Decizia CCR nr. 1.082 din 13.12.2012 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 19 alin. 1 teza finală din cadrul titlului VII din Legea nr. 247/2005 - reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 19 alin. (1) teza finală din cadrul titlului VII din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, excepție invocată de Jean Ross în Dosarul nr. 1.020/2/2011 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.254D/2012.

Dezbaterile au avut loc în ședința publică din data de 11 decembrie 2012, în prezența reprezentantului Ministerului Public și a reprezentantului autorului excepției, avocat George Răzvan Ionescu, și au fost consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când Curtea, în temeiul dispozițiilor art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a dispus amânarea pronunțării pentru data de 13 decembrie 2012, data la care a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 31 octombrie 2011, pronunțată în Dosarul nr. 1.020/2/2011, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 19 alin. (1) teza finală din cadrul titlului VII din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, excepție invocată de Jean Ross într-o cauză având ca obiect soluționarea cererii privind anularea unei decizii emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, referitoare la un titlu de despăgubire individual, emis în temeiul Legii nr. 247/2005.

În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține că textul de lege criticat contravine dispozițiilor constituționale privind dreptul de proprietate privată, deoarece suspendă exercițiul dreptului de opțiune al titularului unei decizii de despăgubire emisă de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, până la soluționarea contestației formulate împotriva acestei decizii, împiedicând astfel titularul să intre în posesia despăgubirii stabilite.

În acest sens, se arată că, indiferent de soluția instanței de judecată, cuantumul despăgubirii nu poate fi mai mic decât cel stabilit inițial, în temeiul principiului general de drept al neagravării situației unei părți în propria cale de atac - non reformatio in pejus. Astfel, nu este justificată soluția legiuitorului de suspendare a dreptului de opțiune în privința modalității de plată a despăgubirii stabilite, câtă vreme instanța poate obliga Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită o decizie suplimentară pentru diferența în plus de valoare a despăgubirii.

De asemenea, imposibilitatea realizării dreptului de opțiune privind încasarea despăgubirii stabilite sub forma acțiunilor la Fondul "Proprietatea“ nu reprezintă doar o suspendare a exercițiului dreptului de proprietate, ci o atingere adusă înseși substanței dreptului, prin încălcarea atributelor sale, respectiv a atributului fructus, din cauza imposibilității încasării dividendelor aferente perioadei de timp pentru care a fost refuzată conversia despăgubirii în acțiuni la Fondul "Proprietatea“.

Invocă Hotărârea din 23 septembrie 1982, pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Sporrong și Lonnroth împotriva Suediei, prin care s-a constatat încălcarea art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, întrucât măsurile legislative adoptate de către autoritățile suedeze, deși au lăsat intact dreptul de proprietate, au împiedicat în mod practic exercitarea atributelor acestuia. De asemenea, arată că jurisprudența instanței de la Strasbourg referitoare la accepțiunea noțiunii de "bunuri“ cuprinse în art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție nu se limitează doar la proprietatea asupra bunurilor corporale, ea cuprinzând și creanțele și, respectiv, "despăgubirea recunoscută“ a cărei neexecutare într-un termen rezonabil constituie o atingere adusă dreptului la respectarea bunurilor. (Hotărârile din 19 octombrie 2000, 7 mai 2002 și 2 martie 2004, pronunțate în cauzele Ambruosi împotriva Italiei, Burdov împotriva Rusiei și, respectiv, Sabin Popescu împotriva României).

Se mai susține că soluția legislativă criticată nu este în concordanță cu dispozițiile art. 53 din Constituție referitoare la condițiile în care se poate dispune prin lege restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, respectiv nu conservă substanța dreptului de proprietate, nefiind astfel realizată o protecție normală a acestui drept fundamental, în paralel cu realizarea obiectivelor statului.

De asemenea, prevederile art. 19 alin. (1) teza finală cuprins în titlul VII din Legea nr. 247/2005 contravin și dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 21 alin. (3) privind soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, întrucât prelungește, în mod nejustificat, durata procedurilor de obținere a măsurilor reparatorii pentru bunurile preluate în mod abuziv, proceduri ce cuprind atât etapa administrativă, respectiv emiterea notificării în temeiul Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, precum și cea a valorificării despăgubirii obținute, prin exercitarea dreptului de opțiune la valorificarea titlurilor de despăgubire. Invocă cele statuate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în hotărârile din 24 martie 2005, 6 septembrie 2005 și 15 noiembrie 2007, pronunțate în cauzele Șandor împotriva României, Săcăleanu împotriva României și Belasin împotriva României.

Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, arătând că dispozițiile legale criticate nu aduc atingere substanței dreptului de proprietate.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate invocate.

Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, întrucât prevederile legale criticate, instituind o cale de atac în justiție, în cadrul procedurii de stabilire și plată a despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, prin care părțile au posibilitatea de a formula apărări, de a propune probe și de a recurge la căile de atac prevăzute de lege, nu contravin dispozițiilor art. 21 din Constituție. În ceea ce privește invocarea dispozițiilor art. 44 din Legea fundamentală și ale art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, se apreciază că și aceasta este neîntemeiată, dat fiind faptul că textul de lege criticat este în concordanță cu dreptul oricărei persoane la respectarea bunurilor sale, iar suspendarea exercițiului dreptului de dispoziție asupra titlului de despăgubire este firească, atâta timp cât se află în derulare soluționarea unei contestații formulate împotriva unei decizii emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Avocatul Poporului apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens, arată că soluția legislativă nu aduce atingere drepturilor părților de a se adresa instanței pentru apărarea drepturilor, libertăților și intereselor legitime și nu încalcă dreptul de proprietate privată, câtă vreme, potrivit dispozițiilor art. 44 alin. (1) din Constituție, garantarea creanțelor asupra statului nu presupune executarea lor de îndată. În plus, prevederile legale criticate sunt în acord cu dispozițiile constituționale cuprinse în art. 44 alin. (1) teza finală potrivit cărora conținutul și limitele dreptului de proprietate sunt stabilite prin lege.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile autorului excepției, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 19 alin. (1) teza finală din cadrul titlului VII - Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005, astfel cum a fost modificat prin prevederile articolului unic pct. 27 din cadrul titlului I - Modificarea și completarea titlului VII "Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv“ din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 29 iunie 2007.

Textul de lege criticat are următorul cuprins: "(1) Deciziile adoptate de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor pot fi atacate în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, în contradictoriu cu statul, reprezentat prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.Plângerea suspendă exercițiul dreptului de opțiune asupra titlului de despăgubire al titularului.“

În opinia autorului excepției, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 21 alin. (3) privind soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, art. 44 alin. (1) teza întâi referitor la garantarea dreptului de proprietate și a creanțelor asupra statului și alin. (2) teza întâi referitor la garantarea și ocrotirea proprietății private în mod egal de lege, indiferent de titular și art. 53 - Restrângerea exercițiului unor drepturi și al unor libertăți.

De asemenea, sunt invocate prevederile art. 6 - Dreptul la un proces echitabil din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și art. 1 - Protecția proprietății din Primul Protocol adițional la aceeași Convenție.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată următoarele:

Procedura de valorificare a titlurilor de despăgubire emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor este reglementată prin capitolul V - Valorificarea titlurilor de despăgubire. Stabilirea algoritmului de atribuire a acțiunilor emise de Fondul "Proprietatea“ cuprins în titlul VII din Legea nr. 247/2005.

Potrivit prevederilor art. 18¹, în cazul în care deținătorul titlului de despăgubire este de acord cu despăgubirea stabilită, care reprezintă o sumă de maximum 500.000 lei, în termen de 3 ani de la data emiterii titlului poate opta fie pentru realizarea conversiei acestuia în acțiuni emise de Fondul "Proprietatea“, fie pentru acordarea de despăgubiri în numerar, ori pentru conversia acestuia parte în acțiuni, parte în numerar.

Dacă titlul de despăgubire individual este emis pentru o sumă care depășește valoarea de 500.000 lei, titularul are două posibilități de valorificare a acestuia, și anume, fie să solicite primirea exclusiv de acțiuni emise de Fondul "Proprietatea“, fie să solicite acordarea despăgubirilor în numerar, în limita sumei de maximum 500.000 lei, și, până la concurența despăgubirii totale acordate prin titlul de despăgubire, acțiuni emise de Fondul "Proprietatea“.

Pe de altă parte, în cazul în care, primind titlul de despăgubire, titularul acestuia nu este de acord cu decizia adoptată de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor și o atacă în justiție, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, această plângere suspendă exercițiul dreptului de opțiune al titularului titlului de despăgubire, potrivit art. 19 alin. (1) teza finală, cuprins în capitolul VI - Căi de atac în justiție din titlul VII al Legii nr. 247/2005, criticat în prezenta cauză.

Curtea constată că prevederea legală criticată este consecința firească a contestării în justiție a titlului de despăgubire și nu este de natură a afecta substanța dreptului de proprietate reprezentat de despăgubirea stabilită, câtă vreme dreptul de creanță asupra statului urmează a fi valorificat după parcurgerea procedurii în fața instanței judecătorești, fie prin convertirea titlului de despăgubire într-un titlu de plată, fie într-un titlu de conversie în vederea atribuirii de acțiuni.

În legătură cu acest aspect, Curtea observă că modalitatea de a reglementa acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv constituie opțiunea legiuitorului, în acord cu politica economică a statului în materia despăgubirilor acordate din fonduri publice, urmărindu-se păstrarea unui just echilibru între cerințele interesului public și imperativele apărării dreptului fundamental la proprietate.

De altfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, spre exemplu în hotărârile din 23 noiembrie 1983,4 martie 2003 și 12 octombrie 2010, pronunțate în cauzele Van der Mussele împotriva Belgiei, paragraful 48, Jantner împotriva Slovaciei, paragraful 34, și, respectiv, Maria Atanasiu și alții împotriva României, paragraful 164, că, așa cum art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale nu garantează un drept de a dobândi bunuri, el nu le impune statelor nicio restricție cu privire la libertatea lor de a stabili domeniul de aplicare a legilor pe care le pot adopta în materie de restituire a bunurilor și de a alege condițiile în care acceptă să restituie drepturile de proprietate persoanelor deposedate. Mai mult, în jurisprudența instanței de la Strasbourg s-a statuat că, în conformitate cu art. 1 din Primul Protocol adițional la aceeași Convenție, statul are dreptul de a expropria bunuri - inclusiv orice drepturi la despăgubire consfințite de lege - și de a reduce, chiar foarte mult, nivelul despăgubirilor prin mijloace legislative, cu condiția ca valoarea despăgubirii acordate pentru o privare de proprietate operată de stat să fie în mod rezonabil în raport cu valoarea bunului, o lipsă totală de despăgubire nefiind considerată compatibilă cu prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 decât în cazuri excepționale (hotărârile din 22 iunie 2004 și 12 octombrie 2010, pronunțate în cauzele Broniowski împotriva Poloniei și Maria Atanasiu și alții împotriva României, paragrafele 186 și, respectiv, 174).

Referitor la pretinsa încălcare a prevederilor constituționale cuprinse în art. 21 alin. (3) privind soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, Curtea, în jurisprudența sa (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 46 din 27 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 10 martie 2005), a statuat că textul constituțional indicat, consacrând dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, nu înțelege să subordoneze respectarea acestuia încadrării într-un anumit termen, care astfel ar deveni un criteriu de constituționalitate, astfel încât conceptele de "echitabil“ și "rezonabil“ au caracter relativ, respectarea sau încălcarea lor urmând a fi stabilită de la caz la caz, în funcție de circumstanțele concrete ale cauzei.

În același sens este și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, potrivit căreia caracterul rezonabil al unei proceduri judiciare trebuie apreciat în funcție de circumstanțele cauzei, și în special de complexitatea acesteia, comportamentul reclamantului și al autorităților competente (a se vedea, în acest sens, hotărârile din 27 iunie 1997,25 martie 1999, 27 iunie 2000 și 15 iunie 2006, pronunțate în cauzele Philis împotriva Greciei (Nr. 2), paragraful 35, Pelissier și Sassi împotriva Franței, paragraful 67, Frydlender împotriva Franței, paragraful 43, și, respectiv, Cârstea și Grecu împotriva României, paragraful 40).

Prin urmare, în prezenta cauză, Curtea constată că ansamblul procedurilor administrative și judiciare relative la revendicarea imobilelor preluate în mod abuziv, precum și întreaga procedură de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor în cauză, care poate cuprinde și o procedură administrativă prealabilă desfășurată în fața Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, precum și una judiciară, în cazul contestării în justiție a deciziilor acestei comisii, comportă un anumit grad de complexitate, ceea ce nu este de natură să conducă în mod automat la încălcarea dispozițiilor constituționale și convenționale privind caracterul rezonabil al duratei procedurilor judiciare.

De altfel, legiuitorul român a acționat în vederea simplificării și accelerării procedurilor în cauză, în contextul instituirii unui cadru legal care să permită ca Fondul "Proprietatea“ să devină operațional, iar acționarii să aibă posibilitatea să își valorifice acțiunile, în acest sens fiind adoptată și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv.

În ceea ce privește invocarea încălcării dispozițiilor art. 53 din Constituție, întrucât nu s-a constat încălcarea niciunui drept fundamental, pentru aceleași considerente, Curtea constată că acest text constituțional nu are incidență în cauză.