Decizia CCR nr. 267 din 7.05.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 4 alin. (2) şi (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

Cu participarea, în ședința publică din 15 aprilie 2014, a reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (2) și (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Asociația pentru Drepturile Producătorilor de Fonograme din România (A.D.P.F.R.) în Dosarul nr. 3.860/2/2013 al Curții de Apel București - Secția a IX-a civilă și pentru cauze privind proprietatea intelectuală, conflicte de muncă și asigurări sociale și care constituie obiectul Dosarului nr. 688D/2013 ai Curții Constituționale.

2. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 15 aprilie 2014, în prezența reprezentantului Ministerului Public, când Curtea, pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, a dispus, în temeiul dispozițiilor art. 57 și ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, amânarea pronunțării pentru data de 6 mai 2014 și, respectiv 7 mai 2014, când a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

3. Prin Încheierea din 2 octombrie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 3.860/2/2013, Curtea de Apel București - Secția a IX-a civilă și pentru cauze privind proprietatea intelectuală, conflicte de muncă și asigurări sociale a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 alin. (2) și (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Asociația pentru Drepturile Producătorilor de Fonograme din România (A.D.P.F.R.) într-o cauză având ca obiect soluționarea cererii de apel formulat împotriva unei hotărâri arbitrale, în cadrul căreia apelanta Uniunea Producătorilor de Fonograme din România (U.P.F.R.) a invocat două excepții de nelegalitate împotriva unor decizii ale Oficiului Român pentru Drepturile de Autor.

4. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia arată că textele legale criticate permit interpretarea potrivit căreia exercitarea controlului judecătoresc al actelor administrative pe calea excepției de nelegalitate se poate face de orice instanță de fond - penală, judecător sindic, de orice grad, inclusiv judecătorii. Or, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituție, competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege. În acest sens, sunt indicate dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. f) și g) din Legea nr. 554/2004, care definesc noțiunile de "contencios administrativ", respectiv de "instanță de contencios administrativ", rezultând că doar instanțele specializate -

de contencios administrativ - sunt competente să soluționeze excepția de nelegalitate, sens în care art. 126 alin. (6) din Constituție prevede: "controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantată

Mai arată autorul excepției că, după modificarea prevederilor legale criticate prin Legea nr. 76/2012, în practica judiciară s-au pronunțat soluții contradictorii cu privire la competența materială de soluționare a excepției de nelegalitate. În opinia sa, controlul actelor administrative ale autorităților publice, realizat fie pe cale principală, fie pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, revine exclusiv instanței de contencios administrativ competente potrivit legii organice, adică Legea nr. 554/2004.

5. Curtea de Apel București - Secția a IX-a civilă și pentru cauze privind proprietatea intelectuală, conflicte de muncă și asigurări sociale consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Textele de lege criticate au fost reglementate în scopul asigurării judecății într-un termen rezonabil, instanța sesizată cu soluționarea litigiului, chiar în situația în care aceasta este o instanță nespecializată, indiferent de gradul acesteia, fiind în măsură a analiza legalitatea pe cale incidentală a actului administrativ atacat.

6. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

7. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, concluziile procurorului și dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

8. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

9. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 4 alin. (2) și (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, astfel cum au fost modificate prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial ai României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012. Textele legale criticate au următorul conținut: "(2) Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.

(3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. "

10. Dispozițiile constituționale considerate încălcate sunt cele ale art. 126 alin. (2), potrivit cărora "Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege" și alin. (6) teza întâi, care garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ.

11. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că susținerile de neconstituționalitate nu pot fi reținute, excepția urmând să fie respinsă ca neîntemeiată pentru argumentele ce se vor arăta în continuare.

12. Autorul excepției apreciază că schimbarea de competență materială de soluționare a excepției de nelegalitate, în sensul acordării plenitudinii de jurisdicție instanței învestite cu soluționarea fondului litigiului, inclusiv judecătoriilor, contravine prevederilor art. 126 alin. (2) și (6) din Legea fundamentală, deoarece, în concepția constituantului, controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, deci inclusiv excepția de nelegalitate a actelor administrative financiare, este garantat și se exercită exclusiv pe calea contenciosului administrativ. Conform art. 126 alin. (2) din Constituție, competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege, astfel că, aplicând prevederile legii organice în materie, și anume art. 2 alin. (1) lit. f) și g) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, rezultă că doar secțiile de contencios administrativ ale Înaltei Curți de Casație și Justiție, ale curților de apel și ale tribunalelor, dar nu și judecătoriile sau orice altă instanță cu altă specializare (penal, civil etc.), au competență în materia controlului judecătoresc al actelor administrative emise de autoritățile publice, indiferent că acesta se exercită direct sau pe calea incidentală a excepției de nelegalitate.

13. Curtea reține că excepția de nelegalitate este o creație a jurisprudenței, fiind reglementată expres pentru prima dată de art. 4 din Legea nr. 554/2004. Până la acest moment, controlul legalității actelor autorităților publice pe calea incidentală a "excepției de ilegalitate" revenea, în lipsa unei dispoziții contrare, instanțelor de drept comun. Prin urmare, Curtea observă că, potrivit tradiției și practicii judiciare din România, competența de a soluționa excepția de nelegalitate a aparținut instanței învestite cu soluționarea litigiului în fond, iar dacă excepția era admisă, actul administrativ era înlăturat din judecarea pricinii. Chiar și după instituirea unor instanțe specializate de contencios administrativ (prin Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990), judecarea excepției de nelegalitate, ca mijloc de apărare, a revenit judecătorului a quo, pe principiul "judecătorul acțiunii este și judecătorul excepției".

14. Art. 4 din Legea nr. 554/2004 reglementează distinct și pentru prima dată instituția excepției de nelegalitate și procedura sa specifică. Deși este un incident procedural și un mijloc de apărare, soluționarea sa revine unei instanțe specializate - cea de contencios administrativ, cauza fiind suspendată și trimisă acesteia de către instanța de drept comun spre competenta soluționare¹. Această soluție juridică, nerecunoscând judecătorului cauzei competența de a soluționa excepția de nelegalitate ca pe orice alt incident procedural sau mijloc de apărare invocat de părți, avea unele dezavantaje, respectiv scindarea artificială a cauzei pe motivul examinării excepției de nelegalitate de către instanța de contencios administrativ și tergiversarea procesului.

15. De altfel, Curtea Constituțională a fost și ea sesizată cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 din această lege, față de critici de neconstituționalitate de aceeași natură. Exemplificativă în acest sens este Decizia nr. 608 din 21 septembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 879 din 27 octombrie 2006, prin care Curtea, respingând excepția, a arătat că dispozițiile criticate sunt în măsură să asigure realizarea dreptului la un proces echitabil, deoarece acestea impun "termene extrem de scurte pentru judecarea cu celeritate a excepției de nelegalitate. Astfel, instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedură de urgență, în ședință publică, cu citarea părților, iar hotărârea este supusă recursului, care se declară în 48 de ore de la pronunțare și se judecă în trei zile de la înregistrare".

16. În continuare, Curtea reține că reforma legislației procedurale și noua orientare a Codului de procedură civilă s-au reflectat și în materia contenciosului administrativ, astfel că, prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012, legiuitorul a revenit la soluția tradițională utilizată în materia excepției de nelegalitate, renunțând la competența exclusivă a instanței de contencios administrativ și acordând plenitudine de jurisdicție instanței învestite cu soluționarea litigiului în fond, indiferent de gradul și specializarea acesteia. De altfel, chiar anterior adoptării Legii nr. 76/2012, dar în considerarea aceluiași deziderat al soluționării cu celeritate a cauzelor, legiuitorul, prin art VII din Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea soluționării proceselor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 714 din 26 octombrie 2010, a îndepărtat măsura suspendării cauzei pe timpul soluționării excepției de nelegalitate în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale.

17. Problematica pe care o ridică prezenta excepție de neconstituționalitate implică stabilirea în mod necesar a sensului noțiunii de "contencios administrativ" în înțelesul art. 126 alin. (6) din Constituție, respectiv dacă acesta implică în mod inseparabil, ca element definitoriu, și instanța de contencios administrativ, ca unică instanță judecătorească competentă, sau dacă acest tip de contencios poate fi atribuit și unei instanțe de drept comun. În acest sens, Curtea are în vedere prevederile art. 126 alin. (6) din Constituție, care au următorul conținut: "Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar. Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale." Normele fundamentale garantează, așadar, controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice exercitat pe calea contenciosului administrativ, cu unele excepții.

18. În ce privește modalitatea de realizare a controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, Curtea reține, mai întâi, că, în lipsa oricărei distincții în cuprinsul art. 126 alin. (6) teza întâi din Constituție, acest concept se referă, în egală măsură, atât la controlul de legalitate al actelor administrative ale autorităților publice exercitat pe cale principală, cât și la controlul de legalitate al acestora exercitat pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. Curtea constată că sintagma "instanțele de contencios administrativ" este menționată expres în teza a doua a aceluiași alineat, cu referire la competența exclusivă a acestor instanțe de a soluționa cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din acestea declarate neconstituționale.

19. Curtea reține, contrar aprecierilor autorului excepției, că sintagma "contencios administrativ" din cuprinsul normelor constituționale invocate nu poate fi definită strict prin raportare la prevederile Legii nr. 554/2004 [respectiv la definiția acestuia dată de art. 2 alin. (1) lit. f), potrivit căreia contencios administrativ reprezintă "activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim"], deoarece legea indicată este ulterioară revizuirii din 2003 a Constituției. Alin. (6) al art. 126 a fost introdus cu acest prilej, astfel că sintagma în discuție este o noțiune autonomă, iar Legea nr. 554/2004 reflectă și dezvoltă, în calitate de lege organică în materia contenciosului administrativ, principiile și noțiunile consacrate la nivel constituțional. De altfel, raportat la momentul revizuirii din anul 2003 a Legii fundamentale, contenciosul administrativ era reglementat de Legea nr. 29/1990 (lege abrogată expres prin art. 31 din Legea nr. 554/2004), care, la art. 17 alin. 1, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 59/1993 pentru modificarea Codului de procedura civilă, a Codului familiei, a Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 și a Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 26 iulie 1993, prevedea înființarea secțiilor de contencios administrativ la Curtea Supremă de Justiție, la curțile de apel și la tribunale, competente să judece litigiile prevăzute de legea contenciosului administrativ. Această competență exclusivă a secțiilor de contencios administrativ, consacrată prin legea organică atunci în vigoare, se referea doar la controlul de legalitate al actelor administrative ale autorităților publice exercitat pe calea unei acțiuni directe, întemeiate pe Legea nr. 29/1990, formulate de orice persoană fizică sau juridică, dacă se considera vătămată în drepturile sale legale printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, acțiune prin care se solicita anularea actului, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate. Legea nr. 29/1990 nu conținea nicio mențiune cu privire la excepția de nelegalitate, astfel că atât în doctrină, cât și în practica judiciară s-a admis, în lipsa unei dispoziții contrare, că aceasta putea fi invocată și soluționată, totodată, de către judecătorul acțiunii principale.

20. În considerarea celor ce preced, Curtea Constituțională constată că dispozițiile de lege criticate nu contravin art. 126 alin. (6) din Constituție, al cărui rol esențial este de garantare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităților publice, indiferent de modalitatea în care acesta se exercită (pe cale principală sau incidentală) și indiferent de instanța judecătorească (specializată în contencios administrativ sau de drept comun) competentă. Normele fundamentale de referință nu impun competența exclusivă a instanțelor de contencios administrativ în soluționarea excepției de nelegalitate, de vreme ce constituantul, în cuprinsul ultimei teze a alin. (6), a rezervat această exclusivitate de competență doar în privința cererilor persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din acestea declarate neconstituționale. Este singura materie asupra căreia constituantul a precizat distinct cărei instanțe judecătorești îi revine competența de soluționare, iar acest tratament diferit se justifică prin natura specială a acestor cereri. Dacă constituantul ar fi dorit ca același tratament juridic să fie aplicat și în cazul controlului legalității actelor administrative, ar fi precizat expres acest lucru în teza întâi a art. 126 alin. (6). Întrucât normele fundamentale sunt de strictă interpretare, rezultă per a contrario că este suficient ca acest tip de control să fie supus autorității judecătorești pentru a fi îndeplinită cerința unui "control judecătoresc" menționat de Constituție, determinarea instanței competente fiind de resortul legii infraconstituționale. În acest sens, Curtea observă prevederile alin. (2) al aceluiași articol 126, potrivit cărora "Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege". Concluzionând, față de cele arătate la pct. 16, Curtea constată că noțiunea de "contencios administrativ" nu o implică în mod necesar și pe cea de .instanță de contencios administrativ". Potrivit art. 126 alin. (6) din Constituție, elementele definitorii ale noțiunii de "contencios administrativ" sunt reprezentate de natura actului juridic ce stă la baza litigiului, fiind necesar ca acesta să emane de la o autoritate publică, precum și de calitatea de autoritate publică a uneia dintre părțile litigiului. Prin coroborarea cu alin. (2) al art. 126, rezultă că organul de jurisdicție competent a soluționa litigiul, deci a exercita controlul de legalitate, este cel stabilit potrivit legii.

21. Controlul judecătoresc garantat de art. 126 alin. (6) din Constituție reprezintă, totodată, o garanție suplimentară a dreptului unei persoane vătămate printr-un act al autorității publice, consacrat de art. 52 din Legea fundamentală, și o garanție a dreptului de acces liber la justiție, prevăzut de art. 21 din Constituție, circumstanțiat însă litigiilor administrative. Așa fiind, rațiunea constituantului nu se îndreaptă cu evidența spre stabilirea unei anume instanțe judecătorești - specializate în contencios administrativ - care să realizeze controlul judecătoresc, ci ideea centrală a textului constă tocmai în instituirea unei garanții distincte, suplimentare în ceea ce privește posibilitatea cenzurării de către autoritatea judecătorească a actelor administrative ale autorităților publice, ca expresie a prevederilor art. 52 din Constituție, fără a avea relevanță dacă instanța judecătorească ce exercită respectivul control de legalitate are sau nu specializare exclusiv în contencios administrativ. Esențială, așadar, este sporirea garanțiilor controlului judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităților publice.

22. Controlul de legalitate poate fi exercitat fie pe calea acțiunii directe, fie pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt stabilite, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituție, prin lege, ceea ce înseamnă că normele de procedură nu sunt de nivelul Legii fundamentale, ci al actelor normative subsecvente, infraconstituționale. Materia contenciosului administrativ este reglementată, potrivit art. 73 alin. (1) lit. k) din Constituție, prin lege organică, astfel că stabilirea competenței materiale de judecată este rezultatul voinței legiuitorului în acest sens. Or, în cazul de față, legea organică - Legea nr. 554/2004- a fost modificată tot prin voința legiuitorului, fiind stabilită o regulă diferită în ce privește competența materială de soluționare a excepției de nelegalitate. Intervenția legiuitorului nu contravine însă normelor fundamentale, din moment ce exercitarea controlului judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităților publice se realizează în continuare sub garanția prevederilor art. 52 și art. 126 alin. (6) din Constituție de către o instanță judecătorească.

23. Nu în ultimul rând, Curtea observă că prin conferirea plenitudinii de jurisdicție asupra excepției de nelegalitate a instanțelor de drept comun se asigură într-o manieră mai eficientă realizarea dreptului la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, drept consacrat de art. 21 alin. (3) din Constituție, practica judiciară demonstrând că vechea regulă de competență în materie nu servea celerității procesului, în ciuda termenelor scurte prevăzute în Legea nr. 554/2004.

24. În plus, Curtea constată că, în noua concepție a Legii nr. 76/2012, se face o distincție între actele administrative cu caracter individual și cele cu caracter normativ. Potrivit alin. (4) al art. 4 din Legea nr. 554/2004,"Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect ai excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc ai actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege" Așadar, în privința actelor administrative cu caracter normativ, controlul judecătoresc se declanșează numai pe calea acțiunii directe de anulare întemeiate pe Legea nr. 554/2004, competența de soluționare aparținând secțiilor de contencios administrativ de la nivelul tribunalului, curții de apel sau instanței supreme. Datorită efectelor lor juridice normative, aceste categorii de acte beneficiază de un regim juridic diferit sub aspectul controlului de legalitate.

25. Curtea constată ca fiind neîntemeiate și criticile de neconstituționalitate referitoare la crearea unui tratament juridic inegal între justițiabilul care a declanșat controlul de legalitate al unui act administrativ cu caracter individual pe cale principală, acțiune judiciară de competența secției de contencios administrativ din cadrul tribunalului, a curții de apel sau chiar a Înaltei Curți de Casație și Justiție, după caz, și justițiabilul care a acționat pe calea excepției de nelegalitate, competența de judecată putând reveni, în acest caz, chiar și judecătoriei, deci unei instanțe judecătorești ierarhic inferioare. Acceptând ideea că și prin invocarea excepției de nelegalitate se declanșează, finalmente, același control de legalitate al actelor administrative cu caracter individual, autorul excepției consideră că acesta este supus unor jurisdicții diferite în grad, factorul determinant fiind dat exclusiv de metoda procedurală de acțiune aleasă de justițiabil. Curtea constată că acesta nu este însă un aspect care, prin consecințele sale, să impieteze asupra constituționalității și beneficiului regulii plenitudinii de jurisdicție a instanței fondului în materia excepției de nelegalitate. Astfel, așa cum se acordă oricărei instanțe competență de judecată asupra oricărei altei excepții sau oricărui altui incident procedural, indiferent de specializarea sa, exclusiv în considerarea calității sale de judecător a quo, și judecătoria este inclusă în această jurisdicție, în aplicarea aceleiași reguli, chiar dacă este inferioară în grad. În același timp, partea nemulțumită de soluția pronunțată de judecătorie asupra excepției de nelegalitate poate formula cale de atac, beneficiind, în final, de judecata instanței judecătorești superioare în grad.