ICCJ. Decizia nr. 75/2010. Civil. Limitarea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA CIVILĂ ŞI DE PROPRIETATE INTELECTUALĂ
Decizia nr. 75/2010
Dosar nr. 569/91/2009
Şedinţa publică de la 13 ianuarie 2010
Deliberând asupra recursului civil de faţă;
Din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 245 din 2 aprilie 2009, TRIBUNALUL VRANCEA, secţia civilă, a respins, ca neîntemeiată, cererea reclamantei D.G.P. din cadrul M.A.I. BUCUREŞTI, prin care a solicitat restrângerea dreptului la libera circulaţie a paratului M.G.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut următoarele considerente de fapt si de drept:
Pârâtul M.G. a fost returnat din Marea Britanie la data de 02 octombrie 2008, în baza Acordului de readmisie ratificat de România prin Legea nr. 369/2003, întrucât acesta s-ar fi făcut vinovat de săvârşirea unor fapte de natura penala.
Art. 38 din Legea nr. 248/2005 prevede posibilitatea luării măsurii restrângerii exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate pentru o perioadă de cel mult trei ani, în cazul persoanelor readmise în baza unui acord, însă, odată cu aderarea României la Uniunea Europeană, legea internă trebuie interpretată prin raportare la dreptul comunitar, care are prioritate in aplicare.
Această prioritate este stabilită de art. 148 alin. (2) şi alin. (4) din Constituţia României, potrivit căruia, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare, iar autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării.
Conform dispoziţiilor art. 307 alin. (1) şi alin. (2) din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, statele au obligaţia de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre acest tratat şi convenţiile încheiate înainte de data aderării, care au generat drepturi şi obligaţii. Faţă de această prevedere, legislaţia comunitară este de imediată aplicare, iar legea română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară.
Dreptul la libertatea de circulaţie pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului, din 29 aprilie 2004.
Acest act normativ este cuprins în anexele protocolului de aderare, care cuprinde condiţiile admiterii României la Uniunea Europeană, devenind astfel parte a tratatelor europene.
Potrivit legislaţiei europene în materie, dreptul la liberă circulaţie nu este un drept absolut, însă, conform art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricţionarea libertăţii de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie, poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, siguranţa publică sau sănătate publică. Textul alin. (2) prevede in mod expres că măsurile luate trebuie să respecte principiul proporţionalităţii şi să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză.
În acelaşi sens, s-a reţinut ca prevederile art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană statuează că drepturile fundamentale sunt respectate, aşa cum acestea sunt garantate de C.A.D.O.L.F.
Prin urmare, deşi calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libertatea de circulaţie a cetăţenilor săi, restrângerea nu se poate dispune numai pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un stat cu care România are încheiat un acord de readmisie, aşa cum susţine reclamanta, si pentru pretinsa săvârşire a unor infracţiuni pe teritoriul statului care a dispus restaurarea.
Restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie trebuie supusă condiţiilor prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/38/CE, iar prevederile Legii nr. 248/2005 trebuie interpretate în acord cu legislaţia comunitară.
Măsura care se cere a fi luată faţă de pârât este disproporţionată, în raport cu scopul urmărit şi încalcă astfel dreptul la liberă circulaţie.
De aceea, faţă de art. 27 alin. 2 din Directiva 2004/38/CE, care prevede că măsura trebuie să respecte principiul proporţionalităţii şi să se bazeze exclusiv pe conduita celui în cauză, prin restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie a pârâtului doar pentru susţinerea pretinsei săvârşiri a unor infracţiuni, încalcă principiul liberei circulaţii a persoanelor.
Mai mult, reclamanta nu a făcut dovada ca ar fi vorba efectiv de o condamnare de natura penală, dovedită printr-o hotărâre judecătoreasca, singurul temei pentru care se solicită restrângerea dreptului fiind acordul de readmisie încheiat cu Marea Britanie.
Pe de altă parte, ameninţarea pe care o persoană o reprezintă faţă de ordinea de drept, trebuie să fie reală şi suficient de gravă, astfel încât să se justifice restrângerea dreptului.
În cauză, o astfel de dovadă nu a fost făcută, simpla afirmaţie cu privire la săvârşirea unor infracţiuni neputând să fie considerată ca suficientă pentru luarea măsurii solicitate de reclamantă.
Conform jurisprudenţei C.J.C.E., cauza P., C-224/02 şi S., C-370/90, dreptul la liberă circulaţie pe teritoriul statelor membre, aşa cum este garantat de art. 18 alin. (1) din CE, ar fi golit de conţinut dacă statul membru de origine ar putea, fără o justificare valabila, să interzică propriilor resortisanţi să părăsească teritoriul sau în scopul de intra pe teritoriul altui stat membru.
Aceeaşi jurisprudenţă a stabilit că sunt interzise obstacolele puse atât de statul de origine, cât şi de statul de destinaţie.
Prin decizia civila nr. 191/ A din 04 iunie 2009, Curtea de Apel Galaţi, secţia civilă, a respins apelul reclamantei, ca nefondat, considerentele reţinute în expunerea de motive a acestei hotărâri judecătoreşti fiind, în esenţă, aceleaşi.
Împotriva deciziei instanţei de apel a formulat cerere de recurs, la data de 22 iunie 2009, reclamanta D.G.P. BUCUREŞTI, prin care a criticând-o pentru nelegalitate, sub următoarele aspecte:
S-a susţinut că hotărârea instanţei de apel este nelegală şi netemeinică, întrucât s-a dat cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 alin. (1) pct. 9 C. proc. civ.
Intimatul a fost returnat din Anglia la data de 02 octombrie 2008, în baza Acordului de readmisie, ratificat prin Legea nr. 369/2003, şi, în conformitate cu prevederile acordului susmenţionat, autorităţilor române nu se pot opune returnării persoanei de către statul-parte a acordului.
În temeiul dispoziţiilor art. 38 şi 39 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, reclamanta D.G.P. a solicitat, la data de 23 februarie 2009, Tribunalului Vrancea, restrângerea exercitării dreptului la libera circulaţie în Anglia, intimatului-pârât, pentru o perioadă de cel mult 3 ani.
Fata de conţinutul hotărârilor judecătoreşti pronunţate in cauza, recurenta-reclamanta a susţinut ca, chiar şi în condiţiile existenţei principiilor priorităţii dreptului comunitar şi al aplicării directe a acestuia, aplicarea măsurii restrângerii exerciţiului dreptului la liberă circulaţie în străinătate al unui cetăţean român, reglementată de art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, este condiţionată de returnarea acelui cetăţean dintr-un alt stat în baza unui Acord de readmisie încheiat de România cu acest stat, dacă acel cetăţean a încălcat legislaţia statului de unde a fost returnat.
Chiar şi în condiţiile actuale în care România este stat membru al Uniunii Europene, cetăţenii romani, dobândind statutul de cetăţeni ai Uniunii Europene, trebuie să-şi exercite toate drepturile şi obligaţiile ce izvorăsc din aceasta, în acord cu legislaţia actuală şi a obligaţiilor asumate de România în calitate de stat membru al Uniunii Europene.
Returnarea unui cetăţean român dintr-un stat membru UE, în baza unui Acord de readmisie, se aplică evident când s-a încălcat ordinea juridica interioară a respectivului stat membru U.E. de către cetăţeanul român cu privire la care se solicită returnarea, ceea ce conduce la concluzia că doar acel stat membru U.E. poate cenzura legalitatea măsurii de returnare.
Este adevărat că în acordurile de readmisie încheiate de România cu diferite state nu se menţionează nici o obligaţie pentru statul român ca, ulterior readmisiei cetăţeanului român returnat, să restrângă dreptul la liberă circulaţie al respectivului cetăţean român, însă, nu este mai puţin adevărat că o atare obligaţie este expres stipulată prin Legea nr. 248/2005 în art. 38 şi urm., care constituie dreptul intern în materie şi care vine să complinească acordurile de readmisie încheiate de România cu diferite state, şi care facilitează totodată finalitatea practică a aplicării acestor acorduri de readmisie.
Legea nr. 248/2005 îndeplineşte calităţile necesare reţinute de Curtea Europeană pentru aplicarea măsurii de restrângere a dreptului la liberă circulaţie, deoarece a fost publicată în M. Of. şi oferă garanţiile procesuale pentru înlăturarea diverselor abuzuri, prin reglementarea căilor de atac, având în acelaşi timp caracter previzibil în ceea ce priveşte efectele sale.
Obligaţiile prevăzute în Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, trebuie respectate de către toţi cetăţenii români, indiferent în ce scop călătoresc în străinătate.
Protocolul Adiţional nr. 4 la C.A.D.O. garantează la art. 2, dreptul la liberă circulaţie în ţară şi în străinătate, însă aceasta garanţie suportă anumite restricţii, reglementate chiar de documentul internaţional invocat.
Astfel, după ce în paragrafele 1 şi 2 ale art. 2 din Protocolul nr. 4 se garantează libertatea de circulaţie a unei persoane aflată legal pe „teritoriul unui stat, înăuntrul acestui teritoriu şi respectiv libertatea de circulaţie între state, în paragrafele 3 şi 4 se reglementează, restrângerile la care poate fi supus dreptul la libera circulaţie, ceea ce înseamnă că dreptul în discuţie nu are un caracter absolut, putând cunoaşte anumite limitări în cazurile şi condiţiile prevăzute paragrafele 3 şi 4 din art. 2 al Protocolului nr. 4 la C.E.D.O.”
Cerinţele limitărilor reglementate de Protocolul nr. 4 se referă la prevederea lor de către lege şi la existenţa unui scop legitim pe care să-l urmărească privind „securitatea naţională, siguranţa publică, menţinerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecţia drepturilor şi libertăţilor altora”; în plus, aceste limitări trebuie să aibă şi caracter necesar într-o societate democratică, necesitate raportată la existenţa unei proporţionalităţi între scopul urmărit prin aplicarea limitărilor şi mijloacele folosite pentru realizarea lui.
Referitor la cerinţa ca măsura de restrângere să fie prevăzută de lege, se susţine că aceasta înseamnă nu numai ca măsura să aibă o bază legală în dreptul intern, ci şi ca legea aplicabilă să fie accesibilă justiţiabilului şi previzibilă în privinţa efectelor sale.
Paragraful 4 vizează restrângeri aplicabile în „zone determinate”, pentru raţiuni de „interes public într-o societate democratică”.
Faţă de situaţia concretă a intimatului-pârât, care a încălcat deja pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene dispoziţiile legale privind regimul juridic al străinilor, se impune concluzia că măsura restrângerii dreptului la libera circulaţie pe teritoriul Angliei, are un scop legitim, respectiv prevenirea unor fapte de natură să aducă atingere ordinii publice din acele state.
În plus, s-a invocat şi faptul că se justifică caracterul proporţional al măsurii „într-o societate democratică”, în raport de scopurile urmărite la aplicarea ei, întrucât responsabilizarea pârâtului în a conştientiza respectarea unor condiţii legale pe teritoriul unor state străine se poate realiza şi prin interzicerea dreptului acestuia de a se afla pe teritoriul acelor state, pe o durată de timp rezonabilă.
Prin fapta sa, pârâtul a încălcat prevederile art. 5 ale Legii nr. 248/2005, care stabilesc obligaţia cetăţeanului român de a respecta legislaţia statului în care se află, precum şi scopul pentru care i s-a acordat dreptul de a intra, şi, după caz, de a rămâne pe teritoriul statului respectiv, în condiţiile stabilite prin legislaţia acestuia şi prin documentele internaţionale încheiate cu România.
Analizând recursul din perspectiva criticile de nelegalitate formulate, întemeiate pe dispoziţiile art. 304 alin. (1) pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază, ca nefondat, pentru considerentele ce urmează:
Instanţele anterioare au reţinut că pârâtul M.G. a fost returnat din Marea Britanie la data de 02 octombrie 2008, în baza Acordului de readmisie ratificat prin Legea nr. 369/2003, întrucât pârâtul s-ar face vinovat de nerespectarea condiţiilor legale de intrare şi şedere în această ţară, dar şi de săvârşirea unor pretinsele fapte penale, nedovedite, recunoscute doar de însăşi aceasta parte în declaraţia data la punctul de frontiera.
Nici o altă împrejurare relevanta pentru cauza, înscrisuri de la autorităţile statului care au dispus returnarea, cu motivaţia adecvată solicitării de returnare a paratului, hotărâri judecătoreşti de condamnare a acestuia, etc. Referitoare la atitudinea concreta a paratului sau la eventualele acte ilegale comise de acesta pe teritoriul statului englez, nu a fost dovedita in cauza.
Specificul raportului juridic dedus judecăţii, determinat în primul rând de obiectul cererii de chemare în judecată-pune în discuţie un drept fundamental al omului-a îndreptăţit instanţele de fond să se raporteze atât la legislaţia naţională, cât şi la legislaţia comunitară.
Trebuie avut în vedere faptul că, începând cu data de 01 ianuarie 2007, România a devenit stat membru al Uniunii Europene, aceasta asumându-şi, prin art. 6.10 al Tratatului de aderare, obligaţia de a asigura compatibilitatea cu acquis-ul comunitar existent la data aderării, a tuturor acordurilor internaţionale la care este parte.
Obligaţia instanţelor naţionale, in condiţiile date, nu putea fi altfel privita decât în ideea respectării ordinii juridice în vigoare la momentul aplicării măsurii solicitate, anume restrângerea dreptului la libera circulaţie a persoanei în cauză.
Dată fiind această situaţie, soluţionarea cauzei nu poate fi realizată decât în contextul dispoziţiilor legale interne şi internaţionale, cu incidenţă în cauză, după cum urmează:
Din perspectiva legislaţiei naţionale, trebuie reţinut că, legea fundamentală, Constituţia României garantează, prin art. 25, dreptul la liberă circulaţie, în ţară şi în străinătate, în condiţiile stabilite prin legile ordinare.
Alin. (2) al art. 25 dispune în sensul că fiecărui cetăţean îi este asigurat dreptul de a-şi stabili domiciliul sau reşedinţa în orice localitate din ţară, de a emigra, precum şi de a reveni în ţară.
Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, stipulează în art. 3 alin. (1) că limitarea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate se poate face numai temporar, în cazurile şi în condiţiile prevăzute în prezenta lege, şi constă în suspendarea sau, după caz, restrângerea exercitării acestui drept.
Potrivit art. 38 din Legea nr. 248/2005, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani numai în condiţiile şi cu privire la următoarele categorii de persoane: cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat; cu privire la persoana a cărei prezenţă pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfăşoară sau care ar urma să o desfăşoare, ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz, relaţiilor bilaterale dintre România şi acel stat”.
Din perspectivă comunitară, s-a reţinut că Tratatul de înfiinţare a Comunităţii Europene consacră libertatea de circulaţiei a persoanelor drept una dintre libertăţile care stau la baza creării pieţei interne, reglementată de art. 3 din Tratat.
În art. 18 al Tratatului se stipulează că fiecare cetăţean al Uniunii are dreptul de a circula şi de a domicilia în mod liber pe teritoriul statelor membre, fiind supus limitărilor şi condiţiilor prevăzute de acest Tratat şi de măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia.
Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29 aprilie 2004, privind dreptul la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiei acestora recunoaşte, prin art. 1, dreptul fiecărui cetăţean al Uniunii la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre, un drept fundamental şi individual, sub rezerva limitărilor şi condiţiilor prevăzute de Tratat şi a măsurilor adoptate în scopul aplicării acestuia.
Capitolul VI al Directivei reglementează situaţiile în care apare posibilă restrângerea dreptului de intrare şi a dreptului de şedere, stipulându-se în art. 27 că statele membre pot restrânge libertatea de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie, indiferent de cetăţenie, pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice.
Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranţă publică respectă principiul proporţionalităţii şi se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri.
Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală.
Rezultă cu evidenţă incompatibilitatea normei interne (Legea nr. 248/2005) în raport cu legislaţia comunitară (Tratatul CE şi Directiva 2004/38/CE), pentru argumentele redate explicit în expunerea de motive a hotărârilor pronunţate, norma comunitară prevede în mod limitativ doar trei situaţii în care statul ar putea restrânge libertatea de circulaţie a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranţei publice sau sănătăţii publice, pe când norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la libera circulaţie dacă cetăţeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nici o distincţie în ceea ce priveşte persoana cetăţeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranţa sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat, şi care relevă, în esenţă, ideea că norma internă prevede o categorie mai largă de situaţii posibile când se poate dispune restrângerea dreptului cetăţeanului român la libera circulaţie, în raport cu categoria situaţiilor de excepţie prevăzute de norma comunitară, concluzia firească şi legală fiind aceea a aplicării efectului direct al Directivei la situaţia de fapt din prezenta speţă, dându-se eficienţă astfel principiului supremaţiei dreptului comunitar.
În acest context legislativ, s-a reţinut corect că norma aplicabilă în prezentul litigiu, în care se solicită restrângerea dreptului la liberă circulaţie a unui cetăţean român, este norma comunitară, respectiv art. 27 şi urm. din Directivă, ceea ce înseamnă pentru situaţia concretă a pârâtului, constatarea că simpla nerespectare a condiţiilor prevăzute de legislaţia engleza referitoare la dreptul de intrare si şedere pe teritoriul său a unui cetăţean român nu poate fi încadrată în sfera noţiunilor de ordine, siguranţă sau sănătate publică.
Câtă vreme prin acţiunea de faţă nu s-au invocat si dovedit şi alte circumstanţe reale sau personale referitoare la conduita intimatului, instanţa de judecată nu poate să reţină în nici un caz că simpla încălcare de către acesta a termenului de şedere ar constitui „o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii”, mai ales în condiţiile în care Directiva dispune că „nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală” şi „condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri” de restrângere a libertăţii de circulaţie.
Interpretarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în cauză, au îndreptăţit instanţele anterioare să aprecieze, în consens, că, în speţă, nu a fost făcută dovada peremptorie a faptului că cetăţeanul român M.G. a avut pe teritoriul Angliei o conduită care să pună în pericol ordinea publică ori siguranţa publică, nerespectarea condiţiilor prevăzute în legislaţia engleza cu privire la dreptul de intrare si şedere pe teritoriul său reprezentând o situaţie care nu poate fi asimilată niciunuia dintre cele trei motive de excepţie care permit restrângerea libertăţii de circulaţie.
Nu rezulta din probele administrate in cauza ca notificarea de deportare ar fi avut ca temei si pretinsele fapte penale imputate paratului de către reclamanta, sancţionate de statul englez in cadrul vreunei proceduri de judecata.
Pentru toate aceste considerente de fapt şi de drept, Înalta Curte, în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul reclamantei ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge, ca nefundat, recursul declarat de reclamanta D.G.P. din cadrul M.A.I. BUCUREŞTI, cu sediul instituţiei în Bucureşti str. Nicolae Iorga sector 1, împotriva deciziei civile nr. 191/ A din 04 iunie 2009 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţa publică, astăzi 13 ianuarie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 67/2010. Civil. Legea 10/2001. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 1021/2010. Civil. Legea 10/2001. Recurs → |
|---|
