Decizia CCR nr. 441 din 29.10.2013 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 1–3 din OUG nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcţii

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 1-3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcții, excepție ridicată de Gheorghe Ciuciu în Dosarul nr. 3.389/109/2011 al Curții de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului nr. 406D/2013 al Curții Constituționale.

La apelul nominal răspunde autorul excepției, personal și asistat de domnul avocat Narcis Sofianu, în calitate de apărător ales, cu delegație depusă la dosarul cauzei. Se constată lipsa părții Inspectoratul de Stat în Construcții.

Procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul apărătorului autorului excepției, care solicită admiterea acesteia, reiterând argumentele expuse în motivarea scrisă aflată la dosar.

Reprezentantul Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, întrucât în preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 41/2010 este precizată justificarea regimului derogator de la prevederile de drept comun, respectiv ale Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții. Subliniază că aceste două acte normative trebuie interpretate coroborat. Menționează, de asemenea, că textele de lege criticate nu au caracter retroactiv, astfel cum a statuat și Curtea Constituțională în jurisprudența sa.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Decizia nr. 1.546/R-CONT din 8 mai 2013, pronunțată în Dosarul nr. 3.389/109/2011, Curtea de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 1-3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcții, excepție ridicată de Gheorghe Ciuciu într-o cauză având ca obiect soluționarea unei acțiuni pentru anularea unui proces-verbal de control întocmit de inspectori ai Inspectoratului Județean în Construcții Constanța, acțiune aflată în stadiul procesual al recursului.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia critică textele de lege ce formează obiectul acesteia pentru că introduc o derogare de la prevederile art. 31 din Legea nr. 50/1991, care stabilesc că dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile pentru executarea unei construcții fără autorizație sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârșirii faptei. De asemenea, susține că derogarea de la prevederile art. 31 din Legea nr. 50/1991, în cazul în care se împlinise termenul de prescripție de 2 ani de la data intrării în vigoare a ordonanței de urgență, constituie o încălcare a principiului neretroactivității legii, fiind anulate retroactiv efectele termenelor de prescripție împlinite anterior intrării în vigoare a actului normativ menționat. Susține că această derogare reprezintă o încălcare a dispozițiilor art. 53 din Constituție, ca urmare a punerii sale în imposibilitatea de a-și exercita dreptul de a invoca prescripția constatării contravenției și a aplicării sancțiunilor contravenționale. Arată că restrângerea dreptului menționat este cu atât mai gravă în cazurile în care termenul de prescripție era deja împlinit la intrarea în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 41/2010.

Totodată, în opinia sa, i-a fost restrâns, în mod neconstituțional, și dreptul de a lua măsurile necesare pentru încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației, în condițiile în care avea autorizație de construire pentru o clădire cu mai multe niveluri, dar nu a respectat unele detalii la realizarea acoperișului, motiv pentru care statul poate să îi demoleze întreaga clădire.

Invocă și încălcarea principiului garantării și asigurării dreptului efectiv la controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, consacrat de art. 126 alin. (6) din Constituție. Aceasta, deoarece actul de constatare nu se comunică proprietarului construcției, astfel încât acesta să aibă posibilitatea de a ataca și de a obține suspendarea în instanță în maximum 72 de ore a unui act pe care instituțiile statului pot să îl comunice numai dacă vor, în 30 de zile. Mai critică și faptul că proprietarului i se poate comunica somația - nu și actul de constatare - numai prin simpla afișare pe imobil, or, este de notorietate că, în special în zonele de pe litoral, sunt luni întregi în care proprietarii lipsesc de la construcțiile lor, astfel că este posibil ca în 72 de ore clădirea să fie desființată fără știrea acestora și pe cheltuiala lor. Conchide afirmând că procedura prevăzută de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2010 deschide calea pentru multe abuzuri și erori judiciare.

Curtea de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, întrucât nu este încălcat principiul neretroactivității legii, dreptul petentului de a invoca vreo excepție sau principiul garantării și asigurării dreptului de control judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice. Precizează că, prin actul normativ criticat, se sancționează lipsa de disciplină a persoanelor care încalcă regimul autorizației de construire, iar organele competente ale statului sunt determinate să acționeze ferm și rapid pentru a descuraja asemenea practici.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Guvernul consideră că nu se încalcă dispozițiile constituționale la care autorul excepției de neconstituționalitate se raportează, deoarece textele de lege criticate sancționează lipsa disciplinei în construcții, în sensul desființării construcțiilor executate fără autorizație de construcție sau cu nerespectarea prevederilor acesteia. Arată că, în opinia sa, în cauză nu se pune problema neconstituționalității dispozițiilor legale criticate de către autorul excepției, ci este vorba de o problemă strict de aplicare a acestora, în raport cu situația de fapt ce urmează a fi reținută de către instanța de judecată.

Avocatul Poporului apreciază că dispozițiile actului normativ criticat nu au caracter retroactiv și nu fac precizări în legătură cu aplicarea în timp a reglementărilor pe care le cuprind. Arată că o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior și nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situații juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că, în aceste cazuri, legea nouă reglementează modul de acțiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare. În ce privește pretinsa încălcare a principiului garantării și asigurării dreptului efectiv la controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, consideră că procedura instituită prin normele criticate nu aduce atingere accesului liber la justiție. În acest sens, face referire la prevederile art. 43²alin. (1) din Legea nr. 50/1991, lege ce reprezintă dreptul comun în materia executării construcțiilor, care stabilesc că orice persoană interesată, care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, potrivit legii, pentru a ataca autorizația de construire sau actul de respingere a cererii pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, după caz, emise de autoritatea administrației publice locale competentă. În plus, apreciază că instituirea unei proceduri care presupune termene scurte pentru desființarea construcțiilor amplasate în zonele menționate executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia își găsește rațiunea în necesitatea realizării unui imperativ de interes general, constând în asigurarea dezvoltării urbane și rurale durabile și punerea în valoare a patrimoniului construit și natural ori a zonelor cu potențial turistic și a stațiunilor turistice din România.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile apărătorului autorului excepției, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie art. 1-3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcții, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 28 aprilie 2010, aprobată cu modificări prin Legea nr. 3/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 158 din 4 martie 2011. Textele criticate au următoarea redactare:

- Art. 1:"Prin derogare de la prevederile art. 28, 31 și 32 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, toate construcțiile cu destinație turistică din zonele cu potențial turistic, stațiunile turistice, zonele construite protejate, zonele de protecție a monumentelor istorice, rezervațiile naturale și alte asemenea, precum și construcțiile cu destinație turistică și construcțiile realizate în limita a 200 de metri de la linia de coastă, din stațiunile turistice și din localitățile aflate pe litoralul Mării Negre, executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, aflate pe terenuri proprietate publică ori privată, finalizate sau în curs de execuție, se desființează.“;

- Art. 2:"(1) După constatarea faptului că respectivele construcții au fost executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia de către reprezentanții Inspectoratului de Stat în Construcții, aceștia înștiințează Direcția generală lucrări publice din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului, care somează proprietarii construcțiilor să le desființeze în termen de 48 de ore.

(2) Somația se înmânează proprietarului construcției sau se afișează la loc vizibil pe imobil.“;

- Art. 3:"În cazul în care proprietarul nu dă curs somației în termenul prevăzut la art. 2, desființarea se face în termen de 24 de ore, de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului, prin Direcția generală lucrări publice, cu recuperarea ulterioară a cheltuielilor generate de această operațiune de la proprietarul construcției, în condițiile legii.“

În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, textele de lege criticate încalcă următoarele dispoziții din Legea fundamentală: art. 15 alin. (2) care consacră principiul neretroactivității legii, art. 53 referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, art. 21 care statuează dreptul de acces liber la justiție și art. 126 alin. (6) care garantează controlul judecătoresc al actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că, prin Decizia nr. 586 din 5 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 599 din 21 august 2012, s-a mai pronunțat asupra ordonanței de urgență criticate, prin prisma unor critici similare. Cu acel prilej, a constatat că nu poate reține critica referitoare la pretinsul caracter retroactiv al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 41/2010, motivată pe susținerea că aceasta ar dispune desființarea construcțiilor care deja erau finalizate la intrarea sa în vigoare și, astfel, ar fi aplicabile norme juridice intrate ulterior în vigoare unor raporturi juridice născute anterior emiterii acestor norme. Curtea a observat că, în realitate, prevederile ordonanței de urgență criticate sunt aplicabile numai de la momentul intrării sale în vigoare. Faptul că aceasta are în vedere construcții deja edificate nu constituie un element care să îi confere caracter retroactiv. Construcțiile vizate de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2010 sunt cele executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, așadar, cu încălcarea unor norme în vigoare la momentul construirii lor. Ordonanța de urgență criticată instituie reguli de procedură care reglementează modalitatea de desființare a acestora, fără să modifice normele ce trebuiau respectate la momentul edificării.

Prin urmare, actul normativ criticat nu afectează regimul juridic ce trebuia respectat la momentul edificării construcției, desființarea fiind, de fapt, consecința nerespectării normelor în vigoare la data edificării acestora.

De asemenea, Curtea a reținut că instituirea unei proceduri care presupune termene scurte pentru desființarea construcțiilor amplasate în zonele enumerate la art. 1 din ordonanța de urgență, executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, își găsește rațiunea în necesitatea realizării unui imperativ de interes general, care, așa cum rezultă din expunerea de motive la Legea nr. 3/2011, constă în asigurarea dezvoltării urbane și rurale durabile și punerea în valoare a patrimoniului construit și natural ori a zonelor cu potențial turistic și a stațiunilor turistice din România.

Curtea Constituțională a observat, totodată, că, în lumina dispozițiilor art. 1 paragraful 2 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, potrivit cărora statele semnatare ale Convenției pot "adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general [_]“, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, prin Hotărârea din 19 decembrie 1989, pronunțată în Cauza Mellacher și alții împotriva Austriei (paragraful 45), că astfel de legi sunt "necesare și obișnuite în domeniul proprietăților, care, în societățile moderne, sunt o preocupare centrală a politicilor economice și sociale. Pentru a implementa astfel de politici, legislativul trebuie să aibă o largă marjă de apreciere atât în ceea ce privește stabilirea existenței unei probleme de interes public ce necesită măsuri de control, cât și în alegerea unor modalități de aplicare detaliate pentru implementarea măsurilor vizate“.

Neintervenind elemente noi, își mențin valabilitatea argumentele cuprinse în decizia amintită.

În plus față de cele reținute în jurisprudența sa, față de situația din speță, Curtea Constituțională observă că susținerile autorului excepției referitoare la punerea sa în imposibilitatea de a invoca prescripția constatării contravenției și a aplicării sancțiunilor contravenționale nu constituie o problemă de constituționalitate, ci una de soluționare a unui conflict de legi în timp, așadar de determinare concretă a legii aplicabile în speță, care ține de competența exclusivă a instanței de judecată învestită cu soluționarea litigiului în cadrul căruia a fost ridicată excepția de neconstituționalitate. Ca atare, instanța judecătorească este cea în măsură să stabilească dacă situația în care se află autorul excepției este - sub aspectul prescripției - facta praeterita sau facta pendentia.

Curtea reține, totodată, că derogarea de care autorul excepției este nemulțumit constă în faptul că, spre deosebire de procedura instituită prin Legea nr. 50/1991, reglementarea criticată nu permite remedierea graduală a abaterii de la cerințele autorizației de construcție, impunând direct măsura desființării construcției respective.

Astfel, art. 28 din Legea nr. 50/1991 stabilește că, în ipoteza în care se constată că o construcție a fost realizată fără autorizație sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, pe lângă aplicarea sancțiunii amenzii, se dispune oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției. De asemenea, art. 32 alin. (1) prevede că, în cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz, fie încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației, fie desființarea construcțiilor realizate nelegal.

În schimb, prin contrast, referindu-se la construcțiile cu destinație turistică din anumite zone, art. 1 din ordonanța de urgență criticată prevede categoric că se desființează toate cele executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, finalizate sau în curs de execuție.

În jurisprudența sa, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra dispozițiilor art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 și a confirmat constituționalitatea acestora tocmai din perspectiva faptului că desființarea unei construcții nelegal executate este dispusă de o instanță judecătorească, la finalul unui proces în care s-au putut formula apărări și administra probe (Decizia nr. 159 din 28 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 270 din 24 martie 2006, sau Decizia nr. 639 din 28 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 1 august 2007, Decizia nr. 1.595 din 9 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 2 februarie 2011).

Or, în situația reglementată de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 41/2010, demolarea se realizează în temeiul actului administrativ și în lipsa unei hotărâri judecătorești pronunțate în prealabil.

O asemenea situație este însă similară celei reglementate prin art. 33 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 care prevede că, prin excepție de la prevederile art. 32, mai sus menționate, anumite construcții executate fără autorizație de construire (și anume, construcțiile executate fără autorizație de construire pe domeniul public sau privat al statului, precum și construcțiile, lucrările și amenajările cu caracter provizoriu executate pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al județelor, municipiilor, orașelor și comunelor) vor putea fi desființate pe cale administrativă de autoritatea administrației publice de pe raza unității administrativ-teritoriale unde se află construcția, fără emiterea unei autorizații de desființare, fără sesizarea instanțelor judecătorești și pe cheltuiala contravenientului.

Cu privire la acest text de lege, derogatoriu de la regula sesizării instanțelor de judecată, Curtea a statuat că este conform art. 21 și art. 24 din Constituție, în pofida susținerilor autorului excepției în sensul că ar interzice accesul la justiție al proprietarului construcției, care nu ar dispune de un cadru procesual în care să își apere dreptul invocând apărări pe fond sau de procedură. Sub acest aspect, Curtea a constatat, de exemplu, prin Decizia nr. 56 din 16 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 5 februarie 2007, că sintagma "fără sesizarea instanțelor judecătorești și pe cheltuiala contravenientului“ din cuprinsul art. 33, criticat ca fiind neconstituțional, vizează autoritatea administrației publice locale competente, iar nu, așa cum susținea autorul excepției, pe proprietarul construcției, care ar fi astfel lipsit de "un cadru procesual, unde să-și apere dreptul invocând apărări pe fond sau de procedură“.

Astfel, persoana care a edificat construcția fără autorizație sau cu nerespectarea prevederilor acesteia are posibilitatea de a contesta procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției la instanța judecătorească, măsura desființării putând, de asemenea, să o conteste distinct.

Același raționament este aplicabil și în cazul de față. În acest sens, Curtea constată, din lucrările dosarului de față, că excepția de neconstituționalitate a fost ridicată în cadrul procesului inițiat de autorul excepției în vederea soluționării de către instanța de contencios administrativ a cererii sale de anulare a procesului-verbal de inspecție prin care Inspectoratul Județean în Construcții Constanța "a dispus sancționarea contravențională“ a acestuia și sesizarea Direcției generale lucrări publice ca urmare a faptului că acesta nu a respectat prevederile autorizației de construire. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată în fața instanței care a judecat recursul formulat de Inspectoratul de Stat în Construcții, după ce prima instanță pronunțase o sentință prin care anulase respectivul proces-verbal.