Decizia CCR nr. 526 din 9.10.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Florinel Călugăru în Dosarul nr. 6.328/4/2013 al Judecătoriei Sectorului 4 București - Secția civilă și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 158D/2014.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, întrucât sunt garantate atât accesul liber la justiție, cât și prevederile constituționale ale art. 52 prin asigurarea controlului judecătoresc de către instanțele de contencios administrativ. Cât privește invocarea prevederilor art. 44 din Constituție, arată că acestea nu sunt incidente în cauză.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4. Prin încheierea din 19 februarie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 6.328/4/2013, Judecătoria Sectorului 4 București - Secția civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

5. Excepția a fost ridicată de Florinel Călugăru într-o cauză având ca obiect anularea unui proces-verbal de contravenție

6. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, în esență, că dispozițiile de lege criticate impun o situație împovărătoare pentru părți, care, în situația în care consideră nelegale actele administrative cu caracter normativ de care depinde soluționarea cauzei, sunt obligate să formuleze o nouă acțiune în justiție. De asemenea, arată că această situație are drept consecință imposibilitatea de a cere în justiție repararea pagubelor produse în situația în care, în urma plângerii prealabile, autoritatea publică emitentă abrogă/modifică actul administrativ cu caracter normativ considerat nelegal.

7. Totodată, autorul excepției consideră că persoanele cărora le-a fost admisă excepția de nelegalitate a unui act administrativ beneficiază de un tratament diferit în fața legii față de persoanele în cauzele cărora instanța nu a admis excepția de nelegalitate sau nu o mai poate lua în discuție.

8. În final, susține că drept consecință a tratamentului diferit în fața legii pentru unii cetățeni, titulari ai unor hotărâri judecătorești irevocabile privind nelegalitatea actului administrativ, constatată pe cale de excepție în cadrul fondului, creanța asupra statului este certă, în vreme ce pentru altă categorie de subiecți creanța este pur iluzorie, fiind nevoie de mai multe acțiuni în justiție pentru realizarea acestui drept.

9. Judecătoria Sectorului 4 București - Secția civilă consideră că excepția de neconstituționalitate invocată este neîntemeiată, întrucât, așa cum s-a reținut și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, dreptul de acces la justiție nu este un drept absolut și poate suferi anumite restrângeri și limitări, iar dispozițiile de lege criticate urmăresc un scop legitim, respectiv asigurarea securității raporturilor juridice și evitarea unor eventuale probleme de jurisprudența neunitară în cadrul excepțiilor de nelegalitate, dar și respectarea competenței instanțelor specializate în acest sens, respectiv cele de contencios administrativ. Totodată, în situația în care s-ar admite o asemenea acțiune în anulare, aceasta va profita tuturor persoanelor aflate în situația petentului, întrucât prevederile actului normativ nu se vor mai aplica nici acestora.

10. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

11. Avocatul Poporului apreciază că dispozițiile de lege criticate sunt constituționale, întrucât prin Legea nr. 554/2004, în acord cu prevederile constituționale ale art. 126 alin. (6), se recunoaște posibilitatea de a supune controlului judecătoresc, pe calea contenciosului administrativ, actele administrative ale autorității publice, inclusiv cele cu caracter normativ.

12. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

13. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

14. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare, care au următorul cuprins: "Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege".

15. Dispozițiile de lege supuse controlului de constituționalitate au fost introduse în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012.

16. În opinia autorului excepției, dispozițiile legale criticate contravin prevederilor constituționale cuprinse în art. 16 referitor la egalitatea în drepturi, art. 21 privind accesul liber la justiție, art. 44 referitor la dreptul de proprietate privată, art. 52 privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică și art. 53 referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, precum și prevederilor art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

17. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că aceasta este neîntemeiată din perspectiva argumentelor ce urmează a fi expuse în continuare.

18. Soluțiile legislative instituite prin Legea nr. 76/2012, potrivit "Expunerii de motive" la lege, urmăresc reconfigurarea competenței materiale a instanțelor judecătorești în scopul accelerării procedurilor judiciare și asigurării unei practici judiciare unitare pe întreg teritoriul țării. Astfel, aceste dispoziții legale au creat în materia procedurilor judiciare un sistem legislativ modern care răspunde pe deplin imperativelor funcționării unei justiții moderne, adaptate așteptărilor sociale, precum și necesității creșterii calității acestui serviciu public.

19. Din examinarea cadrului legal în materia contenciosului administrativ, Curtea observă că, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte administrative cu caracter normativ și acte administrative cu caracter individual. Actele administrative cu caracter normativ conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte "erga omnes", iar actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regulă, față de o persoană sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în cuprinsul acestor acte.

20. În ceea ce privește invocarea prevederilor constituționale care consacră accesul liber la justiție, Curtea reține că, astfel cum reiese din conținutul normativ al dispozițiilor de lege criticate, actele administrative cu caracter normativ sunt supuse controlului judecătoresc direct la instanța de contencios administrativ, pe calea acțiunii în anulare, care, potrivit prevederilor art. 11 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, poate fi promovată oricând.

21. Prin Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 538 din 21 iulie 2014, Curtea a statuat că, "în noua concepție a Legii nr. 76/2012, se face o distincție între actele administrative cu caracter individual și cele cu caracter normativ". De asemenea, Curtea a reținut că, "în privința actelor administrative cu caracter normativ, controlul judecătoresc se declanșează numai pe calea acțiunii directe de anulare întemeiate pe Legea nr. 554/2004, competența de soluționare aparținând secțiilor de contencios administrativ de la nivelul tribunalului, curții de apel sau instanței supreme. Datorită efectelor lor juridice normative, aceste categorii de acte beneficiază de un regim juridic diferit sub aspectul controlului de legalitate."

22. Potrivit art. 21 din Constituție, orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, libertăților și intereselor sale legitime. Prin Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, Curtea Constituțională a statuat că liberul acces la justiție presupune accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește actul de justiție. S-a considerat că legiuitorul are competența exclusivă de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, astfel cum rezultă din art. 126 alin. (2) din Constituție.

23. În jurisprudența sa referitoare la liberul acces la justiție, în mod constant Curtea Constituțională a statuat că acest principiu semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanțele judecătorești în cazul în care consideră că drepturile, libertățile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiționări, competența de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești revenindu-i legiuitorului, fiind o aplicare a dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 126 alin. (2). A se vedea în acest sens Decizia nr. 221 din 21 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 516 din 17 iunie 2005.

24. Astfel, tocmai în considerarea caracterului important al actelor administrative cu caracter normativ, legiuitorul, dând eficiență prevederilor constituționale ale art. 126 alin. (2), a atribuit competența materială pentru soluționarea acestor cereri în anulare, care pot fi promovate oricând, instanței de contencios administrativ, respectiv Secției de contencios administrativ și fiscal a înaltei Curți de Casație și Justiție, secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel și tribunalelor administrativ-fiscale, așa încât accesul liber la justiție este garantat.

25. Referitor la invocarea prevederilor constituționale privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, prin Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, Curtea a reținut că "controlul de legalitate poate fi exercitat fie pe calea acțiunii directe, fie pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt stabilite, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituție, prin lege, ceea ce înseamnă că normele de procedură nu sunt de nivelul Legii fundamentale, ci al actelor normative subsecvente, infraconstituționale. Materia contenciosului administrativ este reglementată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție, prin lege organică, astfel că stabilirea competenței materiale de judecată este rezultatul voinței legiuitorului în acest sens. Or, în cazul de față, legea organică - Legea nr. 554/2004 - a fost modificată tot prin voința legiuitorului, [...]. Intervenția legiuitorului nu contravine însă normelor fundamentale, din moment ce exercitarea controlului judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităților publice se realizează în continuare sub garanția prevederilor art. 52 și art. 126 alin. (6) din Constituție de către o instanță judecătorească."

26. Prin urmare, și această modificare a Legii nr. 554/2004 în sensul stabilirii de către legiuitor a competenței instanței de contencios administrativ de verificare a actelor administrative cu caracter normativ, prin intermediul acțiunii în anulare, reprezintă tot o garanție a prevederilor art. 52 și art. 126 alin. (6) din Constituție.

27. Prin excluderea actelor administrative cu caracter normativ din sfera de control pe calea excepției de nelegalitate se urmărește un scop legitim, respectiv asigurarea securității raporturilor juridice și respectarea competenței instanțelor specializate.

28. De asemenea, admiterea acțiunii în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice "erga omnes", spre deosebire de excepția de nelegalitate care produce efecte "inter partes". Astfel, admiterea unei excepții de nelegalitate produce efecte doar între părțile litigiului, actul administrativ producându-și în continuare efectele față de terți, pe când admiterea unei acțiuni în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte "erga omnes", profitând tuturor subiectelor de drept.

29. Referitor la critica de neconstituționalitate raportată la prevederile constituționale ale art. 16, Curtea reține că, așa cum a precizat în prealabil, autorul excepției susține că persoanele cărora le-a fost admisă excepția de nelegalitate a unui act administrativ beneficiază de un tratament diferit în fața legii față de persoanele în cauzele cărora instanța nu a admis excepția de nelegalitate sau nu o mai poate lua în discuție.

30. Cu privire la această critică, Curtea apreciază că, prin instituirea unui tratament diferit în funcție de momentul la care instanța de judecată soluționează cauza, dispozițiile de lege criticate, după intrarea lor în vigoare, aplicându-se tuturor cauzelor, nu încalcă principiul egalității cetățenilor în fața legii.

31. În aceste condiții, Curtea constată că norma juridică criticată este aplicabilă, de la intrarea ei în vigoare, în mod nediscriminatoriu, tuturor destinatarilor ei. De altfel, Curtea a reținut în mod constant că situația diferită în care se află cetățenii în funcție de reglementarea aplicabilă potrivit principiului "tempus regit actum" nu poate fi privită ca o încălcare a dispozițiilor constituționale care consacră egalitatea în fața legii și a autorităților publice fără privilegii și discriminări. În acest sens este Decizia nr. 759 din 20 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 723 din 24 octombrie 2012.

32. Prin urmare, persoanele cărora le-a fost admisă excepția de nelegalitate a unui act administrativ nu se află în aceeași situație juridică cu persoanele care au învestit instanța cu o astfel de cerere după modificarea Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 76/2012, așa încât nu se poate susține încălcarea prevederilor constituționale ale art. 16.

33. În ceea ce privește pretinsa încălcare a prevederilor constituționale ale art. 53 referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, normele legale criticate nu aduc atingere vreunui drept sau vreunei libertăți fundamentale și, prin urmare, Curtea reține că nu se pune problema analizării îndeplinirii condițiilor în care textul constituțional amintit permite restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți.

34. Cu privire la invocarea art. 44 din Constituție, Curtea observă că autorul excepției de neconstituționalitate nu precizează motivele pentru care dispozițiile de lege criticate contravin prevederilor constituționale privind dreptul de proprietate privată și, prin urmare, aceste critici nu pot fi analizate.