Decizia CCR nr. 91 din 27.02.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 1 şi art. 2 din Legea nr. 116/2011 - stabilirea unor măsuri temporare pt. funcţionarea Autorităţii pt. Valorificarea Activelor Statului şi a CNVM

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 și art. 2 din Legea nr. 116/2011 privind stabilirea unor măsuri temporare pentru funcționarea Autorității pentru Valorificarea Activelor Statului și a Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, excepție ridicată de Mircea Cepoiu și Ioan Frățilă în Dosarul nr. 35.514/4/2012 al Judecătoriei Sectorului 4 București și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 632D/2013.

La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată. În acest sens arată că accesul la justiție nu este un drept absolut, ci unul parțial, supus unor condiționări și limitării, iar în cauza de față limitarea este impusă de legiuitor pentru buna desfășurare a activității instituțiilor prevăzute de actul normativ criticat. Ca atare, apreciază că este asigurat un just echilibru între interesul autorilor excepției de neconstituționalitate și instituțiile menționate de legea criticată în speța de față.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 11 septembrie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 35.514/4/2012, Judecătoria Sectorului 4 București a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 și art. 2 din Legea nr. 116/2011 privind stabilirea unor măsuri temporare pentru funcționarea Autorității pentru Valorificarea Activelor Statului și a Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, excepție ridicată de Mircea Cepoiu și Ioan Frățilă cu ocazia soluționării unei cauze având ca obiect soluționarea unei contestații la executare și a unei cereri de suspendare a executării silite.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, în esență, că prevederile criticate constituie o piedică absolută la procedurile de executare silită inițiate împotriva Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, care devin iluzorii și lipsite de orice finalitate practică, fiind contrare prevederilor constituționale ale art. 16,art. 21 și art. 44, precum și celor ale art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Totodată, face referire la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, sens în care arată că în Cauza Burdov împotriva Rusiei s-a statuat că "deși o autoritate statală nu ar putea să invoce lipsa de lichidități pentru a justifica refuzul de a exercita o condamnare, în mod excepțional, se admite că o întârziere în executare ar putea fi justificată de circumstanțe speciale, chiar dacă regula este aceea a executării într-un termen rezonabil“, or prevederile criticate nu instituie "întârzierea executării“, ci o "piedică absolută la executare“.

Judecătoria Sectorului 4 București opinează în sensul că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, întrucât, având în vedere legislația în materie, nu se poate considera că prin dispozițiile criticate se instituie o piedică absolută la executarea silită a instituțiilor publice, în speță a Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare. De asemenea, arată că, în situații asemănătoare, Curtea Constituțională a decis, cu valoare de principiu, că nu se constituie o stare de discriminare între debitorii persoane juridice de drept privat și debitorii instituții publice, dată fiind situația obiectivă în care se află debitorii ce au calitatea de instituții publice, în sensul că sursa pentru executarea creanțelor stabilite prin titluri executorii o constituie bugetul public, diferența de tratament juridic fiind pe deplin justificată.

Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Avocatul Poporului consideră că dispozițiile criticate sunt constituționale. În acest sens arată, în esență, că textele legale criticate vizează faza executării hotărârilor judecătorești, constituind o măsură de natură să întărească finalitatea procesului judiciar, în sensul că reprezintă un prim pas important al debitorului de a-și executa creanța. Din conținutul Legii nr. 116/2011 nu reiese că legiuitorul ar nega existența și întinderea despăgubirilor constatate prin hotărâri judecătorești și nici că ar refuza punerea în aplicare a acestora, prin acestea stabilindu-se doar un plafon al cuantumului de la care se face executarea obligațiilor. Dispozițiile prevăzute în textele de lege criticate constituie o modalitate de executare impusă de situația de excepție pe care o reprezintă, pe de o parte, proporția deosebit de semnificativă a creanțelor astfel acumulate împotriva statului și, pe de altă parte, stabilitatea economică a statului român în contextul crizei economice naționale și internaționale, sens în care este atât jurisprudența Curții Constituționale, cât și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze prezenta excepție.

Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum reiese din încheierea de sesizare, îl constituie dispozițiile art. 1 și art. 2 din Legea nr. 116/2011 privind stabilirea unor măsuri temporare pentru funcționarea Autorității pentru Valorificarea Activelor Statului și a Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 430 din 20 iunie 2011, care au următorul cuprins:

- Art. 1:"(1) Executarea obligațiilor de plată ale Autorității pentru Valorificarea Activelor Statului se asigură din veniturile bugetului de venituri și cheltuieli aferente activității de privatizare și de valorificare a activelor statului, indiferent de izvorul acestora.

(2) Sumele repartizate de la bugetul de stat Autorității pentru Valorificarea Activelor Statului pentru plata cheltuielilor de personal, a celor aferente funcționării Autorității pentru Valorificarea Activelor Statului și a celor pentru reprezentarea României în fața Curții de Arbitraj Internaționale a Centrului Internațional pentru Reglementarea Diferendelor Relative la Investiții nu pot fi supuse executării silite.

(3) Sumele aferente obligațiilor de plată corespunzătoare categoriilor de cheltuieli prevăzute la alin. (2), executate din bugetul prevăzut la alin. (1), se reîntregesc de către Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului din sumele alocate de la bugetul de stat cu această destinație.“

- Art. 2:"(1) Executarea obligațiilor de plată ale Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare (C.N.V.M). decurgând din creanțe stabilite prin titluri executorii se asigură doar din sumele ce depășesc 5.000.000 lei, reprezentând media lunară a veniturilor încasate la bugetul C.N.V.M.

(2) Sumele stabilite prin bugetul C.N.V.M. pentru acoperirea cheltuielilor de organizare și funcționare, inclusiv a celor de personal, nu vor putea fi supuse executării silite. Aceste sume au destinație specială în condițiile prevederilor art. 452 alin. (2) lit. a) din codul de procedură civilă și nu pot fi urmărite silit pentru obligațiile de plată ale C.N.V.M., stabilite prin titluri executorii.

(3) Acțiunile în justiție, indiferent de natura lor, precum și căile de atac exercitate de C.N.V.M. în legătură cu actele de justiție incidente procedurii de executare silită a creanțelor stabilite prin titluri executorii în sarcina acesteia sunt scutite de plata taxelor de timbru, timbru judiciar, orice alte taxe, precum și a sumelor stabilite cu titlu de cauțiune.“

În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 16, privind egalitatea în drepturi, art. 21 privind accesul liber la justiție și art. 44 referitor la dreptul de proprietate privată. De asemenea, este invocat art. 6 privind dreptul la un proces echitabil din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată următoarele:

I. În ceea ce privește obiectul excepției de neconstituționalitate, Curtea reține următoarele:

1. La data de 1 mai 2004 Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Bancare își schimbă denumirea în Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului și se reorganizează prin comasarea prin absorbție cu Autoritatea pentru Privatizare și Administrarea Participațiilor Statului, instituție care se desființează [potrivit art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2004 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare a Autorității pentru Valorificarea Activelor Bancare prin comasarea prin absorbție cu Autoritatea pentru Privatizare și Administrarea Participațiilor Statului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 359 din 23 aprilie 2004].

Ulterior, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 96/2012 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale și pentru modificarea unor acte normative [art. 33 pct. VIII] se modifică art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2004 în sensul că Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului (A.V.A.S.) devine Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului. Astfel, "(2) Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, denumită în continuare A.A.A.S., este instituție publică, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului și în coordonarea ministrului economiei“, prevederi care, de asemenea, au fost modificate și completate prin Legea nr. 192/2013 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 23/2004 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare a Autorității pentru Valorificarea Activelor Bancare prin comasarea prin absorbție cu Autoritatea pentru Privatizare și Administrarea Participațiilor Statului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 403 din 4 iulie 2013, în sensul că "Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, denumită în continuare A.A.A.S., este instituție de specialitate a administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului și în coordonarea ministrului economiei.“ [art. I pct. 1].

2. Potrivit art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012 privind înființarea, organizarea și funcționarea Autorității de Supraveghere Financiară, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 874 din 21 decembrie 2012, "(2) Autoritatea de Supraveghere Financiară, denumită în continuare A.S.F., se înființează ca autoritate administrativă autonomă, de specialitate, cu personalitate juridică, independentă, autofinanțată, care își exercită atribuțiile potrivit prevederilor prezentei ordonanțe de urgență, prin preluarea și reorganizarea tuturor atribuțiilor și prerogativelor Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare (C.N.V.M.), Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor (C.S.A.) și Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private (C.S.S.P.P.).“

Prin art. 26 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 93/2012 s-a prevăzut că «în cuprinsul actelor normative, sintagmele "Comisia Națională a Valorilor Mobiliare“, "Comisia de Supraveghere a Asigurărilor“ și "Comisia de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private“ se înlocuiesc cu sintagma "Autoritatea de Supraveghere Financiară“».

3. Potrivit art. 3 din Legea nr. 116/2011 privind stabilirea unor măsuri temporare pentru funcționarea Autorității pentru Valorificarea Activelor Statului și a Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, prevederile acesteia au caracter temporar, respectiv "se aplică până la data de 31 decembrie 2013“. Totodată, în virtutea art. II din Legea nr. 7/2014 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 90/2013 privind unele măsuri speciale pentru compensarea și decontarea unor creanțe reciproce rezultate din contractul de vânzare-cumpărare de acțiuni încheiat între Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului și Ford Motor Company, precum și pentru prorogarea unui termen, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 18 din 10 ianuarie 2014, termenul prevăzut la art. 3 din Legea nr. 116/2011 se prorogă până la sfârșitul lunii iunie 2014.

II. Din examinarea prevederilor Legii nr. 116/2011, Curtea reține:

1. În ceea ce privește executarea obligațiilor de plată ale Autorității pentru Valorificarea Activelor Statului, legiuitorul a prevăzut că acestea se asigură din veniturile bugetului de venituri și cheltuieli aferente activității de privatizare și de valorificare a activelor statului, indiferent de izvorul acestora [art. 1 alin. (1)].

Totodată, a stabilit că nu pot fi supuse executării silite sumele repartizate de la bugetul de stat Autorității pentru Valorificarea Activelor Statului pentru plata cheltuielilor de personal, a celor aferente funcționării Autorității pentru Valorificarea Activelor Statului și a celor pentru reprezentarea României în fața Curții de Arbitraj Internațional a Centrului Internațional pentru Reglementarea Diferendelor Relative la Investiții, [art. 1 alin. (2)].

Referitor la sumele aferente obligațiilor de plată corespunzătoare categoriilor de cheltuieli prevăzute la alin. (2), executate din bugetul prevăzut la alin. (1), s-a dispus ca acestea să se reîntregească de către Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului din sumele alocate de la bugetul de stat cu această destinație [art. 1 alin. (3)].

2. În ceea ce privește executarea obligațiilor de plată ale Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare(C.N.V.M), decurgând din creanțe stabilite prin titluri executorii se asigură doar din sumele ce depășesc 5.000.000 lei, reprezentând media lunară a veniturilor încasate la bugetul C.N.V.M. [art. 2 alin. (1)], iar sumele stabilite prin bugetul C.N.V.M. pentru acoperirea cheltuielilor de organizare și funcționare, inclusiv a celor de personal, nu vor putea fi supuse executării silite, [art. 2 alin. (2) teza întâi].

3. Așadar, atât în ceea ce privește executarea obligațiilor de plată ale Autorității pentru Valorificarea Activelor Statului, cât și executarea obligațiilor de plată ale Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare, legiuitorul a stabilit că nu pot fi executate sumele ce sunt repartizate pentru plata cheltuielilor de personal și nici cele aferente funcționării și organizării acestor instituții.

III. Astfel cum reiese atât din conținutul legii, cât și din titlul acesteia, măsurile instituite prin Legea nr. 116/2011 sunt limitate în timp și "se aplică până la 31 decembrie 2013“ [art. 3], termen prorogat ulterior până la sfârșitul lunii iunie 2014 [art. II din Legea nr. 7/2014].

IV. Raportat strict la criticile formulate de autorii prezentei excepții de neconstituționalitate, Curtea constată că legiuitorul a stabilit un plafon al cuantumului de la care se face executarea obligațiilor de plată ale Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare (C.N.V.M.) decurgând din creanțe stabilite prin titluri executorii, fără însă a nega existența și întinderea despăgubirilor constatate prin hotărâri judecătorești sau a stabili o nepunere în aplicare a acestora.

În materie fiscală, instanța de contencios constituțional a subliniat necesitatea creării unui echilibru între interesele generale ale societății și interesele particulare ale persoanelor (a se vedea în acest sens Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011).

Totodată, prin decizia menționată, Curtea a statuat că termenul rezonabil este un concept esențialmente variabil și aprecierea sa se face în funcție de circumstanțele cauzei și ținând seama de complexitatea acesteia, de comportamentul reclamanților și de cel al autorităților competente, precum și de miza litigiului pentru părțile în cauză, reținând că miza litigiului este una foarte mare pentru stat, reprezentantul intereselor generale ale societății, întrucât se pune în discuție chiar stabilitatea sa economică.

Prin urmare, conceptul de termen rezonabil trebuie privit atât din perspectiva cetățeanului-creditor, cât și din cea a statului-debitor. Dacă s-ar privi unilateral acest termen, s-ar ajunge la situații nepermise, respectiv executarea hotărârilor judecătorești fie într-un interval mai mare de timp, care poate apărea ca fiind rezonabil pentru stat, dar total contrar intereselor cetățeanului, fie într-o perioadă de timp foarte scurtă, care pare rezonabilă pentru cetățean, dar contrară stabilității economice și financiare pe care statul trebuie să o asigure.

În consecință, termenul rezonabil trebuie apreciat și stabilit din analiza concurentă a intereselor generale ale societății cu cele ale cetățeanului, iar un termen total de 7 ani ține cont atât de interesele debitorului, cât și de cele ale creditorului, existând un just echilibru între acestea.

În acest sens este și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, care a statuat că un stat contractant, mai ales atunci când elaborează și pune în practică o politică în materie fiscală, se bucură de o marjă largă de apreciere, cu condiția existenței unui "just echilibru“ între cerințele interesului general și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale omului, (a se vedea Hotărârea din 23 februarie 2006, pronunțată în Cauza Stere și alții împotriva României, paragraful 50).

Or, astfel cum reiese din expunerea de motive a proiectului de lege, la baza adoptării Legii nr. 116/2011 a stat "situația de blocaj financiar“, ca urmare a popririlor instituite de executorii judecătorești, în temeiul unor titluri executorii, neavând legătură directă cu activitatea funcțională a instituțiilor menționate în actul normativ criticat, ci reprezentând despăgubiri acordate de instanțele judecătorești creditorilor Fondului Național de Investiții în temeiul unor acte normative, respectiv în virtutea legislației în materia privatizării și valorificării activelor statului.

4. Având în vedere faptul că legiuitorul trebuie să dispună, la punerea în aplicare a politicilor sale, mai ales a celor sociale și economice, de o marjă de apreciere pentru a se pronunța atât asupra existenței unei probleme de interes public care necesită un act normativ, cât și asupra alegerii modalităților de aplicare a acestuia, care să facă "posibilă menținerea unui echilibru între interesele aflate în joc“(Hotărârea din 4 septembrie 2012, pronunțată în Cauza Dumitru Daniel Dumitru și alții împotriva României, paragrafele 41 și 49), precum și faptul că o instituție publică nu poate ajunge în încetare de plăți, excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 1 și art. 2 din Legea nr. 116/2011 apare ca neîntemeiată.

În acest context, Curtea nu poate reține pretinsa încălcare a prevederilor art. 21 și art. 44 din Constituție, precum și a celor ale art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

V. În ceea ce privește invocarea prevederilor constituționale ale art. 16 referitoare la egalitatea în drepturi, Curtea observă că dispozițiile Legii nr. 116/2011 se aplică deopotrivă tuturor celor aflați în ipoteza normelor criticate, astfel că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată.