Decizia CCR nr. 564 din 16.10.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 10 din OUG nr. 74/2013 - unele măsuri pt. îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii ANAF , precum şi pt. modificarea şi completarea unor acte...

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității Agenției Naționale de Administrare Fiscală, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și ale ordonanței în ansamblul său, excepție ridicată de Maria Focșa, Octavia Mocanu, Dorina Bostan, Ionel Căpriță, George Leonte, Constantin Băltățescu, Costache Beizadea, Georgeta Călinoiu, Marioara Dafinei, Ionel Boca, Violeta Novac și Elvira Popârtac în Dosarul nr. 8.389/121/2013 al Tribunalului Galați - Secția de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 320D/2014.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, menționând în acest sens jurisprudența Curții Constituționale în materie, respectiv Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4. Prin Încheierea din 4 aprilie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 8.389/121/2013, Tribunalul Galați - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională pentru soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității Agenției Naționale de Administrare Fiscală, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, excepție ridicată de Maria Focșa, Octavia Mocanu, Dorina Bostan, Ionel Căpriță, George Leonte, Constantin Băltățescu, Costache Beizadea, Georgeta Călinoiu, Marioara Dafinei, Ionel Boca, Violeta Novac și Elvira Popârtac într-o cauză având ca obiect anularea unor decizii privind eliberarea din funcții publice, obligarea pârâtei - Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice din Agenția Națională de Administrare Fiscală - la reîncadrarea reclamanților și la plata unor despăgubiri.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorii acesteia susțin, în esență, că dispozițiile art. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013, precum și ordonanța de urgență în ansamblul său sunt neconstituționale, deoarece Guvernul nu poate legifera în domeniul legilor organice. În speță, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013 modifică implicit Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici. Mai arată că executivul și-a depășit competențele delegate de Parlament prin art. 1.1.4 din Legea nr. 182/2013 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, deoarece a legiferat pe calea unei ordonanțe de urgență în domeniul legilor organice. Susțin că motivele din preambulul ordonanței de urgență cu privire la eficientizarea activității fiscului și la efectuarea de economii la cheltuieli sunt false, nefondate și netemeinice, deoarece în ultimii ani bugetul general consolidat a înregistrat încasări suplimentare față de perioadele anterioare, cu efortul implicit al aparatului fiscal. Mai arată că ordinul președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală în temeiul căruia au fost emise deciziile de eliberare din funcție nu a fost publicat, contrar Hotărârii Guvernului nr. 561/2009 și Legii nr. 24/2000, ceea ce atrage inexistența și inopozabilitatea acestuia. Prin deciziile contestate le-a fost limitat și restricționat dreptul de a se adresa justiției, deoarece posturile eliberate au fost declarate vacante în 7 zile de la data emiterii deciziilor, urmând ca în următoarele 7 zile contestatorii să-și manifeste opțiunea pentru ocuparea unui post vacant, în acest fel nu s-a ținut cont de termenele de 30 de zile și 6 luni prevăzute de Legea contenciosului administrativ.

6. Susțin că măsurile de eliberare din funcție sunt discriminatorii, deoarece nu s-au aplicat tuturor funcționarilor publici, ci doar unor funcționari publici. De asemenea, se încalcă și principiul neretroactivității legii civile, prin aceea că locul de muncă fiind câștigat prin concurs în temeiul unor legi organice anterioare exclude posibilitatea eliberării din funcție fără imputarea unei fapte comise din culpa funcționarilor publici.

7. În opinia autorilor excepției, dispozițiile legale criticate încalcă tratatele internaționale cu privire la drepturile și libertățile fundamentale. Procesul de reorganizare s-a desfășurat netransparent și discriminatoriu, fără informarea și consultarea prealabilă a funcționarilor. În continuare arată că măsurile luate încalcă principiile statului de drept și afectează dreptul la un trai decent recunoscut de art. 47 din Constituție. Adoptarea ordonanței de urgență s-a făcut și cu încălcarea art. 44 din Constituție, deoarece noțiunea de "bun" privește inclusiv locul de muncă și tot ce decurge din acesta.

8. Tribunalul Galați - Secția de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este întemeiată. Arată că măsurile de reducere a funcționarilor publici aflați în funcție trebuiau făcute prin lege, și nu prin ordonanță de urgență. Astfel, a fost încălcat art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție.

9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

10. Avocatul Poporului consideră că dispozițiile legale criticate sunt constituționale. Invocă jurisprudența Curții Constituționale, respectiv deciziile nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, nr. 1.195 din 20 septembrie 2011, nr. 1.229 din 20 septembrie 2011, nr. 1.623 din 20 decembrie 2011 și nr. 97 din 7 februarie 2012.

11. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, reține următoarele:

12. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

13. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum rezultă din încheierea de sesizare a Curții Constituționale, îl constituie prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea activității Agenției Naționale de Administrare Fiscală, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 29 iunie 2013. Din actele dosarului rezultă că autorii excepției critică în special dispozițiile art. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013, precum și ordonanța de urgență în ansamblul său. Art. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 74/2013 are următorul cuprins:

- Art. 10:"(1) Începând cu data intrării în vigoare a hotărârii Guvernului prevăzută la art. 13 alin. (1) se înființează în subordinea Agenției direcțiile generale regionale ale finanțelor publice, instituții publice cu personalitate juridică, și care sunt conduse, prin derogare de la dispozițiile Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, de un director general, funcționar public.

(2) Direcțiile generale regionale ale finanțelor publice se înființează prin transformarea direcției generale a finanțelor publice a județului în care va fi stabilit sediul direcției generale regionale, prin fuziunea prin absorbție a celorlalte direcții generale județene ale finanțelor publice din aria de competență stabilită potrivit prevederilor alin. (3).

(3) Orașele în care au sediul direcțiile generale regionale ale finanțelor publice, aria de competență a acestora, precum și lista direcțiilor generale județene ale finanțelor publice care se reorganizează ca direcții generale regionale ale finanțelor publice se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.

(4) Direcțiile generale regionale ale finanțelor publice, înființate potrivit prevederilor alin. (3), preiau activitatea și competențele tuturor direcțiilor generale județene ale finanțelor publice absorbite din aria de competență, precum și a tuturor structurilor teritoriale subordonate acestora.

(5) Direcțiile generale regionale ale finanțelor publice preiau prin fuziune prin absorbție direcțiile regionale pentru accize și operațiuni vamale, direcțiile județene și a municipiului București pentru accize și operațiuni vamale din aria de competență stabilită potrivit prevederilor alin. (3).

(6) Modul de organizare și funcționare a direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice, precum și a structurilor subordonate ale acestora se stabilește prin ordin al președintelui Agenției, cu avizul Ministerului Finanțelor Publice, în cazul structurilor coordonate metodologic de structurile de specialitate din aparatul propriu al ministerului.

(7) Direcțiile generale județene ale finanțelor publice care se reorganizează prin fuziune prin absorbție în cadrul direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice își pierd personalitatea juridică.

(8) Personalul direcțiilor generale ale finanțelor publice, precum și personalul direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale, direcțiilor județene și a municipiului București pentru accize și operațiuni vamale, care se reorganizează prin fuziune prin absorbție, se preia în cadrul direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice, în limita numărului de posturi aprobat, în condițiile legii."

14. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 1 privind statul român, art. 11 privind dreptul internațional și dreptul intern, art. 15 privind neretroactivitatea legii civile, art. 16 privind egalitatea în drepturi, art. 20 referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului, art. 41 privind munca și protecția socială a muncii, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 47 privind nivelul de trai, art. 73 alin. (3) lit. j) privind reglementarea prin lege organică a statutului funcționarilor publici, art. 76 privind adoptarea legilor și a hotărârilor, art. 115 privind delegarea legislativă și ale art. 148 privind principiul aplicării prioritare a actelor obligatorii ale Uniunii Europene.

15. Se invocă dispozițiile art. 2 privind egalitatea în drepturi, art. 7 privind egalitatea în fața legii, art. 8 privind accesul la justiție, art. 17 privind dreptul de proprietate, art. 22 privind securitatea socială și art. 23 privind dreptul la muncă din Declarația Universală a Drepturilor Omului, dispozițiile art. 1 privind obligația de a respecta drepturile omului și art. 14 privind interzicerea discriminării din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și ale protocoalelor nr. 1, 3, 5, 8-12 și 14 la Convenție.

16. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că aceasta este neîntemeiată, pentru motivele ce se vor arăta în continuare.

17. Prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013 au mai format obiectul controlului de constituționalitate, în raport cu critici și dispoziții constituționale similare, sens în care este Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014, și Decizia nr. 457 din 16 septembrie 2014 (nepublicată la data pronunțării prezentei decizii), prin care Curtea a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate.

18. Cu acele prilejuri, analizând preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013, Curtea a apreciat că elemente cuprinse în acesta vizează interesul public și constituie situații de urgență și extraordinare, în cauză fiind o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă, independentă de voința Guvernului, care punea în pericol un interes public, astfel încât nu a putut fi reținută critica privind încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituție.

19. Referitor la critica de neconstituționalitate în raport cu dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție, precum și cu dispozițiile art. 16 și 41 din Constituție, Curtea a constatat că aceasta este neîntemeiată. În acest sens, reiterând jurisprudența sa în materia interdicției și limitelor de reglementare pe calea ordonanțelor de urgență cu privire la sensul juridic al noțiunii "a afecta" (Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008), la regimul instituțiilor fundamentale ale statului (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014), cât și cu privire la înțelesul sintagmei "afectare a regimului instituțiilor fundamentale ale statului" (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013, sau Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010) raportată la obiectul de reglementare al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013, Curtea a apreciat că măsurile prevăzute de actul normativ criticat nu sunt de natură a încălca art. 115 alin. (6) din Constituție, întrucât, pe de o parte, deși vizează structura organizatorică a unor instituții fundamentale ale statului, nu afectează nici capacitatea administrativă și nici funcționarea acestora, iar, pe de altă parte, în ceea ce privește Garda Financiară, deși se prevede desființarea acestei instituții, cu consecința directă a afectării regimului său juridic, aceasta nu reprezintă o instituție fundamentală a statului, care să cadă sub incidența protecției prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție.

20. O altă interdicție prevăzută de dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție este aceea ca prin ordonanța de urgență să nu fie afectate "drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție", respectiv, în cauza de față egalitatea în drepturi a cetățenilor - art. 16, dreptul la muncă și protecția socială a muncii - art. 41, dreptul de proprietate privată - art. 44 și nivelul de trai - art. 47 din Legea fundamentală.

21. Referitor la invocarea, în prezenta cauză, a faptului că măsurile de eliberare din funcție sunt discriminatorii, deoarece nu s-au aplicat tuturor funcționarilor publici, Curtea constată că această critică nu poate fi reținută. În ceea ce privește principiul egalității, Curtea constată că, în mod constant, în jurisprudența sa a statuat că situațiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esență pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv și rațional. Această soluție este în concordanță și cu jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului, conform căreia orice diferență de tratament, făcută de stat între indivizi aflați în situații analoage, trebuie să își găsească o justificare obiectivă și rezonabilă. Or, având în vedere situația de drept reglementată de normele legale criticate, Curtea reține că ceea ce invocă autorii excepției de neconstituționalitate reprezintă chestiuni ce privesc o inegalitate de fapt între funcționarii publici de la nivelul direcțiilor generale ale finanțelor publice, iar

soluționarea acestui aspect excedează controlului de constituționalitate.

22. Cu privire la critica potrivit căreia dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 74/2013 sunt neconstituționale întrucât se încalcă dreptul fundamental la muncă prevăzut de art. 41 din Constituție, Curtea a reținut că aceasta este neîntemeiată. Astfel, potrivit art. 41 din Constituție, dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, iar alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupației, precum și a locului de muncă este liberă. Prin adoptarea măsurii legislative a desființării Gărzii Financiare, cu consecința eliberării din funcție a personalului aferent, nu se îngrădește alegerea profesiei sau a locului de muncă, deoarece activitatea personalului noilor structuri create în cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcționare a acestora. Or, ordonanța de urgență prevede că, în urma preluării activității Gărzii Financiare de către Agenția Națională de Administrare Fiscală, se înființează două noi structuri, Direcția generală antifraudă fiscală și, în cadrul acesteia, Direcția de combatere a fraudelor, cu consecința organizării unor concursuri sau examene în scopul numirii personalului care să desfășoare activitățile care cad în competența noilor structuri. Așa fiind, nimic nu îi împiedică pe foștii angajați ai Gărzii Financiare să opteze pentru înscrierea la procedurile de concurs sau de examen pentru încadrarea în structurile nou-înființate, legea garantând, în condiții de egalitate, accesul la exercitarea unei profesii, respectiv la cea de funcționar public - inspector antifraudă.

23. În ceea ce privește excepția de neconstituționalitate întemeiată pe dispozițiile art. 44 care consacră dreptul de proprietate privată și art. 47 alin. (1) referitor la nivelul de trai, Curtea a constatat că acestea nu au incidență în cauză, vizând drepturi care nu sunt susceptibile a fi încălcate prin actul normativ criticat.

24. De asemenea, Curtea a reținut că, în cauza dedusă controlului de constituționalitate, actul normativ adoptat de Guvern reprezintă o ordonanță de urgență al cărei temei constituțional îl constituie prevederile art. 115 alin. (4). Or, pe de o parte, regimul constituțional al celor două tipuri de ordonanțe, simple și de urgență, este complet diferit, iar, pe de altă parte, în cazul ordonanțelor de urgență, aprobarea de către Parlament este obligatorie, în virtutea atribuției de control asupra actului administrativ cu forță de lege, exercitată tocmai în temeiul art. 61 alin. (1) din Constituție. Prin urmare, Curtea constată că nu există nicio încălcare a prevederilor constituționale invocate.

25. În fine, Curtea nu a reținut nici criticile formulate cu privire la încălcarea dispozițiilor art. 1 alin. (5) și ale art. 11 din Constituție și nici a celor ale art. 6 paragraful 1 referitoare la dreptul la muncă din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, precum și dispozițiile art. 1 paragraful 1 referitoare la protecția proprietății din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

26. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014 și nr. 457 din 16 septembrie 2014 (nepublicată la data pronunțării prezentei decizii) își păstrează valabilitatea și în cauza de față.

27. În privința invocării celorlalte texte de referință, Curtea constată că aceste norme nu au incidență în prezenta excepție de neconstituționalitate, nereferindu-se la conținutul normativ al textelor criticate.