Hotărârea pilot CEDO
| Comentarii |
|
hotărârea pilot CEDO, nevoia unui mecanism mai eficient care să rezolve problemele structurale sau sistemice s-a acutizat ca urmare a creşterii cererilor înregistrate la CEDO. În anii '90 Consiliului Europei s-a extins şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului a trebuit să facă faţă miilor de plângeri îndreptate împotriva noilor State contractante.
Sfârşitul Războiului Rece le-a încurajat pe multe dintre fostele state comuniste din Europa Centrală şi de Est să devină membre ale Consiliului Europei. Astfel, sistemul CEDO s-a extins rapid în perioada anilor ‘90. În aceşti ani, cele mai multe dintre ţările centrale şi est-europene s-au alăturat Consiliului Europei şi au ratificat Convenţia. Ţările din fostul bloc sovietic, respectiv Ungaria (1990), Polonia (1991) şi Republica Cehă (1991), au fost printre primele state care au ratificat Convenţia şi s-au alăturat Consiliului Europei. Efectele acestor evenimente au determinat creşterea numărului de state membre ale Consiliului Europei, de la 23, câte erau la sfârşitul anului 1989, la 46, în 2005 (moment ulterior adoptării procedurii pilot). În acest fel a crescut implicit şi numărul total al potenţialilor solicitanţi la peste 800 milioane. De exemplu, în 2004 –anul reglementării procedurii hotărârii pilot, Federaţia Rusă (14%) şi Polonia (14%) au avut cel mai mare număr de cereri înregistrate la Curte, urmate de Turcia (12%), România (12%), Ucraina (6 %) şi Franţa (6%). În mod evident, aproximativ 60% din volumul de lucru înregistrat la CEDO în anul 2004 priveşte ţările centrale şi est-europene care aderaseră recent la Consiliul Europei.
Temeiul juridic al procedurii hotărârii pilot a fost subiectul unor controverse. Curtea s-a bazat în aplicarea procedurii pe articolul 46 al Convenţiei (forţa obligatorie şi executarea hotărârilor judecătoreşti). Alineatul 1 din articolul precitat prevede că statele trebuie să respecte hotărârile definitive la care sunt parte. Alineatul al doilea însărcinează Comitetul de Miniştri cu supravegherea executării hotărârilor judecătoreşti. Procedura hotărârii pilot combină ambele dispoziţii într-un nou mod. Statul este obligat să pună în aplicare o hotărâre care, deşi are la bază o singură cerere, identifică probleme de o mai mare amploare aflate la originea ei. Faza de executare a hotărârii rămâne sub autoritatea Comitetului de Miniştri, dar Curtea va efectua propria sa evaluare iniţială a răspunsului statului, astfel încât să poată radia restul cauzelor pendinte din cadrul aceluiaşi grup de cereri.
De asemenea, cadrul juridic include şi Recomandarea (2004)3 din 12 mai 2004 a Comitetul de Miniştri care subliniază obligativitatea statelor membre să examineze, în urma hotărârii Curţii (care subliniază deficienţe structurale sau generale în dreptul intern sau în practicile de stat) eficienţa căilor de atac existente şi să ia măsurile legislative necesare pentru a preveni plângerile cu caracter repetitiv.
Procedura hotărârii pilot are, mai întâi, scopul de a ajuta statele contractante să îşi îndeplinească rolul care le revine în sistemul Convenţiei, rezolvând acest tip de probleme structurale sau sistemice la nivel naţional, recunoscându-le astfel persoanelor în cauză drepturile şi libertăţile definite în Convenţie. Astfel, statul le oferă acestor persoane un remediu mai rapid şi, în acelaşi timp, înlesneşte sarcina Curţii.
Procedura hotărârii-pilot presupune ca CEDO să aprecieze că situaţa denunţată într-o cauză se extinde dincolo de interesele reclamantului în speţă. Această procedură îi impune Curţii să identifice, pe cât posibil, cauzele problemei structurale şi să analizeze cauza din perspectiva măsurilor generale care trebuie luate în interesul celorlalte persoane afectate de aceeaşi situaţie.
Când apreciază că o hotărâre într-o anumită cauză trebuie pronunţată conform „procedurii hotărârii pilot“, instanţa de la Strasbourg va urmări să faciliteze repararea cea mai rapidă şi eficientă a unei disfuncţionalităţi ce afectează protecţia dreptului convenţional în cauză în ordinea juridică internă. Unul dintre factorii luaţi în considerare de Curte atunci când a conceput şi a implementat această procedură este ameninţarea tot mai mare pe care o reprezintă pentru sistemul Convenţiei numărul mare de cauze repetitive, dintre care unele rezultă din aceeaşi problemă structurală sau sistemică.
Printre principalele obiective ale procedurii hotărârii pilot se numără:
- asigurarea unei bune aplicări în viitor a hotărârilor Curţii prin determinarea statelor să găsească un remediu la problemele structurale sau sistemice
- servirea unui număr de important de interese: interesele statelor de a-şi rezolva problemele sistemice la nivel naţional
- intersele reclamanţilor de a obţine o despăgubire rapidă pentru încălcarea drepturilor garantate de Convenţie şi interesele Curţii europene de a-şi diminua volumul de muncă.
Procedura hotărârii pilot începe cu alegerea de către Curte a uneia sau mai multor cauze similare cu caracter repetitiv pe care urmează să le soluţioneze cu prioritate, urmând ca soluţia pronunţată în cadrul pocedurii pilot să privească şi celelalte cauze similar pendinte. De asemenea, Curtea va statua asupra existenţei încălcării drepturilor omului pentru petenţii în cauza respectivă şi va identifica disfuncţionalităţile dreptului intern, ale jurisprudenţei naţionale sau ale practicilor administrative aflate la baza respective violări.
În principiu, Curtea nu este în măsură să definească remediile adecvate pentru ca statul pârât să se poată achita de obligaţiile sale decurgând din art. 46 din Convenţie. Totuşi, pentru a acorda sprijinul pe care îl solicită statul pârât, Curtea poate să sugereze, cu titlu pur orientativ, tipul de măsuri pe care statul în cauză le-ar putea lua pentru a pune capăt situaţiei structurale constatate.
Potrivit art. 46, Statele contractante se obligă să se conformeze hotărârilor definitive pronunţate de Curte în litigiile în care ele sunt parte, iar Comitetul Miniştrilor este însărcinat să supravegheze executarea acestor hotărâri. De aici rezultă că, atunci când Curtea constată o încălcare, statul pârât are obligaţia juridică atât de a le plăti părţilor interesate sumele alocate ca reparaţie echitabilă prevăzută de art. 41, cât şi să aleagă, sub controlul Comitetului Miniştrilor, măsurile generale şi/sau, dacă este cazul, individuale, care trebuie integrate în ordinea sa juridică internă pentru a pune capăt încălcării constatate de Curte şi pentru a-i înlătura pe cât posibil consecinţele.
CEDO recomandă statului pârât măsuri generale care trebuie adoptate pentru soluţionarea problemei structurale. După ce statul adoptă măsurile necesare, acestea sunt supuse unui control din partea Curţii, în sensul că va analiza eficienţa lor. Instanţa europeană va radia de pe rol, printr-o decizie, cauzele similare, după ce verifică dacă instanţa europeană consideră că măsurile luate de stat sunt conforme cerinţelor Convenţiei şi dacă problemele persoanelor care s-au adresat Curţii vor fi rezolvate la nivel naţional.
În opinia Curţii, măsurile ce urmează a fi luate trebuie să acţioneze retroactiv, astfel încât toate situaţiile în care s-ar putea constata încălcarea Convenţiei să fie soluţionate. Curtea europeană acordă o deosebită importanţă executării hotărârilor pilot, întrucât îndeplinirea măsurilor generale ce reies dintr-o astfel de hotărâre permite respingerea ca inadmisibilă sau radierea cauzelor repetitive pentru neepuizarea căilor de recurs interne.
Statul pârât are liber arbitru, în cadrul marjei naţionale de apreciere, dar sub controlul Comitetului Miniştrilor, să aleagă mijloacele prin care să îndeplinească obligaţia sa juridică în privinţa art. 46 din Convenţie, în măsura în care aceste mijloace sunt compatibile cu concluziile cuprinse în hotărârea Curţii. Desigur, Curtea poate face recomandări (care nu sunt obligatorii) statelor pentru a răspunde la problema structurală.
Pe de altă parte, chiar procedura executării hotărârilor de către statele pârâte presupune adoptarea în plan intern a unui set de măsuri cu caracter general care urmăreşte înlăturarea riscului unor deficienţe de ordin structural identice, să promoveze reforme legislative şi să modifice practica judiciară ori administrativă. În acest sens, procedura cauzei pilot urmăreşte facilitarea executării, cu mijloace adecvate în plan intern, a unei multitudini de cazuri similare, repetitive, care pun în evidenţă deficienţe sistemice sau structurale.
O caracateristică esenţială a procedurii hotărârii pilot este amânarea tuturor cererilor similare pentru perioada de timp necesară punerii în aplicare a măsurilor cu caracter general menite să rezolve respectiva problemă structurală. Desigur, există posibilitatea redeschiderii acestor cereri dacă interesele unei bune administrări a justiţiei o impun sau dacă situaţia particulară a petenţilor n-ar putea aştepta finalizarea măsurilor de către statul pârât. Decizia de suspendare nu afectează posibilitatea Curţii de a declara inadmisibilă orice cauză de acest tip sau de a lua act de o soluţionare amiabilă la care vor fi ajuns eventual părţile, în aplicarea art. 37 sau art. 39 din Convenţie.
Nota informativă a grefierului Curţii din anul 2009 referitoare la procedura hotărârii pilot explică faptul că nu orice categorie de cauze repetitive sunt susceptibile de aplicarea acestei proceduri şi că nu orice hotărâre pilot va conduce la suspendarea cauzelor. Procedura hotărârii pilot se va aplica în special când problema sistemică atinge cele mai importante drepturi ale persoanei aşa cum sunt garantate de Convenţie.
De asemenea, procedura hotărârii pilot are rolul de a permite ca remediul cel mai rapid cu putinţă să fie oferit la nivel naţional tuturor persoanelor afectate de problema structurală identificată.
Unul dintre avantajele procedurii hotărârii pilot este că statul pârât poate remedia problema structurală sau sistemică, evitând pronunţarea unui lanţ de hotârâri împotriva sa la CEDO; Alt avantaj este că CEDO nu îşi mai ocupă activitatea cu cauzele în care trebuie să repete aceleaşi considerente cuprinse în hotărârea pilot. Beneficiarii indirecţi ai măsurilor generale impuse în sarcina statului pârât sunt, pe lângă părţile din cauza dedusă judecăţii, şi persoane străine de cauză, dar aflate într-o situaţie identică sau similară sau care deja au adresat o plângere Curţii ori care nu au un recurs efectiv la acest mecanism de protecţie a drepturilor omului.
De fapt, procedura hotărârii pilot urmăreşte împăcarea a trei grupuri de interese esenţiale:
- interesul celor ale căror drepturi au fost încălcate (stoparea violării drepturilor garantate de Conventie şi acordarea de despăgubiri);
- interesul autorităţilor naţionale în abordarea problemei strucuturale adiacente precum şi
- interesul unei bune administrări a justiţiei europene (Curtea nu se va mai lovi de un număr atât de mare de cazuri identice odată ce problemele juridice au fost clarificate).
Prima dată când Curtea de la Strasbourg a decis folosirea procedurii hotărârilor pilot a fost în anul 2004, în cauza Broniowski c. Poloniei, când nu se reuşise până atunci să se rezolve situaţia proprietăţilor unor cetăţeni polonezi care au fost nevoiţi să părăsescă teritoriile ce fuseseră încorporate în Uniunea Sovietică. Era vorba despre aplicarea unei legi prin care s-a dispus acordarea de compensaţii celor care îşi abandonaseră bunurile înainte de 1945 aflate pe teritorii care după acest an nu au mai făcut parte din Polonia. Curtea a apreciat că statul polonez a lipsit de orice eficienţă drepturile reclamantei în speţă, fără a încerca să-i ofere o satisfacţie echitabilă şi că este nevoie să adopte măsuri generale prin căi legislative şi administrative pentru asigurarea despăgubirii efective şi într-un timp rezonabil a celor îndreptăţiţi la compensaţii.
Invocând Rezoluţia (2004)3 din 12 mai 2004, instanţa de la Strasbourg a transmis hotărârea sa Comitetului de Miniştri şi a analizat dispoziţiile art. 46 din Convenţie şi a Recomandării privind ameliorarea remediilor interne. La acel moment, pe rolul Curţii se aflau alte peste 160 de cereri identice cu cea analizată, lucru care reprezenta o ameninţare asupra mecanismul european de protecţie a drepturilor omului. De altfel, considerăm că aplicarea Rezoluţiei (2004)3 pentru adoptarea unei hotărâri pilot a salvat CEDO de la congestionarea volumului său de muncă.
Deşi hotărârea în discuţie nu conţine precizearea că este una "pilot", aceasta conţine toate caracteristicile de bază pentru a fi considerată ca atare. Astfel, cauza Broniowski c. Poloniei prezintă următoarele caracteristici specifice unei hotărâri pilot:
- constatarea că faptele cauzei dezvăluie existenţa, în cadrul ordinii juridice relevante, a unei disfuncţionalităţi care a încalcat sau continuă să încalce drepturile unui număr mare de persoane astfel cum sunt garantate de Convenţie;
- concluzia că existenţa acestei disfuncţionalităţi în legislaţia şi practica naţională poate genera numeroase cereri ulterioare admisibile către CEDO;
- obligaţia juridică a statului pârât să aleagă, sub controlul Comitetului Miniştrilor, măsurile generale şi/sau, dacă este cazul, individuale, ce trebuie integrate în ordinea sa juridică internă pentru a pune capăt încălcării constatate şi pentru a-i înlătura consecinţele negative;
- indicaţia că astfel de măsuri ar trebui să aibă efect retroactiv;
- decizia de suspendare a tuturor cererilor similare pentru perioada de timp necesară punerii în aplicare a măsurilor cu caracter general menite să rezolve respectiva problemă structurală.
Numărul mare de persoane afectate de problema structurală sau sistemică reprezintă un motiv în plus pentru aplicarea procedurii hotărârii pilot, procedură care este, după cum am mai menţionat, atât în beneficiul persoanelor afectate cât şi al Cuţii Europene. În acest sens, faptul că aproape 80.000 de persoane au avut de suferit din cauza problemei ridicate în cazul Broniovski c. Poloniei a reprezentat o adevărată ameninţare asupra eficienţei viitoare a sistemului convenţional.
