Decizia CCR nr. 902 din 25.10.2012 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. Legii nr. 63/2011 - încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii nr. 63/2011 privind încadrarea și salarizarea în anul 2011 a personalului didactic și didactic auxiliar din învățământ, excepție ridicată de Liga Sindicatelor din Învățământ Botoșani, în numele și în calitate de reprezentant al lui Paraschiva Ungureanu și alții, în Dosarul nr. 7.011/40/2011 al Tribunalului Botoșani - Secția I civilă, și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.2660/2012.

La apelul nominal se constată lipsa părților, procedura de citare fiind legal îndeplinită.

Președintele dispune să se facă apelul și în dosarele nr. 1.2670/2012-1.2700/2012 care au ca obiect excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii nr. 63/2011 privind încadrarea și salarizarea în anul 2011 a personalului didactic și didactic auxiliar din învățământ, excepție ridicată de Liga Sindicatelor din învățământ Botoșani, în numele și în calitatea de reprezentant al lui Carmen Baetu și alții, Valerian Topa și alții, Elena Apastinii și alții, Mihai Codreanu și alții în dosarele nr. 7.134/40/2011, nr. 7.271/40/2011, nr. 7.158/40/2011 și nr. 7.018/40/2011 ale Tribunalului Botoșani - Secția I civilă.

La apelul nominal se constată lipsa părților, procedura de citare fiind legal îndeplinită.

Având în vedere obiectul excepțiilor de neconstituționalitate, Curtea, din oficiu, pune în discuție conexarea dosarelor.

Reprezentantul Ministerului Public arată că este de acord cu măsura conexării.

Curtea, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, dispune conexarea dosarelor nr. 1.267D/2012-1.270D/2012 la Dosarul nr. 1.266D/2012, care a fost primul înregistrat.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, având în vedere jurisprudența Curții Constituționale.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarelor, constată următoarele:

Prin încheierile din 9 ianuarie 2012, pronunțate în dosarele nr. 7.011/40/2011, nr. 7.134/40/2011, nr. 7.271/40/2011, nr. 7.158/40/2011 și nr. 7.018/40/2011, Tribunalul Botoșani - Secția I civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii nr. 63/2011 privind încadrarea și salarizarea în anul 2011 a personalului didactic și didactic auxiliar din învățământ, excepție ridicată de Liga Sindicatelor din învățământ Botoșani, în numele și în calitate de reprezentant al lui Paraschiva Ungureanu și alții, Carmen Baetu și alții, Valerian Topa și alții, Elena Apastinii și alții, Mihai Codreanu și alții, în cauze având ca obiect soluționarea contestațiilor formulate împotriva unor decizii de stabilire a drepturilor salariate emise în baza Legii nr. 63/2011 și obligarea la plata diferențelor salariale dintre salariul acordat conform acestor decizii și cel cuvenit.

În motivarea excepției de neconstituționalitate se arată, în esență, că dispozițiile Legii nr. 63/2011, reprezentând o reglementare distinctă care operează o diminuare a drepturilor salariale ale personalului didactic și didactic auxiliar din învățământ, discriminează această categorie de personal în raport cu toate celelalte categorii de personal bugetar, care sunt salarizați în baza Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice. Legea nr. 63/2011 instituie astfel o abatere de la principiul unei legi unice de salarizare, astfel cum a fost statuat prin Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și Legea-cadru nr. 284/2010. Prin urmare, personalul didactic și didactic auxiliar este singura categorie de bugetari exclusă de la aplicarea unei legi unice de salarizare și care a suferit o diminuare definitivă și nu temporară a drepturilor salariale avute anterior intrării în vigoare a legilor succesive de salarizare unică în sistemul bugetar.

Diminuarea drepturilor salariale este intempestivă, nejustificată de un interes legitim al statului și disproporționată față de măsurile dispuse în cazul altor categorii de bugetari. Prin prezentarea unor aspecte din jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene și a Curții Europene a Drepturilor Omului, sunt invocate principiile priorității și aplicabilității directe a dreptului comunitar, precum și principiul legalității.

De asemenea, prevederile legale criticate sunt contrare și principiilor solidarității și egalității de tratament, care presupun ca sarcina de a depune efortul financiar sau de orice altă natură, necesar pentru îndreptarea unei stări de necesitate, să fie suportată în comun și în egală măsură de toți cetățenii statului respectiv. Autorii excepției subliniază, în acest sens, că fac parte dintr-o categorie profesională net defavorizată față de restul salariaților din sistemul bugetar, prin aceea că suportă diminuări salariale superioare celor incidente în cazul celorlalți bugetari. Se mai susține că, deși s-a diminuat salariul, obligația corelativă nu a fost restrânsă, norma de muncă rămânând aceeași. A fost invocat și faptul că s-a realizat o discriminare prin faptul că scopul declarat al legii de salarizare unice a fost încălcat, pentru personalul din învățământ fiind aplicată o lege de salarizare separată, cu venituri mult diminuate.

În plus, nu este respectat nici principiul previzibilității normelor juridice, care impune ca autoritățile publice să normeze relațiile sociale prin adoptarea de acte normative care să intre în vigoare după trecerea unei anumite perioade de timp, astfel încât să permită oricărei persoane să poată recurge la consultanță de specialitate și să-și corecteze conduita în concordanță cu modificările ce urmează a surveni. Consideră că, în acord cu jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (spre exemplu, hotărârile din 26 iunie 1990 și din 11 iulie 1991, pronunțate în cauzele C-152/88R, Sofrimport SARL împotriva Comisiei Comunităților Europene, C-368/89 Crispoltoni împotriva Fattoria autonoma tabacchi di Citta di Castello), precum și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (spre exemplu, hotărârile din 4 mai 2000, din 27 ianuarie 2009, din 12 octombrie 2006 și din 6 decembrie 2007, pronunțate în cauzele Rotaru împotriva României, Burghelea împotriva României, Kaya împotriva României, Beian împotriva României), calitatea normelor juridice presupune ca acestea să genereze o oarecare stabilitate, autoritățile statului neputând fi inconsecvente față de o anumită realitate socială. În cazul de față, insecuritatea și incertitudinea rezultă din însăși vătămarea patrimonială suferită și din afectarea așteptărilor și prognozelor financiare ale acestora pentru o perioadă de timp apreciabilă.

Pe de altă parte, prevederile legale criticate înfrâng principiul securității raporturilor juridice, astfel cum acesta a fost consacrat în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (a se vedea, spre exemplu, hotărârea din 24 martie 2009, pronunțată în Cauza Tudor Tudor împotriva României, hotărârea din 29 iulie 2008, pronunțată în Cauza Teodorescu împotriva României) și în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (a se vedea hotărârile din 14 aprilie 1970, 27 martie 1970 și 14 iulie 1972, pronunțate în Cauza 24-69 Theo Nebe împotriva Comisiei Comunităților Europene, Cauza 61/79 Amministrazione delle finanze dello Stato împotriva Denkavit italiana SA/și Cauza 57-69 Azienda colori nazionali - ACNA S.p.A. împotriva Comisiei Comunităților Europene). Astfel, prin grilele de calcul incluse în anexele sale, Legea nr. 63/2011 a dus la o diminuare cu aproximativ 25% a veniturilor ce erau anterior deja diminuate.

Autorii susțin, totodată, că Legea nr. 63/2011 încalcă dreptul de proprietate asupra bunului reprezentat de salariul cuvenit pentru munca prestată, fără a exista vreunul din cazurile prevăzute de art. 53 din Constituție, fără a avea caracter temporar și fără a se acorda în schimb vreo despăgubire proporțională cu privarea de bun.

Invocă aspecte din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (hotărârile din 8 noiembrie 2005, din 7 ianuarie 2003 și din 23 octombrie 2007, pronunțate în cauzele Kechko împotriva Ucrainei, Kopecky împotriva Slovaciei, Cazacu împotriva Republicii Moldova, 2007) prin care s-a statuat că drepturile salariale privite ca drept de creanță reprezintă un "bun“ în sensul art. 1 din primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Tribunalul Botoșani - Secția I civilă apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Legea nr. 63/2011 a intervenit în momentul în care efectele produse de diversele acte normative anterioare și de deciziile pronunțate de Curtea Constituțională au fost interpretate în mod diferit de către instanțele judecătorești în cadrul acțiunilor prin care s-au solicitat drepturi salariale, iar soluțiile pronunțate de către aceste instanțe au fost diferite.

Această situație a intervenit în contextul specific salarizării personalului didactic și didactic auxiliar din învățământ având în vedere consecințele modificărilor legislative și ale soluțiilor instanțelor judecătorești, legea fiind menită să elimine pentru perioada imediat următoare inechitatea stabilirii salariilor din sistemul național din învățământ, respectiv salarizarea neunitară în concordanță cu principiile care stau la baza salarizării unitare a personalului plătit din fondurile publice. Așa cum se precizează chiar din expunerea de motive a legii, salariații care ocupă funcții identice în cadrul învățământului de stat sunt remunerați diferit, deși în cadrul acestor unități se desfășoară aceleași activități didactice.

În ceea ce privește raportarea la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, Tribunalul Botoșani are în vedere că este dreptul autorității legiuitoare de a elabora măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării în concordanță cu condițiile economice și sociale existente la un moment dat.

În conformitate cu dispozițiile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate a prevederilor Legii nr. 63/2011 este neîntemeiată.

Avocatul Poporului consideră că prevederile Legii nr. 63/2011 sunt constituționale. Invocă Decizia Curții Constituționale nr. 575 din 4 mai 2011.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și ale Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile Legii nr. 63/2011 privind încadrarea și salarizarea în anul 2011 a personalului didactic și didactic auxiliar din învățământ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 323 din 10 mai 2011.

Autorii excepției de neconstituționalitate susțin că actul normativ criticat încalcă dispozițiile constituționale cuprinse în art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi a cetățenilor, art. 20 referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, art. 136 alin. (1) privind tipurile de proprietate - publică și privată, și art. 148 privind integrarea în Uniunea Europeană.

Sunt invocate și dispozițiile privind proprietatea cuprinse în art. 1 din primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și art. 17 din Declarația Universală a Drepturilor Omului.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că s-a mai pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor legale criticate, prin raportare la critici similare, constatând constituționalitatea acestora, spre exemplu prin Decizia nr. 575 din 4 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 368 din 26 mai 2011, Decizia nr. 130 din 16 februarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 3 mai 2012, și Decizia nr. 642 din 14 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 494 din 18 iulie 2012.

Astfel, raportat la critica de neconstituționalitate cu privire la încălcarea normelor constituționale și convenționale privind proprietatea privată, formulată din perspectiva unei restrângeri a dreptului la salariu, considerat un "bun“, Curtea, în acord cu jurisprudența instanței de contencios european al drepturilor omului, a subliniat distincția dintre dreptul persoanei de a continua să primească, în viitor, un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul cuvenit pentru perioada în care munca a fost prestată (a se vedea Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 19 aprilie 2007, pronunțată în Cauza Vilho Eskelinen împotriva Finlandei, paragraful 94).

În aceste condiții, Curtea a reținut, în esență, că legea supusă controlului de constituționalitate stabilește drepturile salariale ale cadrelor didactice de la data intrării sale în vigoare și până la finele anului 2011, așadar pentru viitor, fără a afecta în niciun mod drepturile salariale dobândite pentru perioada anterioară intrării sale în vigoare. Ca urmare, prevederile sale nu stabilesc o ingerință de tipul privării de proprietate.

Cât privește salariul care urmează a fi plătit în viitor, Curtea a constatat că este dreptul autorității legiuitoare de a elabora măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării în concordanță cu condițiile economice și sociale existente la un moment dat. În această privință, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că statul este cel în măsură să stabilească ce sume trebuie plătite angajaților săi din bugetul de stat. Statul poate dispune introducerea, suspendarea sau încetarea plății unor astfel de sume prin modificări legislative corespunzătoare (a se vedea, de exemplu, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunțată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei, paragraful 23).

De altfel, printr-o jurisprudență constantă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că statele se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea și intensitatea politicilor lor în acest domeniu (spre exemplu, Hotărârea din 8 decembrie 2009, pronunțată în Cauza Wieczorek împotriva Poloniei, paragraful 59, și Hotărârea din 2 februarie 2010, pronunțată în Cauza Aizpurua Ortiz împotriva Spaniei, paragraful 57).

Totodată, examinând legea criticată prin prisma exigențelor referitoare la previzibilitatea normelor juridice și protecția așteptărilor legitime ale cetățenilor, Curtea a constatat că acestea nu sunt încălcate, câtă vreme Legea nr. 63/2011 a fost adoptată pentru a realiza unificarea salarizării unei categorii profesionale, respectiv pentru reglementarea unitară a domeniului vizat. În plus, Curtea a reținut că drepturile câștigate nu sunt cu nimic afectate prin reglementarea dedusă controlului de constituționalitate.

Pe de altă parte, Curtea a constatat că este lipsită de temei critica privind încălcarea prevederilor art. 16 alin. (1) din Constituție, susținută de autorii excepției din perspectiva instituirii, prin prevederile legale criticate, a unei discriminări în cazul personalului didactic și didactic auxiliar, față de restul salariaților plătiți din fondurile publice.

Curtea a statuat că instituirea de regimuri juridice diferite în situații care impun rezolvări diferite nu poate fi apreciată drept o încălcare a principiului egalității. Totodată, Curtea a arătat că art. 16 din Constituție vizează egalitatea în drepturi între cetățeni în ceea ce privește recunoașterea în favoarea acestora a unor drepturi și libertăți fundamentale, nu și identitatea de tratament juridic asupra aplicării unor măsuri, indiferent de natura lor. În felul acesta se justifică nu numai admisibilitatea unui regim juridic diferit față de anumite categorii de persoane, dar și necesitatea lui.

Aplicând aceste considerente de principiu în cauză, Curtea a constatat că, în materia salarizării personalului didactic și didactic auxiliar, a existat o situație juridică specifică, determinată de succesiunea a numeroase acte normative cu acest obiect de reglementare și de practica judiciară neunitară, care a condus la un sistem de salarizare neunitar.

În acest context specific salarizării personalului didactic și didactic auxiliar, reglementarea criticată dă expresie unei măsuri de politică bugetară, determinată de impactul financiar major asupra cheltuielilor de personal aprobate pentru anul 2011, având în vedere consecințele modificărilor legislative și ale soluțiilor pronunțate de instanțele judecătorești, urmărind să elimine inechitatea în stabilirea salariilor din sistemul național de învățământ. Se asigură astfel un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit.

În aceste condiții, Curtea a reținut că situația obiectiv diferită a personalului didactic și didactic auxiliar justifică instituirea unui tratament juridic distinct în ceea ce privește salarizarea acestei categorii profesionale, fără ca aceasta să aibă semnificația încălcării principiului egalității în drepturi.

Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea acestei jurisprudențe, atât considerentele, cât și soluțiile deciziilor menționate își păstrează valabilitatea și în prezentele cauze.

Cu privire la celelalte critici raportate la principiul aplicării cu prioritate a dreptului Uniunii Europene, competența de soluționare aparține instanțelor judecătorești.