Decizia CCR nr. 472 din 21.11.2013 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 221alin. (2) din OG nr. 43/1997 privind regimul drumurilor

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 22¹alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, excepție ridicată de Consiliul Local al Municipiului Făgăraș, prin primar, în Dosarul nr. 26/64/2012 al Curții de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului nr. 54D/2013 al Curții Constituționale.

La apelul nominal se constată lipsa părților.

Procedura de citare este legal îndeplinită.

Magistratul-asistent referă asupra faptului că dosarul este repus pe rol, după ce dezbaterile inițiale au avut loc în ședința publică din 1 octombrie 2013, dată la care, în scopul unei mai bune studieri a problemelor ce formează obiectul cauzei, în temeiul art. 57 și art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea a amânat pronunțarea la data de 15 octombrie 2013, când a dispus repunerea cauzei pe rol pentru data de 21 noiembrie 2013, ca urmare a imposibilității constituirii majorității prevăzute de art. 6 și art. 51 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 47/1992.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public. Acesta pune concluzii de respingere, ca inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate, întrucât autorul acesteia solicită, de fapt, modificarea textului de lege criticat în sensul ca retransmiterea sectoarelor de drum către autoritățile administrației publice locale de care au aparținut să aibă loc cu acordul acestora, la fel ca preluarea lor de către administratorul drumurilor naționale. În subsidiar, apreciază că excepția este neîntemeiată, precizând că textul de lege ce formează obiectul acesteia nu contravine principiului constituțional al autonomiei locale, deoarece, în lipsa acordului menționat, autoritatea administrației publice locale nu poate refuza reprimirea unui bun care îi aparține.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 29 octombrie 2012, pronunțată în Dosarul nr. 26/64/2012, Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 22¹alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, excepție ridicată de Consiliul Local al Municipiului Făgăraș, prin primar, într-o cauză având ca obiect anularea unor acte administrative.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia - autoritate administrativă locală - arată că nu a fost de acord cu reprimirea în administrare a unui tronson de drum preluat anterior de Ministerul Transporturilor în vederea efectuării unor lucrări de reabilitare, deoarece acestea nu au fost executate corespunzător, tronsonul de drum prezentând grave deficiențe, care pun în pericol siguranța traficului rutier și a cetățenilor. În aceste împrejurări, susține, în esență, că textul de lege criticat este neconstituțional, întrucât retransmiterea către autoritățile administrației publice locale nu este condiționată de acordul acestora - așa cum se întâmplă, potrivit art. 22¹alin. (1) din ordonanță, în cazul preluării -, acord care ar presupune confirmarea efectuării lucrărilor. În opinia sa, textul de lege criticat contravine principiului constituțional al autonomiei locale, întrucât Consiliul Local ar trebui să își dea acordul atât la predarea, cât și la preluarea în administrarea sa a unui bun. Altfel, ar fi afectată însăși substanța dreptului de administrare. Susține că prin reglementarea criticată se instituie o diferențiere nejustificată de tratament între momentul transmiterii și cel al preluării în administrare, precum și o îngrădire a dreptului de a avea obiecțiuni, de a accepta sau de a refuza retransmiterea în administrare a tronsonului de drum preluat, în funcție de modul în care au fost realizate sau nu lucrările pentru care s-a preluat administrarea drumului. În opinia sa, textul de lege criticat defavorizează autoritatea administrativă locală, întrucât reprimirea în administrare a drumului, fără acordul său, reprezintă o descărcare de gestiune pentru autoritatea centrală, în detrimentul autorității locale, care își reia responsabilitatea stării tehnice a drumului, în condițiile în care aceasta poate fi mai rea decât cea de la predarea administrării, iar o asemenea retransmitere presupune modificări bugetare locale care să includă întreținerea drumului. Textul de lege criticat creează o vătămare a intereselor administrației locale de către administrația centrală și face abstracție de cerința proporționalității măsurilor individuale dispuse. Arată că, de vreme ce preluarea din administrația locală de către autoritatea administrativă centrală a unui tronson de drum național nu se poate face decât cu acordul autorității publice locale, retransmiterea în administrarea autorității publice locale a aceluiași tronson de drum nu poate fi dispusă decât în aceleași condiții ca la preluare, cu acordul administrației publice locale, pentru a fi respectată cerința proporționalității. Existența acordului administrației publice locale pentru preluarea administrării bunului i-ar da posibilitatea ca, în calitate de administrator, să stabilească, să confirme sau să infirme realizarea scopului pentru care și-a dat acordul la preluarea dreptului de administrare.

Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal apreciază că textul de lege criticat este constituțional.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, textul de lege ce formează obiectul acesteia neconținând dispoziții de natură să afecteze principiul autonomiei locale. În acest sens, precizează că, încă de la emiterea acordului pentru darea în administrare către administratorul drumurilor naționale a sectoarelor de drum național sau a altor sectoare de drum, autoritățile locale aveau cunoștință de toate aspectele vizate de acest acord, corespunzător prevederilor ordonanței, și anume scopul pentru care urma să se facă transmiterea - adică realizarea proiectelor prioritare de interes național sau european, dar și sursa de finanțare aferentă, autoritățile locale fiind, astfel, degrevate, în mod corespunzător, de cheltuielile aferente lucrărilor vizate. Referitor la criticile în sensul că era necesar ca prin ordonanță să se prevadă și un acord final, distinct de cel anterior, pentru retransmiterea bunurilor în administrarea autorităților administrației publice locale de care au aparținut, apreciază că acestea nu vizează aspecte de constituționalitate, obligațiile și răspunderea autorității publice contractante, inclusiv cu privire la realizarea recepției lucrărilor finalizate, fiind prevăzute de legislația în vigoare. Totodată, precizează că, potrivit art. 867 din Codul civil, dreptul de administrare se constituie prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean sau, după caz, a consiliului local, iar autoritățile menționate controlează modul de exercitare a dreptului de administrare. Așadar, autoritățile locale nu sunt lipsite de posibilitatea legală a controlării modului de exercitare a dreptului de administrare constituit potrivit legii, inclusiv pe perioada realizării/finalizării lucrărilor în cauză. De asemenea, arată că, la retransmiterea în administrare a sectoarelor de drum aflate în domeniul public astfel reabilitate sau modernizate, respectiv la încheierea protocolului de predare-primire, autorităților publice le revine obligația aferentă de a verifica starea tehnică a sectoarelor de drum în cauză, pe care trebuie să asigure realizarea serviciilor de transport în condiții de siguranță și să procedeze la toate demersurile legale pe care le consideră necesare, inclusiv pentru recuperarea eventualelor prejudicii, potrivit legii civile.

Avocatul Poporului apreciază că nu pot fi reținute criticile formulate de autorul excepției de neconstituționalitate. În opinia sa, este evident că acordul exprimat pentru trecerea temporară a unor sectoare de drum din patrimoniul autorităților locale implică și acordul acestora pentru retransmiterea lor, la finalizarea lucrărilor. Apreciază că este firesc ca, după finalizarea lucrărilor, sectoarele de drum să fie retransmise autorităților administrației publice de la care au fost preluate inițial. Măsura instituită de legiuitor are în vedere modernizarea drumurilor de interes național, județean și local, iar pentru eficientizare s-a prevăzut un sistem centralizat de realizare, cu consecințe pozitive asupra dezvoltării economice a unităților administrativ-teritoriale. Ca atare, textul de lege criticat nu vizează o restrângere a exercițiului unor drepturi sau libertăți, ci reprezintă concretizarea obligației statului prevăzută de art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituție prin care acesta trebuie să asigure crearea condițiilor necesare pentru creșterea calității vieții.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 22¹alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 29 iunie 1998. Art. 221 a fost introdus prin art. I pct. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 38/2006 pentru completarea Ordonanței Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 692 din 14 august 2006, și modificat ulterior prin Legea nr. 10/2007 privind aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 38/2006, pentru completarea Ordonanței Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 28 din 16 ianuarie 2007. În prezent, textul de lege criticat are următoarea redactare: "După finalizarea lucrărilor, sectoarele de drum se retransmit autorităților administrației publice locale de care au aparținut.“

În opinia autorului excepției, textul de lege criticat încalcă dispozițiile din Legea fundamentală cuprinse în art. 53 referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți și în art. 120 alin. (1) potrivit căruia administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că, prin întreaga motivare a acesteia, autorul său argumentează ideea că Ordonanța Guvernului nr. 43/1997 ar trebui să conțină o reglementare prin care să permită autorităților administrației publice locale să își exprime acordul cu privire la reprimirea, de la administratorul drumurilor naționale sau, după caz, de la ministerul de resort, a sectoarelor de drum pe care au fost executate lucrările din cadrul proiectelor prioritare de interes național și european, respectiv de interes județean și de interes local. Un asemenea acord ar fi necesar, în opinia autorului excepției, pentru a confirma calitatea lucrărilor efectuate, ceea ce ar da expresie, în cele din urmă, autonomiei locale de care se bucură autoritățile administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale, potrivit art. 120 alin. (1) din Constituție.

Curtea constată că, din modul de formulare al motivării excepției, rezultă că autorul acesteia tinde spre completarea enunțului textului de lege ce formează obiect al excepției, prin introducerea unei noi cerințe, și anume aceea ca retransmiterea, după finalizarea lucrărilor, a sectoarelor de drum către autoritățile administrației publice locale de care au aparținut să aibă loc numai după exprimarea acordului acestora cu privire la reprimirea în administrare a acestora, dacă apreciază că lucrările executate au o calitate corespunzătoare.

Potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992,"Curtea Constituțională se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului“, astfel că, din această perspectivă, excepția de neconstituționalitate apare ca inadmisibilă, autorul acesteia fiind nemulțumit de lipsa din conținutul normativ al textului criticat a unei astfel de precizări.

Pe de altă parte, pe lângă cele mai sus constatate, Curtea observă că este atributul instanței de judecată învestite cu soluționarea litigiului să clarifice natura raporturilor juridice stabilite între părțile din proces și să stabilească drepturile și obligațiile ce decurg din acestea, în funcție de împrejurările specifice ale cauzei. Aceasta, deoarece aspectele prezentate în motivarea excepției nu reprezintă veritabile critici de neconstituționalitate, ci constituie, în realitate, o problemă de aplicare a legii, care ține de competența exclusivă a instanței judecătorești competente să judece procesul în cadrul căruia a fost ridicată prezenta excepție de neconstituționalitate.