Decizia CCR nr. 539 din 15.10.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 54/1998 privind circulaţia juridică a terenurilor

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 15 alin. (1) și (2) din Legea nr. 54/1998 privind circulația juridică a terenurilor, excepție ridicată de Societatea Comercială "Polus Transilvania Companie de Investiții" - S.A. Florești în Dosarul nr. 6.625/1285/2006* al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția a II-a civilă și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 139D/2014.

2. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 9 octombrie 2014, în prezența reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga, a reprezentantului autorului excepției de neconstituționalitate și a reprezentantului părții Societatea Comercială "Agroalimentara"; - S.A., și au fost consemnate în încheierea din acea dată, când, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea, în conformitate cu dispozițiile art. 57 și art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a amânat pronunțarea pentru data de 15 octombrie 2014, dată la care a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

3. Prin Încheierea din 31 ianuarie 2014, pronunțată în Dosarul nr. 6.625/1.285/2006*, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția a II-a civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 15 alin. (1) și (2) din Legea nr. 54/1998 privind circulația juridică a terenurilor.

4. Excepția a fost ridicată de Societatea Comercială "Polus Transilvania Companie de Investiții" - S.A. Florești într-o cauză având ca obiect soluționarea cererii de recurs formulate împotriva Deciziei civile nr. 52/2013 din 5 aprilie 2013 și a încheierii de ședință din 22 martie 2013, ambele pronunțate de Curtea de Apel Cluj - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, în esență, că textele de lege criticate nu îndeplinesc condiția previzibilității, fiind de natură să lase loc arbitrariului în condițiile în care nu prevăd care sunt tipurile de litigii pentru care operează interdicția de înstrăinare prevăzută, dacă interdicția vizează exclusiv titlurile obținute în temeiul Legii nr. 18/1991 sau orice titlu de proprietate. De asemenea, arată că normele supuse controlului de constituționalitate nu stabilesc limitele aplicării sancțiunii nulității absolute și dacă interdicția operează doar cu privire la litigiile notate în cartea funciară sau și pentru litigii care nu au fost notate la data înstrăinării sau dacă părțile își pot asuma riscul derivat din existența litigiului cu privire la titlul asupra terenului. Totodată, autorul excepției consideră că din formularea textelor de lege rezultă că părțile nu pot conveni cu privire la înstrăinarea terenului, chiar dacă ambele au cunoștință de existența litigiului, deși, în această ipoteză, potențialul cumpărător este pe deplin protejat, el fiind singurul în măsură să decidă asupra oportunității încheierii contractului. În final, susține că interzicerea de plano a înstrăinării terenurilor cu privire la titlul cărora există litigii pendinte constituie o restrângere a prerogativei dispoziției juridice și încalcă condiția proporționalității cu scopul urmărit, acela al proteguirii terților, care se poate realiza prin intermediul sistemului de publicitate imobiliară.

6. Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția a II-a civilă apreciază că dispozițiile de lege criticate nu contravin prevederilor art. 44 și ale art. 53 din Constituție menționate de autorul excepției, întrucât argumentele invocate nu relevă un real conflict între textul pretins neconform și normele constituționale invocate.

7. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

8. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse, susținerile reprezentanților părților, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

9. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

10. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 15 alin. (1) și (2) din Legea nr. 54/1998 privind circulația juridică a terenurilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 102 din 4 martie 1998, care au următorul cuprins: "(1) Sunt interzise înstrăinările, sub orice formă, a terenurilor cu privire la titlul cărora există litigii la instanțele judecătorești, pe tot timpul soluționării acestor litigii.

(2) Înstrăinările încheiate cu încălcarea prevederilor alin. (1) sunt nule. Nulitatea va fi constatată de către instanța judecătorească, la cererea oricărei persoane interesate și a procurorului. "

11. Curtea constată că, la data de 25 iulie 2005, Legea nr. 54/1998 a fost abrogată prin art. 8 al titlului X din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005. Însă, având în vedere Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, prin care instanța de contencios constituțional a statuat că sintagma "în vigoare" din cuprinsul dispozițiilor art. 29 alin. (1) și ale art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 este constituțională în măsura în care se interpretează în sensul că sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare, Curtea reține îndeplinirea condițiilor de admisibilitate prevăzute la art. 29 alin. (1)-(3) din Legea nr. 47/1992.

12. În opinia autorului excepției, dispozițiile de lege criticate contravin prevederilor constituționale cuprinse în art. 44 referitor la dreptul de proprietate privată și art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

13. Examinând excepția, Curtea reține că dispozițiile de lege supuse controlului de constituționalitate stabilesc că sunt interzise înstrăinările, sub orice formă, a terenurilor cu privire la titlul cărora există litigii la instanțele judecătorești, pe tot timpul soluționării acestor litigii, iar înstrăinările încheiate cu încălcarea acestor norme sunt nule. Nulitatea va fi constatată de către instanța judecătorească, la cererea oricărei persoane interesate și a procurorului.

14. Analizând critica de neconstituționalitate prin prisma prevederilor art. 44 din Legea fundamentală, Curtea reține că autorul excepției pornește de la o premisă greșită, și anume absolutizarea prerogativei de dispoziție a dreptului de proprietate.

15. În legătură cu acest aspect, Curtea constată că, în doctrină, dreptul de proprietate nu mai este "sacru și inviolabil", ci a dobândit o semnificativă funcție socială, căpătând "un conținut complex, de drept și obligație", ceea ce a determinat înmulțirea reglementărilor care stabilesc limite ale exercitării sale. Limitele privind dreptul de proprietate asupra terenurilor sunt clasificate în limite privind dobândirea terenurilor, circulația juridică a acestora, exploatarea lor, instituite în vederea desfășurării unor activități economice ș.a. Astfel, ansamblul limitelor legale ale exercitării dreptului de proprietate asupra unui bun - prevăzute de Constituție, dar și de acte normative cu forță inferioară - constituie regimul juridic al acelui bun.

16. Prin Decizia nr. 19 din 8 aprilie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 105 din 24 mai 1993, Curtea a constatat că, în conformitate cu art. 44 alin. (1) din Constituție, pot fi stabilite prin lege anumite limite, îngrădiri fie în privința obiectului dreptului, fie în privința unor atribute ale dreptului, pentru apărarea intereselor sociale și economice generale sau pentru apărarea drepturilor altor persoane, fiind esențial ca prin aceste restricții stabilite de lege să nu se atingă fondul acestui drept, să nu se anihileze complet dreptul de proprietate. Totodată, Curtea a statuat că această împuternicire dată legii trebuie exercitată fundamentat, și nu arbitrar, astfel că legiuitorul, determinând conținutul și limitele acestor drepturi, are în vedere ocrotirea unor valori politice, sociale sau juridice deosebite, în considerarea cărora stabilește dimensiuni și limite, în acest sens este Decizia nr. 26 din 23 martie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 143 din 6 iunie 1994.

17. De asemenea, prin Decizia nr. 30 din 6 aprilie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 100 din 18 aprilie 1994, Curtea a reținut că, în considerarea acestor interese specifice, este permisă instituirea unor reguli care să armonizeze incidența și a altor drepturi fundamentale ale cetățenilor decât cel de proprietate, astfel încât ele să nu fie suprimate prin modul de reglementare a acestui drept.

18. Prin Decizia nr. 51 din 19 martie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 22 aprilie 1998, Curtea a statuat că, spre deosebire de art. 53 din Constituție, art. 44 alin. (1) se referă la stabilirea conținutului și limitelor dreptului de proprietate, nicidecum la exercițiul acestuia, iar aceste limite trebuie să fie stabilite prin lege și se pot institui în considerarea unui interes general, a unui regim special cu privire la producerea, deținerea sau circulația unor bunuri.

19. De asemenea, prin Decizia nr. 144 din 25 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 419 din 11 mai 2004, Curtea a apreciat că absolutizarea exercițiului unui drept ar avea ca revers negarea drepturilor altor titulari, cărora autoritatea statală le datorează în egală măsură ocrotire, situație de neconceput într-un stat de drept.

20. În mod constant, în jurisprudența sa, Curtea a statuat că limitarea are în vedere obiectul dreptului de proprietate și atributele acestuia și se instituie în vederea apărării intereselor sociale și economice generale sau pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale ale altor persoane, esențial fiind ca prin aceasta să nu fie suprimat dreptul de proprietate. În acest sens sunt Decizia nr. 266 din 21 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 443 din 19 iulie 2013, și Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014. Aceste limite pot proteja diverse drepturi sau libertăți fundamentale, de la dreptul la informare până la dreptul de proprietate, după cum a statuat Curtea prin Decizia nr. 59 din 17 februarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 203 din 9 martie 2004. Prin urmare, limitările legale aduse dreptului de proprietate configurează conținutul acestuia, iar prevederile constituționale ale art. 53 se referă la exercițiul acestui drept.

21. În analiza criticii de neconstituționalitate, Curtea va stabili dacă dispozițiile de lege criticate reprezintă o limitare a dreptului de proprietate și, din prisma "testului" de proporționalitate, dacă limitarea este justificată.

22. Prin Decizia nr. 266 din 21 mai 2013, menționată anterior, Curtea a reținut că raționamentul juridic utilizat pentru "testul" de proporționalitate este folosit în jurisprudența multor curți constituționale europene și reprezintă o metodă logică destinată să ajute în stabilirea echilibrului corect între restricțiile impuse de o măsură corectivă și gradul de severitate al naturii actului interzis, analizând dacă dreptul de proprietate a suferit o limitare ce nu se încadrează în condițiile impuse de Constituție.

23. În continuare, Curtea va analiza dacă limitele impuse de legiuitor prerogativei dispoziției juridice a dreptului de proprietate asupra terenurilor cu privire la titlul cărora există litigii la instanțele judecătorești, pe tot timpul soluționării acestor litigii, reprezintă o limitare rezonabilă care să nu fie disproporționată în raport cu scopul dorit de legiuitor.

24. În jurisprudența sa, spre exemplu Decizia nr. 59 din 17 februarie 2004, Curtea a statuat că, în temeiul art. 44 din Constituție, legiuitorul ordinar este competent să stabilească cadrul juridic pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate, în accepțiunea principială conferită de Constituție, în așa fel încât să nu vină în coliziune cu interesele generale sau cu interesele particulare legitime ale altor subiecte de drept, instituind astfel niște limitări rezonabile în valorificarea acestuia, ca drept subiectiv garantat. Așadar, textul alineatului 1 al art. 44 din Constituție cuprinde expres o dispoziție specială în temeiul căreia legiuitorul are competența de a stabili conținutul și limitele dreptului de proprietate, inclusiv prin introducerea unor limite vizând atributele dreptului de proprietate.

25. Prin urmare, Curtea constată că dreptul de proprietate, ca drept fundamental, nu este un drept absolut, ci poate fi supus anumitor limitări, potrivit art. 44 alin. (1) din Constituție, însă limitele, indiferent de natura lor, să nu conducă la însăși suprimarea dreptului de proprietate.

26. În vederea realizării testului de proporționalitate, Curtea va stabili scopul urmărit de legiuitor prin dispozițiile de lege criticate și legitimitatea acestuia, întrucât testul de proporționalitate se va putea raporta doar la un scop legitim.

27. Curtea apreciază că limitarea prerogativei dispoziției juridice a dreptului de proprietate asupra unui teren cu privire la titlul căruia există un litigiu are drept scop securitatea circuitului civil - parte importantă a ordinii publice - și protecția celor care ar dobândi dreptul de proprietate de la persoane care, ulterior, s-ar dovedi că nu au avut un titlu valabil asupra terenului. Prin urmare, Curtea constată că scopul urmărit este legitim, întrucât asigură securitatea raporturilor juridice, în absența căreia nu se poate vorbi de o ordine de drept.

28. De asemenea, Curtea constată că măsura este adecvată și necesară scopului urmărit, respectând un just echilibru între interesele generale ale societății și cele particulare ale titularilor dreptului de proprietate, întrucât dreptul de proprietate este interdependent de dreptul public și, prin urmare, el se exercită cu respectarea interesului general și particular.

29. Referitor la proporționalitate, Curtea constată că măsura este temporară - până la soluționarea litigiului cu privire la titlu - și asigură un climat de ordine, indispensabil exercitării în condiții optime a acestui drept constituțional - dreptul de proprietate, limitându-se efectele perturbatoare asupra stabilității și securității raporturilor juridice civile. Exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru, prestabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigențe. Departe de a constitui o negare a dreptului în sine, asemenea exigențe dau expresie ordinii de drept, absolutizarea exercițiului unui anume drept având consecință fie negarea, fie amputarea drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane, cărora statul este ținut să le acorde ocrotire, în egală măsură (a se vedea în acest sens Decizia nr. 251 din 6 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 303 din 17 aprilie 2008).

30. Totodată, Curtea constată că interdicția temporară de înstrăinare a terenurilor cu privire la titlurile cărora există litigii pe rolul instanțelor de judecată este o dispoziție de ordine publică a cărei nerespectare atrage sancțiunea nulității absolute, sancțiune severă, cu regim juridic specific.

31. Prin urmare, dispozițiile de lege supuse controlului de constituționalitate reprezintă o limitare temporară a prerogativei dispoziției juridice a dreptului de proprietate și nu contravin prevederilor constituționale privind dreptul de proprietate privată.

32. În același sens Curtea Constituțională s-a pronunțat și prin Decizia nr. 139 din 8 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 19 iunie 2003.