Decizia CCR nr. 314 din 5.06.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 6 din OG nr. 29/2013 - reglementarea unor măsuri bugetare, cu referire la art. II art. 18 din OUG nr. 80/2010 pt. completarea art. 11 din OUG nr. 37/2008 -...

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 6 din Ordonanța Guvernului nr. 29/2013 privind reglementarea unor măsuri bugetare, cu referire la art. II art. 18 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum și pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar, excepție ridicată de Silviu Florin Lazăr în Dosarul nr. 6.179/2/2013 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 13D/2014.

2. La apelul nominal răspunde autorul excepției, Silviu Florin Lazăr. Lipsește cealaltă parte, Guvernul României, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Magistratul-asistent referă asupra faptului că autorul excepției a depus la dosar completări cu privire la excepția de neconstituționalitate și precizări în sensul că, în invocarea excepției de neconstituționalitate, din eroare s-a referit la art. 6 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2013, în loc de art. 6 din Ordonanța Guvernului nr. 29/2013. De asemenea, autorul excepției a depus la dosar o serie de extrase din mass-media.

4. Având cuvântul, autorul excepției de neconstituționalitate solicită admiterea acesteia. În acest sens, susține că, prin deciziile anterioare pronunțate de Curtea Constituțională, nu s-a analizat discriminarea pe criteriul vârstei între cei care primeau indemnizația de revoluționar. De asemenea, consideră că nu există rațiune pentru adoptarea Ordonanței Guvernului nr. 29/2013, nefiind precizat impactul pe care îl au dispozițiile acesteia asupra produsului intern brut. Or, instanțelor judecătorești le revine sarcina de a aplica direct dreptul Uniunii Europene. Pe de altă parte, susține că indemnizația reparatorie prevăzuta de Legea nr. 341/2004 este un "bun" sensul art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, iar dispozițiile criticate încalcă prevederile menționate, întrucât nu sunt îndeplinite cerințele necesare pentru privarea de proprietate, și anume dispozițiile criticate nu răspund unui interes public legitim, neexistând documente pentru încălcarea securității naționale prin depășirea deficitului bugetar de 3% și nu păstrează raportul de proporționalitate, deoarece suspendarea plății indemnizației și în anul 2014 constituie o încălcare a justului echilibru între scopul urmărit și mijloacele lui de realizare. De asemenea, consideră că temporaritatea măsurii nu poate justifica acest echilibru și că cei îndreptățiți la plata indemnizației sunt lipsiți de o speranță legitimă

5. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, sens în care invocă Decizia Curții Constituționale nr. 42/2014.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

6. Prin încheierea din 3 decembrie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 6.179/2/2013, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a Contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 6 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2013. Excepția a fost ridicată de reclamantul Silviu Florin Lazăr în cadrul unui litigiu de contencios administrativ având ca obiect soluționarea cererii - formulate în baza art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 - prin care solicită despăgubiri constând în plata indemnizației reparatorii prevăzute de art. 4 alin. (4) din Legea nr. 341/2004, pentru primele 3 luni ale anului 2014.

7. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că prevederile criticate contravin dispozițiilor art. 44 alin. (î)-(4), art. 47 și art. 53 din Constituție, precum și art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. În acest sens, arată că, deși prin Decizia nr. 88/2013, Curtea Constituțională a statuat că indemnizația reparatorie prevăzută de art. 4 alin. (4) din Legea nr. 341/2004 reprezintă un "bun" aflat sub protecția art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție, legiuitorul* a suspendat plata acesteia și în anul 2014. Or, indemnizația reparatorie prevăzută de art. 4 alin. (4) din Legea nr. 341/2004 este o creanță asupra statului, garantată de art. 44 din Constituție. De asemenea, susține că art. 6 din Ordonanța Guvernului nr. 29/2013 prelungește excesiv refuzul de a beneficia de un "bun", golind astfel de conținut dreptul de proprietate și trecând "silit bunul în proprietatea publică. Autorul excepției consideră că prevederile art. 6 din Ordonanța Guvernului nr. 29/2013 sunt neconstituționale, deoarece nu respectă condițiile privării de proprietate impuse de dispozițiile art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție. Astfel, indemnizația reparatorie prevăzută de art. 4 alin. (4) din Legea nr. 341/2004 este un "bun" în sensul art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție, Legea nr. 283/2011 reprezintă un act normativ accesibil, precis si previzibil în sensul jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, iar art. 6 din Ordonanța Guvernului nr. 29/2013 reprezintă o ingerință a autorităților publice în exercitarea dreptului de proprietate. Însă privarea de proprietate impusă de dispozițiile de lege criticate nu urmărește o cauză de utilitate publică și nu este proporțională cu scopul legitim urmărit.

8. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal apreciază, în esență, că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, invocând în acest sens considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 1.576/2011, argumente care sunt valabile și cu privire la art. 6 din Ordonanța Guvernului nr. 29/2013, care nu au făcut altceva decât să prelungească neacordarea temporară a indemnizației prevăzute de art. 4 din Legea nr. 341/2004 și pentru anul 2014.

9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

10 Avocatul Poporului consideră, în esență, că dispozițiile de lege criticate sunt constituționale, deoarece, deși indemnizația reparatorie prevăzută de art. 4 alin. (4) din Legea nr. 341/2004 constituie "bun" în sensul art. 44 din Constituție și art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție, reglementarea legală criticată prevede suspendarea pentru anul 2014 a plății acestei indemnizații, măsură cu aplicare limitată în timp, fără a afecta substanța dreptului. Cât privește raportarea la art. 47 alin. (2) din Constituție, invocă Decizia Curții Constituționale nr. 870/2008. Referitor la dispozițiile art. 53 din Constituție, consideră că acestea nu sunt incidente în cauză, deoarece se referă la restrângerea exercițiului unor drepturi fundamentale.

11. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, documentele depuse la dosar de către autorul excepției, susținerile autorului excepției de neconstituționalitate, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

12. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

13. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum este menționat în încheierea de sesizare a Curții Constituționale, îl constituie dispozițiile art. 6 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2013. Curtea constată că, în realitate, astfel cum reiese din susținerile autorului excepției de neconstituționalitate, obiect al excepției îl constituie art. 6 din Ordonanța Guvernului nr. 29/2013 privind reglementarea unor măsuri bugetare, publicată în Monitorul Oficial la României, Partea I, nr. 550 din 30 august 2013, care au următorul cuprins: "Prevederile art. 18 și 19 ale art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum și pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 283/2011, se aplică în mod corespunzător și în anul 2014."

14. Curtea reține, din susținerile autorului excepției de neconstituționalitate, că acesta critică soluția legislativă de prelungire a suspendării acordării indemnizației prevăzute la art. 4 alin. (4) din Legea nr. 341/2004, soluție cuprinsă în conținutul normativ al art. 6 din Ordonanța Guvernului nr. 29/2013 cu referire la art. II art. 18 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum și pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 283/2011, lege publicată în Monitorul Oficial la României, Partea I, nr. 887 din 14 decembrie 2011, cu următorul conținut:

Art. II. - Pentru anul 2012 se aprobă instituirea unor măsuri financiare In domeniul bugetar; după cum urmează: [...]

Art. 18. - În anul 2012, indemnizațiile prevăzute la art. 4 alin. (4) din Legea recunoștinței față de eroii-martiri și luptătorii care au contribuit la victoria Revoluției române din decembrie 1989, precum și față de persoanele care și-au jertfit viața sau au avut de suferit în urma revoltei muncitorești anticomuniste de la Brașov din noiembrie 1987 nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare, nu se acordă

15. Prin urmare, Curtea constată că obiect al excepției de neconstituționalitate îi constituie art. 6 din Ordonanța Guvernului nr. 29/2013 cu referire la art. II art. 18 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 283/2011.

16. Autorul excepției susține că dispozițiile legale criticate contravin prevederilor constituționale ale art. 44 alin. (1)-(4) privind dreptul de proprietate privată, ale art. 47 privind nivelul de trai și art. 53 referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți, precum și prevederilor art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, referitor la protecția proprietății private.

17. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (4) din Legea recunoștinței față de eroii-martiri și luptătorii care au contribuit ia victoria Revoluției române din decembrie 1989, precum și față de persoanele care și-au jertfit viața sau au avut de suferit în urma revoltei muncitorești anticomuniste de la Brașov din noiembrie 1987 nr. 341/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 654 din 20 iulie 2004, cu modificările și completările ulterioare: "De o indemnizație lunară reparatorie, calculată prin aplicarea coeficientului de 1,10 la salariul mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat și aprobat prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat, aferent anului pentru care se face plata, beneficiază și persoanele care au obținut titlurile prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b) pct. 3, numai dacă au un venit mai mic decât salariul mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat și aprobat prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat. De aceleași drepturi și în aceleași condiții beneficiază copiii eroilor-martiri, indiferent de vârstă, dacă nu sunt încadrați în nicio formă de învățământ ori nu realizează venituri din motive neimputabile lor. "Totodată, art. 3 alin. (1) lit. b) pct. 3 din aceeași lege prevede următoarele: "Pentru cinstirea memoriei celor care și-au jertfit viața și în semn de gratitudine față de cei care au luptat pentru victoria Revoluției române din decembrie 1989, se instituie următoarele titluri: [...] b) Luptător pentru Victoria Revoluției din Decembrie 1989: [...] 3. Luptător Remarcat prin Fapte Deosebite - atribuit celor care, în perioada 14-25 decembrie 1989, au mobilizat și au condus grupuri sau mulțimi de oameni, au construit și au menținut baricade împotriva forțelor de represiune ale regimului totalitar comunist, au ocupat obiective de importanță vitală pentru rezistența regimului totalitar și le-au apărat până la data judecării dictatorului, în localitățile unde au luptat pentru victoria Revoluției române din decembrie 1989, precum și celor care au avut acțiuni dovedite împotriva regimului și însemnelor comunismului între 14-22 decembrie 1989;". Curtea observă că acordarea acestor indemnizații a fost suspendată, după cum urmează:

- în anul 2012, potrivit art. II art. 18 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010, introdus prin Legea nr. 283/2011 de aprobare a acesteia, lege publicată în Monitorul Oficial la României, Partea I, nr. 887 din 14 decembrie 2011;

- în anul 2013, potrivit art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, publicată în Monitorul Oficial la României, Partea I, nr. 845 din 13 decembrie 2012;

- în anul 2014, potrivit art. 6 din Ordonanța Guvernului nr. 29/2013 - text ce constituie obiect al prezentei excepții de neconstituționalitate.

18. Curtea reține că dispozițiile prin care - în anul 2012 și anul 2013 - s-a suspendat plata indemnizațiilor prevăzute de art. 4 alin. (4) din Legea nr. 341/2004 au făcut obiect al controlului de constituționalitate, fiind analizate aceleași critici ca și cele invocate în prezenta cauză, spre exemplu, prin Decizia nr. 88 din 28 februarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 167 din 28 martie 2013, prin Decizia nr. 373 din 24 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 723 din 25 noiembrie 2013, și prin Decizia nr. 42 din 22 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 210 din 25 martie 2014, în acest ultim caz, excepția fiind invocată de același autor - Silviu Florin Lazăr. Cu acele prilejuri, Curtea a reținut că textul de lege criticat prevăzute de art. 4 alin. (4) din Legea nr. 341/2004. De aceste indemnizații, calculate prin aplicarea coeficientului de 1,10 la salariul mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat și aprobat prin legea asigurărilor sociale de stat, beneficiau persoanele care au obținut titlul de Luptător Remarcat prin Fapte Deosebite cu prilejul Revoluției Române din Decembrie 1989, numai dacă acestea aveau un venit mai mic decât salariul mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat și aprobat prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat.

19. Cu privire la încălcarea dispozițiilor constituționale ale art. 44, Curtea a reținut prin Decizia nr. 88/2013 că, deși indemnizațiile prevăzute la art. 4 alin. (4) din Legea nr. 341/2004 constituie un "bun" în sensul art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, reglementarea legală criticată prevede doar suspendarea pentru anul 2012 a plății acestor indemnizații, măsură cu aplicare limitată în timp, fără a afecta însă substanța dreptului. Prin Decizia nr. 42/2014, Curtea a reținut că, referindu-se la anumite drepturi de natură bănească acordate angajaților, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, prin Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunțată în Cauza Kechko contra Ucrainei, că "statul este cel care este în măsură să stabilească ce beneficii trebuie plătite angajaților săi din bugetul de stat. Statul poate dispune introducerea, suspendarea sau încetarea plății unor astfel de beneficii prin modificări legislative corespunzătoare. Totuși, atunci când o dispoziție legală este în vigoare și prevede plata anumitor beneficii, iar condițiile stipulate sunt respectate, autoritățile nu pot refuza în mod deliberat plata acestora atâta timp cât dispozițiile legale rămân în vigoare" (paragraful 23). Prin aceeași hotărâre, Curtea de la Strasbourg a considerat că refuzul autorităților de a acorda drepturile bănești pretinse ca urmare a intervenirii unei legi care suspendă aceste drepturi nu contravenea dispozițiilor art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Prin urmare, Curtea a constatat că nu poate fi reținută critica de neconstituționalitate vizând încălcarea dreptului de proprietate.

20. În ceea ce privește critica de neconstituționalitate raportată la dispozițiile art. 47 din Constituție, prin Decizia nr. 1.576 din 7 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 32 din 16 ianuarie 2012, Curtea a constatat că prevederile legale criticate nu pot fi privite ca aducând atingere dreptului constituțional la un nivel de trai decent, ci mai degrabă ca instituind un set de măsuri de adaptare la condițiile economico-sociale existente. În acest context, Curtea a reținut că legiuitorul este chemat "să instituie un ansamblu de măsuri prin care statul să asigure protejarea și îmbunătățirea calității vieții cetățenilor atât prin reglementarea unor drepturi fundamentale, precum dreptul la securitate socială, dreptul la muncă - condiție principală pentru un trai decent -, dreptul la o salarizare echitabilă, dreptul la protecția sănătății și altele asemenea, dar și prin drepturi care nu au o consacrare constituțională și care tind către același obiectiv. În același spirit, Constituția consacră, în chiar art. 1 alin. (3), caracterul de stat social al României, obligă statul, prin dispozițiile art. 135 alin. (2) lit. f), să creeze condițiile necesare pentru creșterea calității vieții, iar prin art. 41 alin. (2) și art. 47 alin. (2) prevede dreptul salariaților, respectiv al cetățenilor, și la alte măsuri de protecție socială și de asistență socială decât cele nominalizate expres în Legea fundamentală, măsuri stabilite prin lege. Caracteristic tuturor acestor drepturi ale cetățenilor și obligații corelative ale statului este faptul că, în măsura în care nu sunt nominalizate expres de Constituție, legiuitorul este liber să aleagă, în funcție de politica statului, de resursele financiare, de prioritatea obiectivelor urmărite și de necesitatea îndeplinirii și a altor obligații ale statului consacrate deopotrivă la nivel constituțional, care sunt măsurile prin care va asigura cetățenilor un nivel de trai decent și să stabilească condițiile și limitele acordării lor. De asemenea, va putea dispune modificarea sau chiar încetarea acordării măsurilor de protecție socială luate, fără a fi necesar să se supună condițiilor art. 53 din Constituție, întrucât acest text constituțional privește numai drepturile consacrate de Legea fundamentală, iar nu și cele stabilite prin legi".

21. Referitor la art. 53 din Constituție, Curtea a reținut că drepturile a căror plată s-a suspendat prin dispozițiile de lege criticate fac parte dintr-un ansamblu de măsuri pe care Legea nr. 341/2004 le-a instituit în semn de gratitudine față de cei care au luptat pentru victoria Revoluției Române din Decembrie 1989.

În ceea ce privește prevederile actului normativ criticat vizând limitarea ori chiar neacordarea în anul 2012 a unor drepturi ce nu sunt consacrate la nivel constituțional, neavând în consecință un caracter fundamental, Curtea a reținut că dispozițiile art. 53 din Constituție nu sunt incidente, acestea având în vedere doar restrângerea exercițiului unor drepturi fundamentale. Totodată, Curtea a constatat că, deși temeiul moral al acordării acestor beneficii, izvorât din sentimentul de recunoștință pentru cei care, prin jertfa și contribuția proprie, au condus la căderea regimului comunist și la instaurarea democrației, este incontestabil, acesta nu constituie totuși, potrivit Constituției, o obligație de reglementare a statului în acest sens, neputându-se vorbi astfel de existența unui drept fundamental la obținerea unor indemnizații în virtutea calității de Luptător Remarcat prin Fapte Deosebite în cadrul Revoluției Române din Decembrie 1989.

22. De asemenea, Curtea a arătat că indemnizația de revoluționar are un caracter reparatoriu, iar legiuitorul are deplina competență de a stabili condițiile și criteriile de acordare a acesteia, în temeiul art. 61 alin. (1) din Legea fundamentală, În acest sens este și Decizia nr. 193 din 2 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea 1, nr. 416 din 10 iulie 2013.

23. Cu toate acestea, prin Decizia nr. 42/2014, Curtea "ține să sublinieze că, deși autoritățile au dreptul de a dispune cu privire la acordarea drepturilor bănești pretinse de autorii excepției de neconstituționalitate, restrângerea ori suspendarea acestor drepturi și în viitor, în condițiile în care textele de lege care le prevăd nu au fost abrogate, ar putea justifica întrebarea dacă aceste drepturi mai există și dacă nu cumva textele de lege care le prevăd au fost în fapt lipsite de eficiență, așa încât speranța titularilor acestor drepturi, deși are un suport legal, este în realitate lipsită de conținut. Astfel, deși formal limitată în timp, respectiv vizând durata unui an calendaristic, măsura de suspendare repetată a acestor drepturi, pentru mai mulți ani la rând, ar putea afecta caracterul previzibil al normelor de lege, creând incertitudine cu privire la existența acestor drepturi".

24. Întrucât criticile de neconstituționalitate din prezenta cauză privesc aspecte similare cu cele relevate în jurisprudența Curții și având în vedere că nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea jurisprudenței acesteia, considerentele și soluțiile deciziilor menționate își păstrează valabilitatea.

25. Având în vedere acestea, Curtea precizează că măsura suspendării anuale a plății drepturilor prevăzute de art. 4 alin. (4) din Legea nr. 341/2004, măsură adoptată deja pentru trei ani consecutivi, 2012, 2013 și 2014, nu poate fi repetată sine die, caz în care ar putea afecta proporționalitatea măsurii.