ICCJ. Decizia nr. 163/2010. Civil. Legea 10/2001. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA CIVILĂ ŞI DE PROPRIETATE INTELECTUALĂ
Decizia nr. 163/2010
Dosar nr. 20133/3/2008
Şedinţa publică de la 15 ianuarie 2010
Asupra recursului de faţă:
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 1427 din 23 septembrie 2008 pronunţată în dosarul nr. 20133/3/2008, Tribunalul, Secţia a IV–a Civilă a admis în parte cererea formulată de reclamanta B.G. în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Bucureşti, prin Primarul General, Primarul General al Municipiului Bucureşti.
Drept urmare, a obligat pârâţii să emită dispoziţie de restituire prin echivalent a despăgubirilor aferente imobilelor preluate abuziv, pentru ½ din imobilul situat în Bucureşti, compus din construcţie demolată şi teren.
În motivarea sentinţei, s-a reţinut că imobilul în litigiu a reprezentat proprietatea reclamantei şi a fostului soţ, B.G., a căror căsătorie a fost desfăcută în anul 1986; imobilul a fost expropriat în anul 1987.
Cererea de faţă a fost formulată în considerarea refuzului unităţii deţinătoare de a răspunde notificării, în temeiul deciziei XX/2007 pronunţate într-un recurs în interesul legii de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Tribunalul a constatat că preluarea de către stat a imobilului a fost abuzivă, fiind incidente dispoziţiile art. 2 lit. h) din Legea nr. 10/2001.
Întrucât imobilul a fost dobândit în timpul căsătoriei, se prezumă coproprietatea în devălmăşie a acestora, nedovedindu-se existenţa unui partaj între foştii soţi.
Reclamanta are calitatea de persoana îndreptăţită pentru o cotă de ½ din dreptul de proprietate asupra imobilului, deoarece nu este şi moştenitoarea fostului soţ, iar fiica acestuia, O.A.E., a formulat la rându-i, notificare pentru o cotă de ½.
Întrucât terenul se află într-o zonă de utilitate publică, fiind spaţiu verde aferent Casei Poporului, Tribunalul a apreciat că reclamanta este îndreptăţită doar la măsuri reparatorii în echivalent, urmând ca unitatea deţinătoare să emită dispoziţie în acest sens.
Apelul declarat împotriva sentinţei menţionate a fost admis, în majoritate, prin decizia nr. 313 din 5 mai 2009 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a IV –a Civilă, cu consecinţa schimbării în parte a acesteia şi obligării pârâţilor la plata către reclamantă a despăgubirilor aferente imobilelor preluate abuziv, teren în suprafaţă de 87 mp şi construcţie demolată, egale cu ½ din valoarea de circulaţie a acestora la momentul efectuării plăţii.
Au fost menţinute celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Pentru a pronunţa această decizie, s-a arătat că sunt fondate criticile reclamantei privind obligarea directă a unităţii deţinătoare la plata despăgubirilor, în condiţiile în care procedura administrativă instituită prin Legea nr. 10/2001, modificată prin Legea nr. 247/2005, pe care prima instanţă a indicat că reclamanta trebuie să o urmeze pentru obţinerea efectivă a despăgubirilor, nu este în măsură să asigure, într-un termen rezonabil, plata unei indemnizaţii în favoarea persoanelor pentru care nu este posibilă restituirea în natură.
Curtea de Apel a citat în acest sens jurisprudenţa CEDO, în special hotărârea din cazul Faimblat, unde s-a conchis că, dată fiind ineficienţa procedurii administrative pentru acordarea măsurilor reparatorii, se poate vorbi despre un eşec al statului român de a pune ordine în sistemul său legislativ, care nu este doar un factor agravant cu privire la responsabilitatea statului pentru respectarea Convenţiei, ci şi o ameninţare pentru eficienţa viitoare a sistemului pus în aplicare de către Convenţie.
Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului trebuie să rămână punctul de referinţă esenţial în domeniul protecţiei drepturilor omului în Europa şi reamintind angajamentul de a adopta măsurile ce se impun pentru garantarea eficienţei pe termen lung a sistemului de control instituit de convenţie.
Caracterul subsidiar al mecanismului de control instituit de Convenţie, presupune, că drepturile şi libertăţile garantate de Convenţie să fie protejate, în primul rând, prin dreptul intern aplicat de către autorităţile naţionale.
Convenţia face parte integrantă din ordinea juridică internă a tuturor Statelor părţi, iar în temeiul art. 46 din Convenţie, Înaltele Părţi contractante s-au angajat să se conformeze hotărârilor definitive ale Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Art. 13 din Convenţie impune Statelor membre să asigure oricărei persoane, care invocă o încălcare a drepturilor şi libertăţilor recunoscute de Convenţie, o cale de atac eficientă în fata unei instanţe naţionale.
Statele au obligaţia generală de a remedia problemele care stau la baza încălcărilor constatate şi aparţine statelor membre obligaţia de a asigura căi de atac eficiente în legislaţie şi în practică; îmbunătăţirea recursurilor la nivel naţional, în mod deosebit, cu privire la cauzele repetitive, trebuie de asemenea să contribuie la reducerea volumului de lucru al Curţii; să urmărească în mod constant, având în vedere jurisprudenţa Curţii, să existe căi de atac interne pentru orice persoană care invocă o încălcare a Convenţiei şi să se asigure că aceste căi de atac sunt eficiente, permiţând să se ajungă la o hotărâre cu privire la fondul plângerii şi la un remediu potrivit pentru orice încălcare.
Faptul că reclamantul are la dispoziţie căi de atac în dreptul intern nu satisface întotdeauna exigenţele art. 6 şi 1, ci mai trebuie constatat şi dacă gradul de acces la justiţie reglementat de legislaţia naţională este suficient pentru a asigura reclamanţilor dreptul de acces la justiţie privit prin prisma principiului preeminenţei dreptului într-o societate democratică.
Dreptul de acces la justiţie nu este doar un drept teoretic de a obţine recunoaşterea dreptului printr-o hotărâre definitivă, ci include şi speranţa legitimă ca hotărârea să fie pusă în executare.
Or, cât timp dispoziţia primei instanţe de obligare a unităţii deţinătoare la emiterea unei decizii prin care se acordă despăgubiri în baza Titlului VII din Legea nr. 247/2005 implică parcurgerea procedurii administrative în faţa Comisiei Centrale de Stabilire a Despăgubirilor, nu se poate vorbi despre respectarea unui asemenea drept: această instituţie este strâns legată de funcţionarea Fondului „Proprietatea”, conform art. 18 din lege, care, astfel cum a statuat Curtea Europeană a Drepturilor Omului, nu funcţionează în prezent de o manieră reală şi efectivă, având un caracter iluzoriu.
Pentru ca demersurile reclamantei în justiţie să aibă un caracter eficient, este necesar ca instanţa de judecată să soluţioneze cererea, pronunţând o hotărâre cu privire la fondul plângerii, deoarece, în caz contrar, după parcurgerea unei proceduri judiciare reclamanta ar fi nevoită să parcurgă o nouă procedură administrativă în faţa Comisiei Centrale, iar hotărârea judecătorească nu ar rezolva fondul acţiunii.
Obligarea Comisiei la plata despăgubirilor nu ar conduce la soluţionarea pe fond a pretenţiilor reclamantei, iar aprecierea că aceasta ar trebui să solicite despăgubirile de la Ministerul Finanţelor, în calitatea sa de reprezentant al Statului Român, prin formularea unei noi acţiuni, în contradictoriu cu această parte, ar reprezenta impunerea unei sarcini disproporţionate şi oneroase în sarcina reclamantei şi ar lipsi de eficienţă procedura de faţă.
În aceste condiţii, doar unitatea deţinătoare este cea în măsură să plătească reclamantei despăgubirile aferente imobilelor preluate abuziv (teren şi construcţie demolată), la valoarea de circulaţie a acestora ce urmează a fi stabilită la momentul efectuării plăţii, conform art. 1 alin. (3) din Legea nr. 10/2001.
În motivarea opiniei separate, s-a arătat că despăgubirile cuvenite conform art. 10 alin. (10) din Legea nr. 10/2001 se acordă şi se calculează în condiţiile reglementate prin prevederile art. 16 alin. (2) şi următoarele din Titlul VII privind regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv din Legea nr. 247/2005, prin intermediul Comisiei Centrale pentru stabilirea despăgubirilor.
Simpla notificare intentată în baza Legii nr. 10/2001 nu constituie un bun în sensul art. 1 din Protocolul 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi nici o speranţă legitimă în obţinerea unui bun; reclamanta poate pretinde că are, cel mult, o speranţă legitimă, cea de a beneficia efectiv de un drept.
Aşa cum reiese din jurisprudenţa Curţii, o creanţă nu poate fi considerată drept o valoare patrimonială decât atunci când are o bază suficientă în dreptul intern, de exemplu, atunci când este confirmată de o jurisprudenţă bine stabilită a tribunalelor.
Or, în speţă, creanţa de care reclamanta poate să se prevaleze nu este decât o creanţă condiţională, în măsura în care problema întrunirii condiţiilor legale pentru a acordarea despăgubirilor trebuie să fie analizată în cadrul procedurii judiciare demarate.
În plus, în jurisprudenţa constantă a curţilor de apel, se recunoaşte dreptul la despăgubiri, în condiţiile stabilite prin lege, respectiv prin Legea nr. 10/2001 şi, Legea nr. 247/2005 privind regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv.
Conform acestei legislaţii speciale din domeniu, astfel de despăgubiri nu sunt puse în sarcina unităţii deţinătoare, respectiv, în speţă, a Municipiului Bucureşti, ci, după cum s-a arătat mai sus, fie în sarcina Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, fie în sarcina Fondului Proprietatea, după caz, la care statul este acţionar.
Or, actualul litigiu nu se poartă între reclamantă ca persoană îndreptăţită şi stat, reprezentat prin Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor sau Fondul Proprietatea, ci între reclamantă şi Municipiul Bucureşti prin Primarul General, persoană juridică distinctă de drept public şi privat.
În consecinţă, Municipiul Bucureşti prin Primarul General nu poate fi obligat la plata despăgubirilor, atâta vreme cât prin lege nu s-au stabilit în sarcina lui, astfel de obligaţii.
Pe de altă parte, art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care garantează accesul la justiţie, ar putea fi încălcat doar dacă în urma recunoaşterii definitive a dreptului reclamantei la despăgubiri, acestea nu i-ar fi acordate, respectiv hotărârea nu ar fi fost pusă în executare.
Împotriva deciziei menţionate, a declarat recurs Municipiul Bucureşti, prin Primarul General, criticând-o pentru nelegalitate în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Astfel, s-a arătat, în esenţă, că, în ipotezele legale în care proprietarul imobilului este îndreptăţit la despăgubiri, acestea trebuie acordate în condiţiile titlului VII al Legii nr. 247/2005, obligaţia revenind fie Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, fie Fondului Proprietatea, la care statul este acţionar.
În niciun caz, unitatea deţinătoare nu poate fi obligată la plata despăgubirilor, atât timp cât prin lege nu s-au stabilit în sarcina sa astfel de obligaţii.
În plus, reclamanta nu beneficiază de un bun în sensul Convenţiei, pentru argumentele expuse în motivarea opiniei separate la decizia de apel.
Examinând decizia recurată prin prisma criticilor formulate şi a actelor dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat.
Acţiunea de faţă reprezintă o contestaţie împotriva refuzului Primăriei municipiului Bucureşti de a soluţiona, în termenul prevăzut de art. 25 alin. (1) din Legea nr. 10/2001, notificarea reclamantei privind restituirea imobilului situat în Bucureşti, sector 1, cadru procesual ce a presupus, în aplicarea deciziei XX/2007 pronunţate într-un recurs în interesul legii de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, soluţionarea în fond a înseşi notificării.
În speţă, prima instanţă a apreciat – iar instanţa de apel a confirmat – că nu este posibilă restituirea în natură a imobilului, reclamanta fiind îndreptăţită la despăgubiri, astfel încât natura măsurilor reparatorii nu constituie obiect al învestirii acestei instanţe de control judiciar.
Instanţa de apel, modificând hotărârea primei instanţe, a dispus plata despăgubirilor în sarcina unităţii deţinătoare, cu toate că, potrivit art. 26 alin. (1) din Legea nr. 10/2001, decizia emisă de unitatea deţinătoare referitoare la despăgubiri trebuie să conţină doar propunerea de acordare a acestora, acordarea efectivă presupunându-se a fi realizată în procedura titlului VII al Legii nr. 247/2005, prin intermediul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Adoptând o asemenea hotărâre, ce reprezintă titlu executoriu împotriva celor doi pârâţi din prezenta cauză, instanţa de apel nu numai că a înlăturat procedura prevăzută de titlul VII al Legii nr. 247/2005, însă a modificat şi norma din art. 26 alin. (1) al Legii nr. 10/2001.
O asemenea operaţiune juridică a fost justificată prin invocarea Convenţiei Europene a Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale şi a jurisprudenţei Curţii Europene create în aplicarea Convenţiei, din perspectiva dreptului de acces la justiţie şi a dreptului la respectarea proprietăţii private.
Astfel, s-a reamintit că, în considerarea art. 13 şi 46 cu referire la art. 6 din Convenţie, statele au obligaţia generală de a remedia problemele care stau la baza încălcărilor constatate şi de a asigura căi de atac eficiente în legislaţie şi în practică, permiţând să se ajungă la o hotărâre cu privire la fondul plângerii şi la un remediu potrivit pentru orice încălcare.
De asemenea, s-a subliniat constatarea regăsită în aproape toate hotărârile pe care Curtea Europeană a Drepturilor Omului le-a pronunţat începând din anul 2006 în cauzele româneşti în materia respectării dreptului de proprietate privată, anume că Fondul “Proprietatea” nu funcţionează în prezent într-un mod care ar putea conduce la acordarea efectivă a unei despăgubiri vechilor proprietari deposedaţi de imobilele lor naţionalizate.
Înalta Curte apreciază că aceste argumente nu susţin soluţia adoptată de instanţa de apel în cauză.
Potrivit art. 11 şi 20 din Constituţia României, tratatele şi instrumentele juridice internaţionale în materia drepturilor omului, ratificate de România, fac parte din dreptul intern şi se aplică prioritar normei naţionale ce reglementează acelaşi raport juridic.
Efectul preeminenţei normei internaţionale recunoscute de către instanţa de judecată constă în înlăturarea normei autohtone contrare şi aplicarea directă a primeia menţionate, în niciun caz cu operarea unor modificări legislative şi crearea unei noi proceduri, considerate eficiente, în locul celei apreciate ca nefiind compatibilă cu respectarea unuia dintre drepturile subiective protejate de Convenţie.
Astfel, rezolvarea conflictului de legi reglementat de art. 20 din Constituţie, deşi ar justifica înlăturarea întregului titlu VII al Legii nr. 247/2005, deoarece procedura referitoare la acordarea de despăgubiri prin intermediul Fondului “Proprietatea” nu este una eficientă, nu justifică şi modificarea normei naţionale, în speţă, a art. 26 alin. (1) din Legea nr. 10/2001, în sensul obligării directe a unităţii deţinătoare la acordarea de despăgubiri, în loc de obligare doar la emiterea deciziei cu propunere de despăgubiri, cum este în prezent, câtă vreme creează o nouă procedură de acordare a despăgubirilor.
Modificările legislative, chiar în considerarea Convenţiei Europene, sunt la latitudinea exclusivă a autorităţii legiuitoare, componentă a puterii de stat alături de cea judiciară şi executivă, calitate în care îi revine, în egală măsură, obligaţia amintită în considerentele deciziei de apel, aceea de a concepe remedii adecvate pentru situaţiile ce au generat încălcările constatate de Curte.
Fără a interfera cu prerogativele celorlalte puteri, instanţei de judecată îi este la îndemână doar soluţionarea conflictului de legi reglementat de art. 20 din Constituţie, cu consecinţa înlăturării, în speţă, doar a titlului VII al Legii nr. 247/2005, nu şi a modificării procedurii derulate în faţa unităţii deţinătoare.
Chiar dacă s-ar accepta posibilitatea unei asemenea operaţiuni, nu rezultă motivele pentru care s-a considerat că obligarea directă a unităţii deţinătoare la despăgubiri ar reprezenta un remediu eficace pentru asigurarea respectării dreptului de proprietate privată.
Nici anterior modificării Legii nr. 10/2001 prin Legea nr. 247/2005, despăgubirile acordate în condiţiile prevăzute de art. 24 alin. (1) prin decizie/dispoziţie motivată sau prin hotărâre judecătorească (în cazul admiterii contestaţiilor împotriva deciziilor de respingere) nu erau achitate de unitatea deţinătoare, ci erau înaintate către prefectură, conform procedurii reglementate de art. 36 - 40 din actul normativ.
Unitatea deţinătoare nu dispune de fonduri cu destinaţia plăţii despăgubirilor, fiind necesară procurarea acestora, iar repetarea obligării sale la despăgubiri prin hotărâri judecătoreşti, în afara cadrului normativ, este previzibil că ar conduce la un blocaj financiar, implicit la neexecutarea acestor hotărâri.
Pe de altă parte, reducând la absurd raţionamentul urmat de instanţa de apel, nu există niciun motiv pentru a aplica acelaşi tratament doar unităţii deţinătoare, astfel cum aceasta este definită în preambulul capitolului II din H.G. nr. 250/2007 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 10/2001 (respectiv, entitatea cu personalitate juridică care exercită, în numele statului, dreptul de proprietate publică sau privată cu privire la un bun ce face obiectul legii - minister, primărie, instituţia prefectului sau orice altă instituţie publică -, fie entitatea cu personalitate juridică care are înregistrat în patrimoniul său, indiferent de titlul cu care a fost înregistrat bunul care face obiectul legii - regii autonome, societăţi/companii naţionale şi societăţi comerciale cu capital de stat, organizaţii cooperatiste).
Ar trebui, pentru identitate de raţiune - respectiv simplificarea procedurii şi adoptarea unei hotărâri pe fond, susceptibile de executare silită - şi ca urmare a suprimării procedurii din titlul VII al Legii nr. 247/2005, să se dispună obligarea la despăgubiri şi a celorlalte entităţi învestite cu soluţionarea notificării, potrivit Legii nr. 10/2001, respectiv a Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Statului, a Ministerului Finanţelor Publice, a altor autorităţi publice centrale sau locale implicate.
Or, o asemenea consecinţă nu este posibilă, nu numai prin prisma modificărilor legislative nepermise operate, ci şi a incertitudinii create în privinţa posibilităţii executării hotărârii, cât timp nu este determinat neîndoielnic titularul obligaţiei în toate situaţiile, nu este identificată sursa de plată a sumelor de bani (buget de stat, local sau venituri proprii), nu sunt clare criteriile de calcul al acestor sume.
Insecuritatea juridică astfel creată este incompatibilă cu respectarea dreptului de proprietate privată, care presupune tocmai existenţa unei soluţii de despăgubire rezonabil de clare şi coerente, ceea ce nu se poate susţine în privinţa soluţiei adoptate de instanţa de apel în cauză.
În acelaşi timp, instanţa de apel a dispus direct despăgubiri, cu toate că această formă de măsuri reparatorii este subsidiară compensării cu alte bunuri sau servicii, la îndemâna unităţii deţinătoare şi care nu declanşează procedura din titlul VII al Legii nr. 247/2005.
Prima instanţă a dispus generic obligarea unităţii deţinătoare la emiterea unei decizii de restituire în echivalent, care presupune, în primul rând, compensarea şi doar dacă aceasta nu este posibilă sau nu este acceptată de persoana îndreptăţită.
Or, chiar dacă problema acestei modalităţi de despăgubire nu s-a discutat în cauză, reclamanta solicitând despăgubiri băneşti, nu înseamnă că este exclusă compensarea la momentul emiterii efective a deciziei de către unitatea deţinătoare, în condiţiile art. 26 alin. (1) din Legea nr. 10/2001.
În mod greşit, instanţa de apel s-a raportat, în argumentarea sa, doar la modalitatea despăgubirilor băneşti, cât timp aceasta este subsidiară compensării.
Faţă de considerentele expuse, se poate conchide că, în cadrul procesual stabilit de reclamantă în cauză, ce o include pe unitatea deţinătoare, instanţa de judecată nu poate dispune decât obligarea pârâţilor la emiterea deciziei de restituire în echivalent, conform art. 26 alin. (1), astfel cum, în mod corect, a procedat prima instanţă.
Consecinţa acestei constatări este aceea că, în cadrul acţiunii de faţă, ce acoperă o etapă prealabilă procedurii din titlul VII al Legii nr. 247/2005, este inutilă orice referire la acea procedură ulterioară, din moment ce înlăturarea sa nu ar avea niciun efect asupra conţinutului obligaţiei stabilite în sarcina unităţii deţinătoare.
Această referire este utilă într-un alt cadru procesual, cel în care persoana îndreptăţită, după emiterea unei decizii conţinând propunere de despăgubiri de către unitatea deţinătoare – fiind, aşadar, titular al unui bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale -, imposibil de executat prin procedura ineficientă din titlul VII, se îndreaptă cu pretenţii împotriva statului însuşi, reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice, pentru repararea prejudiciului astfel creat şi neîndeplinirea obligaţiei de adoptare a unor remedii adecvate pentru evitarea repetării încălcării dreptului de proprietate.
Chiar dacă acest mecanism impune un alt demers judiciar al persoanei îndreptăţite, astfel cum s-a arătat în decizia de apel, este preferabil celui al creării unei noi proceduri, a cărei eficacitate incertă este de natură a determina insecuritate juridică.
Faţă de cele expuse, Înalta Curte apreciază că, în mod greşit, instanţa de apel nu a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 26 alin. (1) din Legea nr. 10/2001, motiv pentru care va admite recursul, va modifica decizia recurată şi, în temeiul art. 296 C. proc. civ., va respinge ca nefondat apelul reclamantei împotriva sentinţei civile nr. 1427 din 23 septembrie 2008 pronunţate de Tribunalul Bucureşti, Secţia a IV-a civilă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de pârâtul Municipiul Bucureşti, prin Primar, împotriva deciziei civile nr. 313 din 5 mai 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a IV a civilă.
Modifică decizia recurată, în sensul respingerii ca nefondat a apelului declarat de reclamanta B.G. împotriva sentinţei civile nr. 1427 din 23 septembrie 2008 a Tribunalului Bucureşti, Secţia a IV-a civilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 ianuarie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2012/2010. Civil. Acţiune în constatare. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 1309/2010. Civil. Legea 10/2001. Recurs → |
|---|
