Decizia CCR nr. 257 din 6.05.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 80 alin. 1 şi art. 191 alin. 1 din Legea nr. 263/2010 - sistemul unitar de pensii publice, precum şi ale art. 110 alin. (3) din Legea asistenţei sociale nr....

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 80 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, excepție ridicată de Teofil Cristea în Dosarul nr. 11.003/117/2011 al Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale și care constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 863D/2013.

2. La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată. În acest sens, arată că actele emise de Institutul Național de Expertiză Medicală și Recuperare a Capacității de Muncă pot fi contestate în fața instanței de judecată. De asemenea, arată că evaluarea medicală a persoanelor cu dizabilități trebuie realizată de către medici specialiști, în conformitate cu normele Organizației Mondiale a Sănătății.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4. Prin Încheierea din 25 noiembrie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 11.003/117/2011, Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 80 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice.

5. Excepția a fost ridicată de Teofil Cristea cu prilejul soluționării unei acțiuni având ca obiect asigurări sociale.

6. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia arată, în esență, că imposibilitatea de a combate în fața instanței de judecată concluziile expertizei efectuate de Institutul Național de Expertiză Medicală și Recuperare a Capacității de Muncă, centrele regionale de expertiză medicală a capacității de muncă sau comisiile centrale de expertiză medico-militară ale Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Administrației și Internelor și Serviciului Român de Informații reprezintă o încălcare a accesului liber la justiție, precum și a dreptului la un proces echitabil. În acest sens, arată că, potrivit dispozițiilor de lege criticate, concluziile acestor expertize sunt definitive și obligatorii, iar pensionarul, deși are formal posibilitatea de a contesta decizia asupra capacității de muncă în temeiul art. 78 alin. (6) din Legea nr. 263/2010, nu dispune însă și de mijloacele probatorii necesare pentru a combate rezultatele acestei expertize prin efectuarea altei expertize medicale în cauză. Totodată, susține că pensionarul este dezavantajat în fața instanței de judecată în raport cu Institutul Național de Expertiză Medicală și Recuperare a Capacității de Muncă, întrucât eventuala expertiză pe care instanța ar solicita-o cu rol probatoriu în proces ar proveni tot de la medicii din cadrul acestei instituții, după cum prevede art. 191 alin. (1) din Legea nr. 263/2010. Pentru aceleași motive invocă și neconstituționalitatea art. 110 alin. (3) din Legea asistenței sociale nr. 292/2011. De asemenea, consideră că art. 80 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 aduce atingere dreptului la pensie, întrucât poate avea ca efect acordarea unui grad de invaliditate inferior, căruia îi corespunde un cuantum mai redus al pensiei.

7. Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale apreciază că excepția de neconstituționalitate nu este întemeiată. În acest sens, arată că împrejurarea că legiuitorul a stabilit în mod exclusiv și expres că numai medicii experți ai asigurărilor sociale au competența de a evalua capacitatea de muncă a persoanelor în vederea stabilirii gradelor de invaliditate constituie o garanție a corectitudinii evaluării de către persoane specializate și a respectării drepturilor de asigurări sociale.

8. În conformitate cu dispozițiile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

9. Avocatul Poporului consideră că prevederile de lege criticate sunt constituționale. În acest sens, arată că nu poate fi reținută critica referitoare la încălcarea dreptul de acces liber la justiție, întrucât împotriva deciziei medicale de stabilire a gradului de invaliditate se poate face contestație și, ulterior, poate fi atacată în justiție, cu invocarea tuturor apărărilor considerate necesare. De asemenea, arată că dispozițiile de lege criticate se aplică fără privilegii și fără discriminări tuturor celor vizați de ipoteza normei, astfel că nu sunt încălcate prevederile art. 16 din Constituție. Totodată nu este afectat nici dreptul la pensie, întrucât, potrivit dispozițiilor art. 47 alin. (2) din Constituție, legiuitorul are dreptul de a stabili conținutul, condițiile și limitele acordării dreptului la pensie.

10. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

11. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

12. Potrivit încheierii de sesizare, obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 80 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul public de pensii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 852 din 20 decembrie 2010, dispoziții potrivit cărora "Institutul Național de Expertiză Medicală și Recuperare a Capacității de Muncă, centrele regionale de expertiză medicală a capacității de muncă sau comisiile centrale de expertiză medico-militară ale Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Administrației și Internelor și Serviciului Român de Informații pot convoca pentru expertiza re pensionarul de invaliditate. Concluziile expertizării sunt obligatorii și definitive.“

13. Din motivarea excepției de neconstituționalitate reiese, de asemenea, că autorul excepției critică dispozițiile art. 191 alin. (1) din Legea nr. 263/2010, dispoziții potrivit cărora "Expertizele dispuse de instanțele judecătorești în litigiile de asigurări sociale se efectuează numai de experți specializați în asigurări sociale.“

14. Totodată, autorul excepției formulează critici de neconstituționalitate și cu privire la prevederile art. 110 alin. (3) din Legea asistenței sociale nr. 292/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011. Aceste dispoziții de lege au următorul conținut: "Structurile prevăzute la alin. (1) sunt singurele unități de profil abilitate să efectueze evaluarea persoanelor în vederea încadrării în grade de dizabilitate sau invaliditate.“

15. Art. 110 alin. (1) din Legea nr. 292/2011, la care face trimitere acest din urmă text de lege, are următorul conținut: "Activitatea de evaluare a persoanelor care prezintă afecțiuni generatoare de dizabilități și/sau invaliditate se realizează de către Institutul Național de Expertiză Medicală și Recuperare a Capacității de Muncă, denumit în continuare Institut, și structurile teritoriale de expertiză medicală.“

16. Având în vedere că Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale nu a respins ca inadmisibilă excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 191 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 și ale art. 110 alin. (3) din Legea nr. 292/2011, Curtea urmează a se pronunța și asupra constituționalității acestor texte de lege, în raport cu criticile formulate de autorul excepției.

17. Autorul excepției de neconstituționalitate susține că textele de lege criticate sunt contrare următoarelor prevederi din Constituție: art. 1 alin. (5) privind obligația respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi a cetățenilor, art. 21 alin. (1) și (3) privind accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil, art. 47 alin. (2) privind dreptul la pensie și art. 148 alin. (2) referitor la prioritatea dreptului comunitar față de dispozițiile contrare din legile interne. De asemenea, invocă art. 20 din Constituție raportat la prevederile art. 6 paragraful 1 și art. 13 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

18. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că dispozițiile art. 80 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 fac parte din capitolul IV "Pensii“, secțiunea a 4-a "Pensia de invaliditate“, secțiune în care sunt reglementate condițiile de acordare a pensiei de invaliditate.

19. Potrivit dispozițiilor acestei secțiuni, dreptul la pensie de invaliditate se dobândește în urma unei expertize medicale de evaluare a capacității de muncă a solicitantului, expertiză prin care se stabilește gradul de invaliditate al acestuia [art. 71 alin. (2) și (3)]. Evaluarea medicală de specialitate se realizează de către medicul expert al asigurărilor sociale ori de către comisiile de expertiză medico-militară de pe lângă sistemul de apărare națională, ordine publică și siguranță națională [art. 71 alin. (1)].

20. În ceea ce privește activitatea desfășurată de medicul expert al asigurărilor sociale, la care se referă autorul excepției de neconstituționalitate, aceasta se desfășoară în cadrul cabinetelor teritoriale de expertiză medicală și serviciilor de expertiză medicală județene, respectiv ale sectoarelor municipiului București, care funcționează în cadrul caselor teritoriale de pensii, precum și în cadrul Institutului Național de Expertiză Medicală și Recuperare a Capacității de Muncă, denumit în continuare INEMRCM [art. 4 alin. (1) din Regulamentul de organizare și funcționare a Institutului Național de Expertiză Medicală și Recuperare a Capacității de Muncă și a serviciilor teritoriale de expertiză medicală a capacității de muncă, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.229/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 940 din 21 octombrie 2005].

21. Cât privește situația cadrelor militare, a soldaților și gradaților voluntari, a polițiștilor și funcționarilor cu statut special din sistemul administrației penitenciare, expertiza medicală se realizează în conformitate cu dispozițiile Hotărârii Guvernului nr. 56/2012 pentru aprobarea criteriilor și normelor de diagnostic clinic, diagnostic funcțional și de evaluare a capacității de muncă pe baza cărora se stabilește aptitudinea și încadrarea în grade de invaliditate pentru cadrele militare, soldații și gradații voluntari, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 117 și 117 bis din 15 februarie 2012. Metodologia de expertizare în situația acestor categorii de persoane este stabilită prin Ordinul ministrului apărării naționale, al ministrului administrației și internelor și al directorului Serviciului Român de Informații nr. M.124/267/6478/2012 privind organizarea, funcționarea și atribuțiile comisiilor de expertiză medico-militară, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 35 din 16 ianuarie 2013.

22. Deciziile medicale prin care se stabilește gradul de invaliditate pot fi contestate la comisiile medicale de contestații sau la comisiile centrale de expertiză medico-militară ale Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Administrației și Internelor și Serviciului Român de Informații, după caz. Deciziile acestor comisii pot fi atacate, la rândul lor, în fața instanței de judecată, în termenul prevăzut de lege. În caz contrar, rămân definitive [art. 71 alin. (6), (9) și (10)].

23. Distinct de aceste dispoziții, art. 80 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 prevede dreptul Institutului Național de Expertiză Medicală și Recuperare a Capacității de Muncă, al centrelor regionale de expertiză medicală a capacității de muncă sau al comisiilor centrale de expertiză medico-militară ale Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Administrației și Internelor și Serviciului Român de Informații de a convoca titularii dreptului la pensie de invaliditate pentru expertizare.

24. Aceasta reprezintă o formă suplimentară de control pe care entitățile amintite o pot exercita în vederea verificării corectitudinii deciziilor asupra capacității de muncă care reprezintă temeiul acordării pensiei de invaliditate.

25. De altfel, Curtea constată că, în speță, revizuirea deciziei medicale asupra capacității de muncă s-a efectuat în temeiul dispozițiilor art. 106 din Normele de aplicare a prevederilor Legii nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 257/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 214 din 28 martie 2011, potrivit cărora "Deciziile rămase definitive pot fi revizuite de către medicii experți ai asigurărilor sociale care le-au emis, la sesizarea părții interesate sau a organelor de control ale CNPP.“

26. Autorul excepției de neconstituționalitate interpretează dispozițiile art. 80 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 263/2010 ca reprezentând un obstacol pentru desfășurarea unui proces echitabil, întrucât, pe de o parte, îl împiedică de a mai realiza o nouă expertiză medicală în cauză, iar pe de altă parte, chiar dacă instanța de judecată ar dispune o astfel de expertiză, aceasta s-ar efectua tot de către experții specializați în asigurări sociale.

27. Curtea apreciază că sintagma "obligatorii și definitive“ ce caracterizează concluziile expertizei efectuate de INEMRCM, centrele regionale de expertiză medicală a capacității de muncă sau comisiile centrale de expertiză medico-militară ale Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Administrației și Internelor și Serviciului Român de Informații are în vedere, în realitate, raportul acestor instituții cu serviciile teritoriale de expertiză medicală a capacității de muncă care au emis deciziile inițiale asupra capacității de muncă, respectiv obligativitatea concluziilor expertizei pentru aceste din urmă entități, care se va reflecta în emiterea unor noi decizii medicale asupra capacității de muncă. Aceste decizii vor putea fi însă contestate în fața comisiilor medicale de contestații ori la comisiile centrale de expertiză medico-militară ale Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Administrației și Internelor și Serviciului Român de Informații, după caz, iar soluțiile pronunțate de aceste din urmă comisii pot fi atacate în fața instanțelor de judecată, potrivit art. 71 alin. (6) și (9) din Legea nr. 263/2010. De asemenea, deciziile medicale asupra capacității de muncă emise de înseși entitățile prevăzute la art. 80 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 vor fi supuse acelorași căi de atac.

28. Astfel, instanța de judecată poate dispune efectuarea unei noi expertize medicale în cauză pentru a confirma ori a infirma cele dispuse în decizia medicală asupra capacității de muncă supuse contestării.

29. Că așa stau lucrurile o confirmă însăși instanța de judecată în cauza în care a fost ridicată excepția de neconstituționalitate care, în încheierea din 13 august 2012, interpretând dispozițiile art. 80 alin. (1) din Legea nr. 263/2010, a reținut că "a considera că expertiza efectuată este definitivă, iar instanța este ținută de concluziile acesteia, echivalează cu îngrădirea accesului efectiv la instanță al reclamantului, întrucât, deși în mod formal acesta ar avea posibilitatea de a contesta decizia asupra capacității de muncă, nu ar putea dispune însă și de mijloacele probatorii necesare pentru a combate concluziile Comisiei superioare de expertiză medicală a capacității de muncă din cadrul Institutului Național de Expertiză Medicală și Recuperare a Capacității de muncă, în absența posibilității efectuării unei expertize medicale în cauză.“

30. Prin urmare, instanța de judecată nu doar că nu a respins acțiunea ca inadmisibilă, dar a și dispus efectuarea unei expertize medicale în cauză.

31. De altfel, Curtea constată că dispozițiile Hotărârii Guvernului nr. 1.229/2005 pentru aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Institutului Național de Expertiză Medicală și Recuperare a Capacității de Muncă și a serviciilor teritoriale de expertiză medicală a capacității de muncă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 940 din 21 octombrie 2005, clarifică sensul dispozițiilor legale criticate.

32. Astfel, din conținutul art. 7¹alin. (4) și art. 7³din regulamentul mai sus amintit reiese că, în exercitarea atribuțiilor ce le revin, comisiile de avizare și control și Comisia superioară de Expertiză Medicală a Capacității de Muncă din cadrul INEMRCM emit avize și decizii, caracterul obligatoriu și definitiv vizând însă avizele, iar nu deciziile asupra capacității de muncă. În acest sens, se arată: "Comisiile de avizare și control, în exercitarea competențelor lor, emit avize cu caracter obligatoriu asupra documentațiilor medicale sau, după caz, decizii medicale asupra capacității de muncă, după caz.“ [art. 7¹alin. (4)]. De asemenea, "Avizele emise de comisiile prevăzute la art. 7¹și 7² privind cazurile analizate din punct de vedere medical și metodologic sunt definitive și aplicarea acestora este obligatorie la nivelul serviciilor teritoriale de expertiză medicală a capacității de muncă, cu toate consecințele ce decurg în privința dreptului la pensia de invaliditate.“

33. În ceea ce privește critica referitoare la faptul că expertiza medicală realizată de către medicii experți ai asigurărilor sociale se realizează în mod exclusiv de către medicii specializați în asigurări sociale din cadrul structurilor prevăzute de lege, încadrați în unitățile enumerate de lege, Curtea apreciază că o astfel de reglementare a expertizei medicale a capacității de muncă asigură garanția unei evaluări calificate, imparțiale și unitare sub aspectul criteriilor medicale utilizate, cerințe esențiale având în vedere că această activitate este o formă de manifestare a asistenței medico-sociale asigurate de stat.

34. Faptul că, în situația în care, cu prilejul soluționării contestației formulate împotriva deciziei medicale asupra capacității de muncă, instanța de judecată dispune efectuarea unei expertize medicale în scop probatoriu, iar aceasta va fi realizată tot de către medici specializați în asigurări sociale din cadrul structurilor enumerate de lege nu poate fi interpretată ca reprezentând în mod automat o încălcare a dreptului la un proces echitabil de vreme ce expertiza poate fi efectuată de alți medici decât cei care au emis decizia contestată, aspect ce urmează a fi verificat de instanța de judecată.

35. În sfârșit, cu privire la critica referitoare la încălcarea dreptului la pensie, Curtea reține că, în temeiul art. 47 alin. (2) din Constituție, legiuitorul are libertatea de a stabili conținutul, limitele și condițiile acordării dreptului la pensie. Dacă, prin aplicarea dispozițiilor de lege, rezultă că titularul dreptului la pensie se încadrează în condiții ce determină scăderea cuantumului pensiei de invaliditate față de cel stabilit anterior, în considerarea altor condiții în funcție de care se determină scăderea capacității de muncă și de autoîngrijire, aceasta nu poate fi interpretată ca o atingere adusă dreptului la pensie. În acest sens, Curtea precizează că specificul pensiei de invaliditate este acela că se acordă ținând cont de starea de sănătate a asiguratului și, exceptând situația când este evident că în viitor nu pot apărea ameliorări, pensionarul trebuie să se prezinte periodic pentru reevaluare, schimbarea gradului de invaliditate având ca efect și modificarea cuantumului pensiei.