste persoane reclamantul-recurent neputând emite decizii de imputare, ca în cazul funcționarilor publici -, pentru emiterea și comunicarea numărului mare de decizii de imputare, funcționarilor publici, pentru punerea în executare, de către executorii judecătorești, a acestor titluri executorii, pentru plata cheltuielilor de judecată, atât în acțiunile având ca obiect obținerea titlurilor executorii, cât și în contestațiile la executare introduse de persoanele nemulțumite de procedura execuțională - funcționari publici și personal contractual -, în ipoteza pierderii proceselor de către reclamantul-recurent, respectiv a câștigării acestora de către personalul contractual și funcționarii publici) sunt reale și reprezintă o pagubă considerabilă în bugetul recurentului, cu atât mai mult cu cât instanța de contencios administrativ nu a confirmat, încă, legalitatea măsurilor dispuse de organul de control. Prejudiciul grav este determinat și de faptul că, astfel cum reprezentantul recurentului a arătat expres în ședința publică din 25 ianuarie 2011, datorită lipsei unei remunerări, după emiterea actelor administrative parțial atacate, specialiștii implicați în programele cu finanțare internațională au refuzat să mai lucreze peste program, ducând la întârzieri în derularea procedurilor și chiar la periclitarea desfășurării programelor, cu riscul pierderii fondurilor europene. Așadar, executarea actelor administrative atacate ar duce la perturbarea gravă a activității unui serviciu aparținând recurentului.
în fine, Curtea a adus și o clarificare procedurală. Deși prin întâmpinarea depusă în prima etapă procesuală, pârâta-intimată a invocat excepția inadmisibilității capătului de cerere privind suspendarea executării actelor administrative atacate, în fapt, pârâta a adus exclusiv argumente ce țin - în opinia ei - de neîndeplinirea cumulativă a condițiilor cerute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, analizând, din perspectiva legalității actelor administrative, cererea de suspendare și formulând apărări cu privire la acest petit, bazate pe constatările organului de control.
în consecință, a constat îndeplinirea cumulativă a condițiilor stipulate de dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Curtea a admis recursul și a modificat în tot Sentința atacată - art. 312 alin. (1) teza I, alin. (3) teza I C.proc.civ.-, în sensul admiterii cererii de suspendare a actelor administrative, până la soluționarea fondului cauzei având ca obiect cererea de anulare parțială a încheierii nr. VI/215/12.08.2010 și a Deciziei nr. 812/02.06.2010, acte emise de Curtea de Conturi a României.
| ← Cadru procesual. Obligaţia instituţiei de a pune în discuţie... | Suspendare parţială executare act administrativ emis de... → |
|---|
