Decizia CCR nr. 287 din 22.05.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 105 alin. (5) teza a treia din OUG nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 105 alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, excepție ridicată de Paunovic Dragisa în Dosarul nr. 1.147/54/2012 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului nr. 664D/2013 al Curții Constituționale.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. Arată că își mențin valabilitatea mutatis mutandis deciziile Curții Constituționale pronunțate cu privire la texte similare din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 care consacră caracterul definitiv al hotărârilor judecătorești pronunțate în materia regimului străinilor. Precizează, de asemenea, că, în realitate, criticile de neconstituționalitate formulate vizează fondul litigiului,

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4. Prin încheierea din 4 octombrie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 1.147/54/2012, Înalta Curte de Casație și Justiție- Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 105 alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, excepție ridicată de Paunovic Dragisa într-o cauză civilă având ca obiect soluționarea recursului declarat împotriva sentinței prin care a fost respinsă acțiunea introdusă în scopul anulării deciziei prin care s-a dispus luarea măsurii interzicerii intrării sale în România.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia precizează că, în lipsa unei căi de atac a hotărârii, instanțele de judecată absolutizează prezumția de legalitate a actelor administrative emise de autoritatea care dispune măsura interzicerii intrării în România, respectiv de Oficiul Român pentru Imigrări sau de Inspectoratul General al Poliției de Frontieră. Totodată, menționează și argumentele de fapt ce au motivat recursul în cadrul căruia a ridicat excepția de neconstituționalitate. Invocă, totodată, și considerentele Deciziei nr. 500 din 15 mai 2012 a Curții Constituționale.

6. Înalta Curta de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, textele de lege criticate fiind conforme dispozițiilor constituționale menționate.

7. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

8. Avocatul Poporului apreciază că prevederile de lege criticate sunt constituționale. În acest sens, arată că, astfel cum s-a statuat cu valoare de principiu în jurisprudența Curții Constituționale, accesul la justiție nu presupune accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția, iar instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, deci și reglementarea căilor de atac, este de competența exclusivă a legiuitorului. Precizează că faptul că hotărârea la care se referă art. 105 alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 este irevocabilă nu conduce la absolutizarea prezumției de legalitate a actelor administrative emise de Oficiul Român pentru Imigrări, partea interesată având posibilitatea să le conteste în fața instanței judecătorești, fiind astfel pe deplin respectate prevederile constituționale invocate, inclusiv dreptul la apărare. În plus, procedura de soluționare a cererilor în justiție formulate de străini în temeiul dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 194/2002 este o procedură specială și accelerată, iar caracterul definitiv și irevocabil al hotărârilor pronunțate în soluționarea contestațiilor formulate împotriva măsurii de interzicere a intrării în România este justificat de celeritatea cu care trebuie soluționate cererile în materia străinilor.

9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

11. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie, potrivit încheierii de sesizare, prevederile art. 105 alin. (5) din Ordonanța de urgența a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 421 din 5 iunie 2008, cu modificările și completările ulterioare. Analizând conținutul motivării scrise a excepției de neconstituționalitate, Curtea reține că autorul acesteia critică doar constituționalitatea tezei a treia din art. 105 alin. (5), aceasta urmând să formeze obiectul controlului de constituționalitate. Textul art. 105 alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 are următoarea redactare: "(5) Interzicerea intrării în România poate fi contestată de către străin în termen de 10 zile de la comunicare la curtea de apel în a cărei rază de competență se află formațiunea care a dispus această măsură. Contestația nu suspendă executarea măsurilor de îndepărtare. Hotărârea instanței este irevocabilă."

12. În opinia autorului excepției, textul de lege criticat contravine următoarelor dispoziții din Constituție: art. 21 alin. (1)-(3) care consacră dreptul de acces liber la justiție și la un proces echitabil, soluționat într-un termen rezonabil, art. 24 alin. (1) care garantează dreptul la apărare, art. 124 alin. (2) potrivit căruia justiția este unică, imparțială și egală pentru toți și art. 129 care statuează că, împotriva hotărârilor judecătorești, părțile interesate si Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condițiile legii. În dezvoltarea dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 21 alin. (3) din Constituție, face referire, în temeiul art. 20 din Constituție, și la prevederile art. 6 - Dreptul la un proces echitabil din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

13. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că autorul acesteia critică prevederile art. 105 alin. (5) teza a treia din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 care reglementează caracterul irevocabil al hotărârii pronunțate de instanța competentă să soluționeze plângerea introdusă de străinul împotriva căruia s-a dispus luarea măsurii interzicerii intrării în România.

14. În ceea ce privește pretinsa nesocotire a dreptului de acces liber la justiție, statuat de art. 21 alin. (1) din Constituție, Curtea constată că o asemenea critică nu poate fi reținută, întrucât, din însăși ipoteza textului, care are în vedere contestarea în justiție a actului autorității administrative, rezultă că prevederile de lege supuse controlului nu încalcă dreptul constituțional invocat, străinul aflându-se în fața unei instanțe de judecată, care va examina legalitatea și temeinicia luării măsurii interzicerii intrării respectivului străin în România. Așadar, invocarea prevederilor art. 21 alin. (1) din Legea fundamentală este lipsită de fundament, de vreme ce autorul excepției a beneficiat de posibilitatea, valorificată în mod concret, de a se adresa unei instanțe naționale, în speță curtea de apel.

15. Totodată, așa cum a statuat Curtea Constituțională cu valoare de principiu (a se vedea Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994), accesul liber la justiție nu presupune accesul la toate structurile judecătorești și la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția, iar instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, inclusiv în ce privește căile de atac, este de competența exclusivă a legiuitorului, potrivit prevederilor constituționale ale art. 126 alin. (2).

16. În ceea ce privește invocarea, în cauza de față, a prevederilor art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale în contextul problematicii intrării străinilor pe teritoriul unui stat, Curtea observă că din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, rezultă că deciziile referitoare la intrarea, șederea și îndepărtarea străinilor de pe teritoriul unui stat nu vizează determinarea unor drepturi sau obligații civile ale acestora și nici nu implică acuzații de natură penală, astfel că textul convențional menționat nu este aplicabil în materia arătată. În acest sens este, de exemplu, Hotărârea din 5 octombrie 2000, pronunțată în Cauza Maaouia împotriva Franței, paragraful 40, dar și Decizia Curții Constituționale nr. 342 din 16 septembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 755 din 28 octombrie 2003.

17. În același sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit în jurisprudența sa, de exemplu Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunțată în Cauza Golder împotriva Regatului Unit, paragrafele 37-38, că dreptul de acces la un tribunal nu este un drept absolut, existând posibilitatea limitărilor implicit admise chiar în afara limitelor care circumscriu conținutul oricărui drept. De asemenea, prin Hotărârea din 26 ianuarie 2006, pronunțată în Cauza Lungoci împotriva României,

paragraful 36, publicată în Monitorul Oficial României, Partea I, nr. 588 din 7 iulie 2006, Curtea de la Strasbourg a arătat că accesul liber la justiție implică prin natura sa o reglementare din partea statului și poate fi supus unor limitări, atât timp cât nu este atinsă substanța dreptului.

18. În considerarea aceluiași aspect, Curtea observă că instanța europeană a constatat că și art. 13 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, care consacră dreptul la un recurs efectiv, presupune doar existența posibilității efective de a supune judecății unei autorități naționale cazul violării unui drept consacrat de Convenție (Hotărârea din 26 octombrie 2000, pronunțată în Cauza Kudla împotriva Poloniei, paragrafele 156-157) și, în consecință, nu impune un anumit număr al gradelor de jurisdicție sau un anumit număr al căilor de atac. În același sens sunt și deciziile Curții Constituționale nr. 288 din 3 iulie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 5 august 2003, sau nr. 786 din 7 noiembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 11 din 8 ianuarie 2007.

19 Ca atare, Curtea reține că dispozițiile art. 105 alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 oferă străinului împotriva căruia s-a luat măsura interzicerii intrării în România dreptul de a contesta decizia administrativă în fața unei instanțe de judecată, respectiv a curții de apel, organ care întrunește, prin ipoteză, exigențele de independență și imparțialitate cerute de prevederile europene mai sus citate. În același timp, străinul poate utiliza în fața acestuia, prin intermediul unui avocat, toate mijloacele de apărare pe care ie consideră necesare. Prin urmare, textul de lege criticat nu limitează dreptul la apărare sau garanțiile ce caracterizează dreptul la un proces echitabil.

20. De altfel, Curtea observă, de asemenea, faptul că nici legislația Uniunii Europene nu impune existența unui anumit număr de căi de atac, singura cerință fiind cea precizată mai sus, a existenței unei căi de atac efective împotriva deciziei. Rămâne, astfel, la latitudinea statelor stabilirea regulilor procedurale corespunzătoare. În acest sens, este de reținut că, potrivit art. 13 alin. (3) din Regulamentul (EC) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen), publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L105/1, "Persoanele care au făcut obiectul unei decizii de refuz al intrării au dreptul la o cale de atac împotriva deciziei. Calea de atac se desfășoară în conformitate cu legislația internă. Resortisantului țării terțe i se pun la dispoziție informații scrise cu privire la punctele de contact în măsură să îi comunice informații legate de reprezentanții competenți să acționeze în numele resortisantului respectiv, în conformitate cu legislația internă"

21. Tot astfel, Curtea observă că prevederile art. 13 alin. (1) din Directiva 2008/115/CE din 16 decembrie 2008 a Parlamentului European și a Consiliului privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 348/98. prevăd că resortisantului unei țări terțe (străinului) față de care s-a emis o decizie de returnare însoțită de o interdicție de intrare ar trebui să i se acorde posibilitatea unei căi de atac efective împotriva acestora "în fața unei autorități judiciare sau administrative competente sau în fața unui organ competent alcătuit din membri imparțiali și care beneficiază de garanții de independență

22. Or, dispozițiile art. 105 alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002 oferă străinului împotriva căruia s-a luat măsura interzicerii intrării în România dreptul de a contesta decizia administrativă în fața unei instanțe de judecată, respectiv a curții de apel. Este vorba, așadar, despre un organ care întrunește pe deplin exigențele de independență și imparțialitate cerute de prevederile europene mai sus citate.