Decizia CCR nr. 135 din 10.03.2015 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 15 alin. (6) lit. a) pct. (i) din OUG nr. 77/2009 - organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 15 alin. (6) lit. a) pct. (i) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, excepție ridicată de Societatea Comercială "Biggame“ - S.R.L. din Târgu Mureș în Dosarul nr. 520/265/2014 al Judecătoriei Năsăud și care constituie obiectul Dosarului nr. 1.012D/2014 al Curții Constituționale.

2. La apelul nominal răspunde, pentru partea Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, consilier juridic Daniela Hudelcu, cu delegație depusă la dosar, lipsind autorul excepției. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții dă cuvântul reprezentantului părții prezente. Acesta solicită respingerea, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, susținând, în esență, că dreptul de a organiza jocuri de noroc, precum și condițiile de exploatare a acestora constituie monopol de stat, potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2009. Ca atare, statul poate adopta condițiile pe care le consideră necesare tocmai pentru a salvgarda imperativul interesului public, precum și pentru a asigura un control eficient al acestei activități în scopul evitării comportamentelor care intră în sfera penalului. În acest sens, sunt invocate deciziile Curții Constituționale nr. 14 din 18 ianuarie 2011 și nr. 1.344 din 13 octombrie 2011. Depune note scrise.

4. Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, arătând că în cauză sunt valabile argumentele reținute de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 14 din 18 ianuarie 2011.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

5. Prin Încheierea din 23 septembrie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 520/265/2014, Judecătoria Năsăud a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 15 alin. (6) lit. a) pct. (i) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, excepție ridicată de Societatea Comercială "Biggame“ - S.R.L. din Târgu Mureș într-o cauză având ca obiect solicitarea cererii de anulare a unui proces-verbal de constatare și sancționare a unei contravenții prevăzute de ordonanța de urgență criticată.

6. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că prin impunerea unui număr minim de aparate de joc într-o anumită locație, legiuitorul, în speță Guvernul, a încălcat prevederile art. 135 alin. (1) din Constituție, dar și ale art. 9 din Legea concurenței nr. 21/1996, deoarece statul nu trebuie ca, prin organele sale, să întreprindă acțiuni de natură să limiteze libertatea comerțului sau autonomia operatorilor economici și nici să stabilească condiții discriminatorii pentru activitatea acestora. Orice activitate trebuie să se desfășoare în condiții de profitabilitate, cu acoperirea cheltuielilor pe care acea activitate le implică, astfel ca un operator economic să își poată adapta în mod natural volumul de activitate, în cazul de față numărul de aparate dintr-o anumită locație. Or, impunând un număr de aparate mai mare decât cel optim, Guvernul nu face decât să colecteze la buget taxele de autorizare aferente acestui număr, însă aceasta nu reprezintă o sursă de venit pe termen lung, deoarece, fiind în imposibilitate să respecte condiția prevăzută de textul legal criticat, operatorul economic va renunța la respectiva activitate. Pe de altă parte, acesta nu este un considerent de natură să justifice restrângerea libertății comerțului și denaturarea concurenței.

7. Judecătoria Năsăud apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată.

8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

9. Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, invocând, în acest sens, Decizia nr. 14 din 18 ianuarie 2011 a Curții Constituționale.

10. Președinții celor două camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părții prezente, notele depuse la dosar, concluziile procurorului și dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

11. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

12. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 15 alin. (6) lit. a) pct. (i) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 439 din 26 iunie 2009, astfel cum au fost modificate prin articolul unic pct. 16 din Legea nr. 246/2010 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 854 din 21 decembrie 2010.

13. Curtea observă că, ulterior invocării excepției, dispozițiile legale criticate au fost modificate prin art. I pct. 21 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2014 pentru reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare și modificarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 957 din 30 decembrie 2014, dispozițiile art. 15 alin. (6) lit. a) pct. (i) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2009 având, în prezent, următorul conținut: "(6) Numărul minim de mijloace de joc, locații sau dotări tehnice pentru care se poate solicita autorizarea este:

a) pentru jocurile tip slot-machine, numărul minim de mijloace de joc care pot fi exploatate de același operator economic este de 100 de slot-machine, care pot fi exploatate în cadrul aceleiași locații sau în locații diferite. Dacă numărul autorizațiilor de exploatare a jocurilor de noroc plătite de organizator scade sub numărul prevăzut în prezenta ordonanță de urgență, licența de organizare a jocurilor de noroc se revocă de drept, fără îndeplinirea altor proceduri prealabile. N u mărul de slot-machine, pentru fiecare locație, este de:

1. (i)

   sală de jocuri - minimum 20 slot-machine pentru municipiul București sau minimum 15 slot-machine în alte locații decât municipiul București. Pentru spațiile în care se desfășoară acest gen de activitate, ca activitate principală, în aceste locații se pot desfășura și alte activități economice, inclusiv cele prevăzute de prezenta ordonanță de urgență. Pentru această categorie se va acorda Autorizație Clasa A, conform punctului 1 subpunctul II din anexa ce face parte integrantă din prezenta ordonanță de urgență;“.

14. Curtea reține că, în atare situație, de modificare a textului de lege inițial criticat, se pune în discuție aplicarea Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, prin care a constatat că sintagma "în vigoare“ din cuprinsul dispozițiilor art. 29 alin. (1) și ale art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 este constituțională în măsura în care se interpretează în sensul că sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare. Prin urmare, obiectul excepției va fi stabilit asupra dispozițiilor legale criticate care, deși ulterior sesizării Curții, au fost modificate, și nu abrogate în mod expres, și-au produs efectele sau continuă să-și producă efectele juridice în cauza în care a fost invocată excepția și după acest eveniment legislativ. Așa fiind, Curtea va examina dispozițiile art. 15 alin. (6) lit. a) pct. (i) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2009 în redactarea de la momentul sesizării sale cu soluționarea prezentei excepții de neconstituționalitate, cu următorul cuprins: "(6) Numărul minim de mijloace de joc, locații sau dotări tehnice pentru care se poate solicita autorizarea este:

a) pentru jocurile tip slot-machine, numărul minim de mijloace de joc care pot fi exploatate de același operator economic este de 50 de aparate, care pot fi exploatate în cadrul aceleiași locații sau în locații diferite. Dacă numărul autorizațiilor de exploatare a jocurilor de noroc plătite de organizator scade sub numărul prevăzut în prezenta ordonanță de urgență, licența de organizare a jocurilor de noroc se revocă de drept, fără îndeplinirea altor proceduri prealabile. Numărul de slot-machine, pentru fiecare locație, este de:

1. (i)

   minimum 15 mijloace de joc pentru spațiile în care, pe lângă celelalte activități care se desfășoară în cadrul incintei respective, altele decât exploatarea de jocuri de noroc, se exploatează numai această categorie de mijloace de joc.“

15. În motivarea excepției de neconstituționalitate sunt invocate prevederile art. 135 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora "Economia României este economie de piață, bazată pe libera inițiativă și concurență.“

16. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că, în jurisprudența sa, soluționând excepții cu obiect identic, a răspuns unor critici de neconstituționalitate asemănătoare, de pildă prin Decizia nr. 1.344 din 13 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 32 din 16 ianuarie 2012. Prin aceasta, Curtea a reținut că nu poate fi primită critica privind încălcarea principiului liberei concurențe, prevăzut de dispozițiile art. 135 alin. (1) din Legea fundamentală, deoarece, potrivit art. 12 din ordonanța de urgență criticată, licența de organizare a jocurilor de noroc se acordă operatorului economic care îndeplinește condițiile pentru organizarea activităților ce fac obiectul acestei ordonanțe de urgență. Or, stabilirea prin lege a unui anumit număr de aparate de joc pe locație nu reprezintă o limitare de natură să încalce libera concurență, deoarece exercitarea accesului liber al persoanelor la o activitate economică este garantată "în condițiile legii“, iar acest acces nu exclude, ci, dimpotrivă, implică stabilirea unor limite de exercitare a libertății economice, legiuitorul având libertatea să impună reguli de disciplină economică. În acest sens, art. 10 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2009 prevede că pentru orice tipuri de jocuri de noroc organizate în condițiile stabilite prin această ordonanță de urgență este obligatorie deținerea licenței de organizare a jocurilor de noroc, respectiv a autorizației de exploatare a jocurilor de noroc.

17. În raționamentul său, Curtea a făcut apoi referire la jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene în domeniul libertății de a presta servicii, prevăzute de art. 49 din Tratatul de instituire a Comunității Europene (actualul art. 56 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene). Astfel, prin Hotărârea din 3 iunie 2010, pronunțată în Cauza C-258/08, Ladbrokes Betting & Gaming Ltd, Ladbrokes International Ltd împotriva Stichting de Naționale Sporttotalisator, Curtea de Justiție a Uniunii Europene și-a reconfirmat jurisprudența potrivit căreia, în domeniul reglementării jocurilor de noroc, statele membre dispun de o marjă foarte largă de acțiune. Aceeași instanță a Uniunii Europene a fixat criteriile pe care instanțele naționale trebuie să le aibă în vedere în contextul verificărilor privind aptitudinea reglementării naționale de a limita dependența de jocurile de noroc și de a preveni frauda în domeniu, arătându-se, în acest sens, că obiectivul principal urmărit de reglementarea națională trebuie să fie lupta împotriva criminalității, mai precis protecția consumatorilor de jocuri de noroc împotriva fraudelor săvârșite de operatori. Curtea de la Luxemburg a precizat că o legislație națională destinată să limiteze activitatea operatorilor de jocuri de noroc, în scopul limitării dependenței de jocurile de noroc și pentru a preveni frauda, este în principiu compatibilă cu dreptul comunitar. Totodată, prin Hotărârea din 6 martie 2007, pronunțată în cauzele conexate C-338/04, C-359/04 și C-360/04, Massimiliano Placanica și alții, Curtea a statuat că este de competența instanțelor de trimitere să verifice dacă, în măsura în care limitează numărul operatorilor care acționează în sectorul jocurilor de noroc, reglementarea națională răspunde cu adevărat obiectivului de prevenire a exploatării activităților din acest sector în scopuri criminale sau frauduloase. Trebuie diferențiat, pe de o parte, între obiectivul ce vizează reducerea ocaziilor de joc și, pe de altă parte, în măsura în care jocurile de noroc sunt autorizate, obiectivul ce vizează lupta împotriva criminalității. Astfel, prin Hotărârea din 8 septembrie 2009, pronunțată în cauza C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Bwin International împotriva Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, paragraful 56, Curtea a hotărât că art. 46 alin. (1) din Tratatul privind instituirea Comunității Europene [devenit art. 52 alin. (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene] admite restricții ale libertății de a presta servicii, justificate de motive de ordine publică, de siguranță publică sau de sănătate publică, cum ar fi obiectivele de protecție a consumatorilor, de prevenire a fraudei și a incitării cetățenilor la o cheltuială excesivă legată de joc, precum și de prevenire a tulburărilor ordinii sociale în general. Statele membre sunt libere să stabilească, potrivit propriei scări de valori, obiectivele politicii lor în materie de jocuri de noroc și, eventual, să definească cu precizie nivelul de protecție urmărit. De asemenea, trebuie ca restricțiile pe care le impun să îndeplinească cerințele care reies din jurisprudența Curții, în special în ceea ce privește proporționalitatea lor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 martie 2007, pronunțată în cauzele conexate C-338/04, C-359/04 și C-360/04, Massimiliano Placanica și alții, paragraful 48, precitată).

18. Curtea Constituțională constată că, în lipsa unor elemente de noutate relevate în prezenta cauză, cele reținute prin decizia indicată își mențin valabilitatea, mutatis mutandis, și în acest dosar.

19. Pentru a adapta cele reținute de Curtea de Justiție a Uniunii Europene la specificul textului de lege analizat și al criticilor de neconstituționalitate formulate în cauză, Curtea Constituțională reține, în final, că, în virtutea art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituție, statul are obligația de a asigura libertatea comerțului și protecția concurenței loiale, însă această sarcină nu are caracter absolut și necondiționat; dimpotrivă, în funcție de specificul domeniului de reglementat, statul își poate modula intervenția, astfel încât să asigure un echilibru între diferite interese divergente. În domeniul jocurilor de noroc, intervenția statului trebuie privită bivalent, adică atât din perspectiva operatorilor de jocuri de noroc, cât și a consumatorilor, astfel că larga marjă de apreciere de care dispune permite acestuia configurarea unui cadru normativ care să răspundă, deopotrivă, ambelor exigențe. Măsura legală criticată, ce impune o limitare cantitativă minimală în privința numărului de aparate de joc autorizate, ca și condiție de menținere a licenței de organizare de jocuri în beneficiul aceluiași operator economic, se înscrie între modalitățile concrete pe care legiuitorul, uzând de larga sa marjă de apreciere de care dispune în acest domeniu, înțelege să le implementeze pentru protecția consumatorului prin evitarea efectelor negative generate de practicarea jocurilor de noroc pe scară largă, mai ales de către tineri, și reducerea dependenței acestora față de jocurile de noroc. Impunerea unui număr minim de aparate de joc autorizate pentru menținerea licenței de organizare a jocurilor de noroc are drept finalitate limitarea numărului locațiilor în care s-ar putea amplasa aceste aparate de joc, ceea ce permite, în consecință, o mai eficientă monitorizare a acestei activități de către organele abilitate, în speță Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc. Reducerea acestei condiții ar genera înmulțirea numărului de locații având această destinație, cu efectul inevitabil al practicării jocurilor de noroc de un număr și mai mare de persoane. De altfel, este obligația statului de a se asigura că activitățile comerciale desfășurate pe teritoriul său, prin natura și amploarea lor, nu duc la compromiterea demnității umane a persoanei, chiar dacă aceasta, la nivel individual, nu consideră că ar fi incidență.