Decizia CCR nr. 408 din 3.07.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 4 teza a doua prin raportare la art. 34 alin. 1 şi la art. 35 alin. 2 din Legea nr. 165/2013 - măsurile pt. finalizarea procesului de restituire, în natură...

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 4,art. 34 alin. (1) și art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepție ridicată de Paula Maria Horjea în Dosarul nr. 9.392/2/2011* al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 131D/2014.

2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca devenită inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 teza a doua prin raportare la art. 34 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, ca urmare a pronunțării Deciziei Curții Constituționale nr. 269 din 7 mai 2014. În ceea ce privește excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 teza a doua prin raportare la art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, pune concluzii de respingere ca inadmisibilă, având în vedere faptul că aceste prevederi legale nu au legătură cu soluționarea fondului cauzei.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4. Prin Decizia civilă nr. 26 din 6 ianuarie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 9.392/2/2011*, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 și art. 34 alin. (1) și art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepție ridicată de Paula Maria Horjea într-o cauză având ca obiect soluționarea cererii privind obligarea Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor la emiterea titlului de despăgubire.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate se arată, în esență, că prevederile art. 4 din Legea nr. 165/2013 încalcă principiul egalității în fața legii și a autorităților publice, întrucât plasarea pe poziții de inechitate a persoanelor aflate într-un raport sau conflict juridic, prin norme juridice care favorizează una dintre aceste părți, mai ales atunci când una dintre ele implică exercițiul autorității publice, conduce la înfrângerea acestui principiu, cu consecința ruperii echilibrului indispensabil bunei funcționări a statului de drept.

6. Se mai susține că este încălcat principiul neretroactivității legii civile, arătându-se că aplicarea Legii nr. 165/2013 nu poate fi pusă în discuție decât în cadrul litigiilor apărute după intrarea ei în vigoare. Aplicarea în cadrul unui litigiu în curs, introdus anterior intrării sale în vigoare, ar conduce la aplicarea retroactivă, vătămând grav drepturile reclamanților din aceste cauze. Arată, de asemenea, că aplicarea unor norme legale nou intrate în vigoare într-un litigiu pendinte, norme care ar conduce la respingerea ca inadmisibilă a acțiunii, fără să se mai examineze fondul cauzei, sau care ar conduce la o soluție diferită de cea previzibilă la introducerea acțiunii, contravine dreptului de acces liber la justiție, egalității armelor și dreptului la un proces echitabil.

7. Precizează că intenția instanței de a respinge acțiunea ca prematură (concretizată, de altfel, ulterior sesizării Curții Constituționale), prin aplicarea art. 4,art. 33 și art. 35 din Legea nr. 165/2013, o pune pe reclamantă în situația de a nu-și vedea soluționată cererea într-un termen rezonabil. Respingerea unei acțiuni pe considerentul că a intervenit o lege nouă care acordă entităților administrative unele termene pentru soluționarea pe cale administrativă a unor cereri formulate în urmă cu 12 ani este incompatibilă cu dispozițiile constituționale și convenționale care consacră dreptul la un proces echitabil.

8. Invocă jurisprudența prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a atras atenția asupra "pericolelor inerente în folosirea legislației cu efect retroactiv care poate influența soluționarea judiciară a unui litigiu în care Statul este parte, inclusiv atunci când efectul noii legislații este acela de a transforma litigiul într-unul imposibil de câștigat“ (Hotărârea din 20 februarie 2003, pronunțată în Cauza Forrer-Niedenthal împotriva Germaniei, Hotărârea din 27 martie 2003, pronunțată în Cauza Satka și alții împotriva Greciei, Hotărârea din 27 mai 2003, pronunțată în Cauza Crișan împotriva României). Tot astfel, instanța de la Strasbourg a statuat că "principiul preeminenței dreptului și noțiunea de proces echitabil consacrate în art. 6 [din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale] se opun oricărei ingerințe a puterii legislative în administrarea justiției în scopul influențării deznodământului judiciar al litigiului“ (Hotărârea din 9 decembrie 1994, pronunțată în Cauza Rafinăriile grecești împotriva Greciei, paragraful 49).

9. Autoarea excepției de neconstituționalitate mai susține că, în cauza sa, aplicarea art. 4 din Legea nr. 165/2013 ar însemna și încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale din perspectiva creanței contra statului calculată la o altă valoare decât cea care s-ar stabili sub imperiul legii noi.

10. Susține, totodată, că intervenția statului într-un litigiu în care el însuși este implicat ca pârât, prin emiterea unei noi legi, aplicabilă de instanță cauzei, și care îi este net favorabilă, încalcă principiul egalității de arme, în detrimentul părții adverse. Totodată, invocă o serie de hotărâri ale instanței europene din care rezultă că speranța legitimă de a obține un bun reprezintă o extindere a aplicării art. 1 din Protocolul nr. 1 și asupra unor bunuri care nu se află încă în patrimoniul reclamantului, dar acesta are un drept de a obține proprietatea asupra lor recunoscut de legislația statului. Or, în cazul său, a existat o "speranță legitimă“ în urma adoptării Legii nr. 10/2001 care cuprindea măsuri de reparație și care îi conferea drepturile solicitate prin acțiune introdusă anterior legii noi, și anume dreptul de a obține o despăgubire la valoarea de piață a imobilului, în situația nerestituirii lui în natură, precum și posibilitatea obținerii unui bun în compensare.

11. Se mai susține că se încalcă dreptul la un proces echitabil și din perspectiva caracterului accesibil și previzibil al legii, aplicarea Legii nr. 165/2013 unui proces în curs având drept consecință lipsirea de eficiență juridică a dispozițiilor Legii nr. 10/2001. O asemenea aplicare ar putea fi asimilată intervenției legislativului în timpul procedurii judiciare, ceea ce ar crea premisele unei discriminări între persoanele care, deși se găsesc în situații obiectiv identice, având speranțe legitime să obțină o restituire a imobilului sau o reparare a prejudiciului suferit, ajung să beneficieze de un tratament juridic diferit, adică între cetățenii care au beneficiat deja de aplicarea Legii nr. 10/2001 și cei care, din culpa autorităților în nesoluționarea notificării, nu au beneficiat încă de aplicarea măsurilor reparatorii prevăzute de lege. Se mai arată că este încălcată, de asemenea, și independența justiției.

12. În ce privește concursul dintre legile interne și reglementările internaționale, din perspectiva art. 20 din Constituție, autoarea excepției de neconstituționalitate susține că ar trebui să se facă aplicarea Recomandării (2004)5 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind verificarea compatibilității proiectelor de lege, a legilor în vigoare și a practicilor administrative cu standardele impuse de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, care, la pct. 12 din anexă, prevede că, "pentru asigurarea compatibilității, este suficient să se procedeze la schimbări de jurisprudență și de practică. În conformitate cu sistemul juridic al unor state membre, compatibilitatea ar putea fi asigurată prin simpla neaplicare a măsurilor respective“.

13. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal își exprimă opinia asupra excepției de neconstituționalitate, arătând că aceasta este neîntemeiată. Astfel, se apreciază că dispozițiile criticate au o rațiune bine determinată față de scopul declarat al actului normativ de a institui o formă de finalizare a procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate abuziv în perioada regimului comunist în România, în împrejurările obiective legate de existența hotărârii-pilot pronunțate de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în Cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României, precum și a scăderii participației statului, ca urmare a conversiei în acțiuni a titlurilor de despăgubire emise de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, la Fondul Proprietatea.

14. Dispozițiile Legii fundamentale referitoare la egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice nu sunt eludate întrucât același tratament constând în etapele noii legi este aplicat tuturor dosarelor aflate pe rolul instanțelor, indiferent de titular, fără excepție. În plus, acest articol nu contravine dreptului cetățeanului la liberul acces la justiție, în condițiile în care acțiunile aflate pe rolul instanțelor de judecată sunt în continuare supuse controlului jurisdicțional.

15. De asemenea, exprimându-și opinia asupra excepției de neconstituționalitate, instanța de judecată mai arată că dispozițiile art. 15 alin. (2) și art. 78 din Constituție nu sunt încălcate, întrucât, în condițiile în care despăgubirile stabilite conform Legii nr. 10/2001 nu au fost valorificate potrivit procedurii reglementate de dispozițiile Legii nr. 247/2005, nu se poate susține în mod rezonabil că prevederile Legii nr. 165/2013 se aplică retroactiv. Singura ipoteză în care prevederile Legii nr. 165/2013 ar fi putut aduce atingere principiului neretroactivității legii civile ar fi fost aceea în care ar fi dispus și cu privire la drepturile la despăgubiri ce ar fi fost deja stabilite și valorificate conform procedurii prevăzute de actul normativ anterior în materie, respectiv Legea nr. 247/2005, împrejurare ce nu este incidență.

16. Instanța de judecată mai apreciază că art. 4 din Legea nr. 165/2013 nu este neconstituțional nici din perspectiva dispozițiilor art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, nefiind lezate nici dreptul părții de acces la justiție, nici principiul egalității de arme (atât persoana fizică, cât și Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor având obligația respectării legii adoptate de Parlament) și nici principiul securității juridice (neputându-se invoca imprevizibilitatea acestui act normativ, față de Hotărârea-pilot din 12 octombrie 2010, pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României). Nu sunt întemeiate nici criticile în sensul că art. 4 ar deroga nepermis de la prevederile art. 44 din Constituție și art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție, pe de o parte, întrucât reclamanta nu este privată în mod absolut și pe o perioadă nedeterminată de bunul său (dreptul la despăgubiri succesiv recunoscut de autoritățile statului), iar pe de altă parte, întrucât dreptul în discuție are un caracter relativ, exercițiul lui fiind susceptibil de restrângeri justificate de cauze obiective, cum este cazul în speță, respectiv, în esență, insuficiența fondurilor pentru realizarea integrală și deodată a tuturor creanțelor existente împotriva statului și întemeiate pe dispozițiile Legii nr. 247/2005.

17. Critica referitoare la aplicarea retroactivă a dispozițiilor noii legi litigiilor în curs și la pretinsa încălcare a principiului egalității în fața legii și a dreptului la nediscriminare este de asemenea neîntemeiată, în fapt fiind vorba de aplicarea legii noi litigiilor aflate în curs, deci în esență de aplicarea principiului tempus regit actum, de vreme ce legea nouă este de imediată aplicare.

18. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate invocate.

19. Avocatul Poporului consideră că prevederile art. 4 din Legea nr. 165/2013 sunt neconstituționale, fiind încălcat principiul constituțional al neretroactivității legii. În acest sens, arată că textul de lege criticat acționează asupra fazei inițiale de constituire a situației juridice, modificând în mod esențial regimul juridic creat prin depunerea cererilor de chemare în judecată în termenul legal, cu încălcarea principiului tempus regit actum (Decizia Curții Constituționale nr. 830 din 8 iulie 2008). Or, neretroactivitatea legii impune ca noua lege să nu se aplice actelor îndeplinite conform dispozițiilor legii anterioare, ci doar acțiunilor care se efectuează după intrarea în vigoare a acesteia, rămânând valabile cele efectuate în perioada activității legii vechi.

20. Se mai arată că prevederile art. 4 din Legea nr. 165/2013 aduc atingere principiului egalității în drepturi, prevăzut de art. 16 alin. (1) din Constituție. Astfel, prin instituirea noilor reguli privind soluționarea notificărilor, care au determinat judecătorul să respingă cererile de chemare în judecată ca prematur introduse, se creează premisele unei discriminări, fără un criteriu obiectiv și rezonabil de diferențiere. În acest context, persoanele ale căror procese s-au finalizat înainte de intrarea în vigoare a legii s-au aflat într-o situație mai favorabilă, dar discriminatorie față de persoanele ale căror procese au fost în curs de soluționare la data intrării în vigoare.

21. Se mai apreciază că prevederile art. 4 raportate la art. 34 alin. (1) și art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 aduc atingere și accesului liber la justiție, deoarece legiuitorul a impus noi termene de soluționare a dosarelor aflate pe rol, dar și alte termene de sesizare a instanței de judecată.

22. Însă intervenția acestor dispoziții în procesele aflate pe rolul instanțelor de judecată, care de cele mai multe ori au condus la respingerea ca prematur formulate a cererilor de chemare în judecată, apare ca o ingerință a legiuitorului în procesul de realizare a justiției, întrucât excepția de prematuritate este o excepție de fond, peremptorie și absolută, care, odată admisă, face ca acțiunea sa fie respinsă. Or, după cum a statuat și Curtea Constituțională, o imixtiune a puterii legislative care ar pune autoritatea judecătorească în imposibilitatea de a funcționa, chiar dacă numai cu referire la o anumită categorie de cauze și pentru o anumită perioadă de timp, ar avea drept consecință ruperea echilibrului constituțional dintre aceste autorități. Astfel, reluarea procedurilor cu caracter administrativ, ca urmare a respingerii acțiunii ca inadmisibilă sau prematur introdusă (din cauza noilor termene legale de soluționare a notificărilor), contravine și principiului soluționării cauzei într-un termen optim și previzibil, prevăzut de art. 6 din noul Cod de procedură civilă, fiind o consacrare a art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

23. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

24. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

25. Obiectul excepției de neconstituționalitate, potrivit actului de sesizare, îl reprezintă prevederile art. 4,art. 34 alin. (1) și art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013, cu modificările și completările ulterioare. În realitate, analizând motivarea excepției de neconstituționalitate, Curtea reține că obiect al excepției de neconstituționalitate îl reprezintă prevederile art. 4 teza a doua prin raportare la art. 34 alin. (1) și art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, potrivit cărora:

- Art. 4 teza a doua: "Dispozițiile prezentei legi se aplică (_) cauzelor în materia restituirii imobilelor preluate abuziv, aflate pe rolul instanțelor, (_) la data intrării în vigoare a prezentei legi.“;

- Art. 34 alin. (1): "(1) Dosarele înregistrate la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor vor fi soluționate în termen de 60 de luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi, cu excepția dosarelor de fond funciar, care vor fi soluționate în termen de 36 de luni.“;

- Art. 35 alin. (2): "(2) În cazul în care entitatea învestită de lege nu emite decizia în termenele prevăzute la art. 33 și 34, persoana care se consideră îndreptățită se poate adresa instanței judecătorești prevăzute la alin. (1) în termen de 6 luni de la expirarea termenelor prevăzute de lege pentru soluționarea cererilor.“

26. În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 4 alin. (2) privind egalitatea între cetățeni, art. 15 alin. (2) privind neretroactivitatea legii, art. 16 - Egalitatea în drepturi,art. 20 - Tratatele internaționale privind drepturile omului,art. 21 alin. (1)-(3) privind accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil, art. 44 alin. (1) și (2) referitoare la garantarea și ocrotirea dreptului de proprietate și a proprietății private și art. 53 alin. (2) privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți. De asemenea, sunt invocate dispozițiile art. 6 paragraful 1 referitor la dreptul la un proces echitabil, cuprins în Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și art. 1 - Protecția proprietății cuprins în Primul Protocol adițional la aceeași Convenție.

27. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prevederile art. 4 teza a doua prin raportare la art. 34 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 au mai fost supuse controlului de constituționalitate, prin prisma unor critici de neconstituționalitate similare celor formulate în prezenta cauză. Astfel, prin Decizia nr. 269 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 9 iulie 2014, Curtea a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că prevederile art. 4 teza a doua din Legea nr. 165/2013 sunt constituționale în măsura în care termenele prevăzute la art. 34 alin. (1) din aceeași lege nu se aplică și cauzelor în materia restituirii imobilelor preluate abuziv, aflate pe rolul instanțelor la data intrării în vigoare a legii. Prin urmare, în prezenta cauză, în temeiul art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, republicată, potrivit cărora "Nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale“, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 teza a doua, prin raportare la prevederile art. 34 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, urmează a fi respinsă ca devenită inadmisibilă, având în vedere faptul că acest caz de inadmisibilitate a excepției de neconstituționalitate a intervenit după momentul sesizării Curții Constituționale.

28. Potrivit dispozițiilor art. 147 alin. (1) și (4) din Constituție, în procesul de aplicare și interpretare a legislației incidente în speța dedusă soluționării, instanța de judecată urmează să respecte deciziile Curții Constituționale atât sub aspectul dispozitivului, cât și sub cel al considerentelor pe care acestea se sprijină. Prin urmare, chiar dacă, în temeiul art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, excepția de neconstituționalitate urmează să fie respinsă ca devenită inadmisibilă, Curtea reține că, potrivit jurisprudenței sale - de exemplu, Decizia nr. 61 din 21 februarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 10 aprilie 2013, Decizia nr. 319 din 29 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 274 din 25 aprilie 2012, și Decizia nr. 223 din 13 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 18 aprilie 2012 - deciziile anterioare de constatare a neconstituționalității reprezintă temei al revizuirii conform art. 322 pct. 10 din codul de procedură civilă din 1865 sau art. 509 alin. (1) pct. 11 din noul Cod de procedură civilă, după caz.

29. În ceea ce privește excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 teza a doua raportate la art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, Curtea reține că, în raport cu obiectul cauzei deduse soluționării instanței de judecată, prevederile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 nu sunt incidente în cadrul soluționării cauzei aflate pe rolul instanței de judecată. Astfel, dispozițiile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 instituie dreptul persoanei care se consideră îndreptățită de a se adresa instanței judecătorești în termen de 6 luni de la expirarea termenelor prevăzute de lege pentru soluționarea cererilor, în cazul în care entitatea învestită de lege nu emite decizia în termenele prevăzute la art. 33 și 34. Având în vedere că textul de lege criticat vizează o cale de atac ce poate fi introdusă împotriva refuzului de a emite decizia în termenele prevăzute de art. 33 și 34 din lege, aplicabilă abia după scurgerea termenelor prevăzute de cele două articole menționate, rezultă că art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 nu este incident în cauză, neavând legătură cu soluționarea acesteia, în sensul dispozițiilor art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.

30. Prin urmare, în temeiul art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată, potrivit cărora "(1) Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia.“, excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 teza a doua raportate la art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 urmează a fi respinsă ca inadmisibilă.