Decizia nr. 1682/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA a II-a CIVILĂ,
DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR. (...)/a1
D. CIVILĂ NR.1682/2012
Ședința ata de 05 martie 2012
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: C. P. JUDECĂTOR: A. M. C. JUDECĂTOR: M. S. GREFIER: L. F.
S-a luat în examinare recursul declarat de recurenții C. L. PENTRU S. D. DE P. P. A. T. C. N. și M. C. N. împotriva sentinței civile nr.3780 din (...) pronunțată în dosarul nr. (...) al T.ului C., în contradictoriu cu intimații C. J. C., J. C. PRIN P. C. J. C. -A. T. și C. J. PENTRU S. D. DE P. P. A. T. C. PRIN P., având ca obiect excepție nelegalitate act administrativ.
La apelul nominal făcut în cauză s-a prezentat consilier juridic P. D. V. pentru intimații J. și C. J. C., lipsă fiind celelalte părți.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
Recursul promovat este scutit de plata taxelor judiciare de timbru.
S-a făcut cauzei, după care se constată că în data de 28 februarie 2012 s-a înregistrat la dosarul cauzei întâmpinare din partea intimaților J. C. PRIN
P. C. J. C. și C. J. C..
Reprezentantul intimatului arată că nu mai are de invocat excepții prealabile sau de formulat cereri în probațiune și solicită cuvântul pe fond.
Curtea procedând la verificarea competenței potrivit dispozițiilor art. 1591 alin.4 C.pr.civ., constată că întemeiat pe dispozițiile art. 4, 8 și 10 din L. nr.554/2004 este competentă general, material și teritorial în a soluționa prezentul recurs și reținând că nu mai sunt de invocat excepții prealabile sau de formulat cereri în probațiune, apreciază că prezenta cauză este în stare de judecată, declară închisă faza probatorie și acordă cuvântul pe fond.
Reprezentantul intimatului solicită respingerea recursului ca nefondat
și menținerea sentinței atacate, pentru motivele expuse pe larg în scris.
În susținere se arată că Î.C.C.J. s-a pronunțat în mai multe dosare, decizii care au fost anexate, considerând inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată în cazul unor acte emise anterior în vigoare a Legii nr.554/2004.
La solicitarea instanței, reprezentantul intimatului precizează că hotărârea C. J. este un act individual, că nu îndeplinește condițiile unui act normativ.
C U R T E A
Deliberând asupra cauzei de față, constată următoarele:
Prin sentința civilă nr.3780 din (...) pronunțată în dosarul nr. (...) al T.ului C. a fost respinsă excepția de nelegalitate a H. C. J. C. nr. 6. invocată de M. C.-N. și C. L. PENTRU S. D. DE P. P. A. T. C. în contradictoriu cu reclamantul J. C., ca inadmisibilă.
Pentru a pronunța această sentință, instanța a reținut următoarele:
Cu privire la natura juridică a H. C. J. nr.6. instanța a apreciat că acesta este un act administrativ de autoritate cu caracter individual. Este așa, întrucât reprezintă manifestarea de voință care creează, modifică sau stinge drepturi și obligații în beneficiul și respectiv, în sarcina unei persoane dinainte determinate.
Actul a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. O constantă a jurisprudenței Înaltei Curți de C. și Justiție a fost dată de adoptarea soluției de principiu potrivit căreia este inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată cu privire la actele administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ. Raționamentul care susține aceasta jurisprudență se referă la faptul că L. contenciosului administrativ nu poate fi aplicată unor raporturi juridice nascute anterior apariției sale întrucât ar conduce la încălcarea principiului stabilității raporturilor juridice, principiu consacrat in jurisprudența C. E. a D. Omului .
Așa fiind, tribunalul a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a
H. C. J. C. nr.6..
Împotriva acestei sentințe au declarat recurs M. C.-N. si C. L. pentru stabilirea dreptului de proprietate privata asupra terenurilor C., solicitând instanței sa dispuna admiterea recursului si casarea cu trimitere spre rejudecare iar, in subsidiar, modificarea sentintei atacate in sensul admiterii exceptiei de nelegalitate invocate.
În motivarea recursului se arată că, potrivit art. 4 alin. (1) din L. nr.
554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral de care depinde solutia unui litigiul pe fond poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. A., art. 4 alin. (1) din L. nr. 554/2004 prevede ca legalitatea actelor administrative unilaterale poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces pe cale de exceptie, iar art. 4 alin. (2) teza finala prevede ca exceptia de nelegalitate poate fi invocata si pentru acte adminsitrative unilaterale emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 55412004, cauzele de nelegalitate urmand a fi analizate prin raportare la dispozitiile legale in vigoare la momentul emiterii actului.
Textul art. 4 este in deplina concordanta atat cu dispozitiile art. 6 din
C. pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, cat si cu dispozitiile art. 47 din carta drepturilor fundamentale ale U. E..
Potrivit art. 6 din Conventie, „orice persoana are dreptul la judecarea in mod echitabil, in mod public si intr-un termen rezonabil a cauzei sale, de catre o instanta independenta si impartiala, instituita de lege, care va hotari fie asupra incalcarii drepturilor si obligatiilor sale cu caracter civil, ( ... )";.
Potrivit art. 47 din C. drepturilor fundamentale ale U. E. „orice persoana ale carei drepturi si libertati garantate de dreptul U. sunt incalcate are dreptul la o cale de atac eficienta in fata unei instante judecatoresti, ( ...
)";.
Art.4 din L. nr. 554/2004 contine dispozitii mai favorabile si permite analizarea legalitatii unui act administrativ cu caracter unilateral individual oricand. Nicio norma europeana nu poate si nici nu o face, ingradi dreptul de a cere unei instante sa cerceteze legalitatea unui act, pentru simplul fapt ca o ilegalitate nu poate dainui. Orice interpretare contrara este impotriva tuturor drepturilor fundamentale, or dreptul de a cere instanței sa constate o ilegalitate este prevazut de art. 6 din C. si nu poate fi cenzurat.
Mai mult, I. prin D. nr. 3. pronuntata in contencios arata ca cercetarea legalitatii unui act administrativ cu caracter individual poate fi ceruta oricand pe calea exceptiei de nelegalitate, inclusiv dupa abrogarea actului.
In al doilea rand, instanta de fond arata ca HCJ nr. 6. este un act administrativ individual pentru ca reprezinta manifestarea de vointa care creeaza, modifica sau stinge drepturi si obligatii in beneficiul, respectiv in sarcina unei persoane dinainte determinate.
Prin H. nr. 6. a C. J. C., a carei legalitate partiala o contestă, conform prevederilor art. 1, se declara imobilul Muzeul Etnografic C. inscris in CF nr.
20261 C.-N. la nr. top. 21038-21043, 2103611, 21025, 21026, 21056, 21037 compus din terenuri cu suprafata de 77.0937 mp proprietatea publica a J.ui C., in administrarea C. J. C.
Un act administrativ este individual pentru ca priveste aplicarea unui act normativ la una sau mai multe persoane expres individualizate, fiind individual tocmai pentru ca se refera la indivizi si nu la bunuri, fie ele mobile sau imobile.
In speta, C. J. C. a dispus cu privire la trecerea in domeniul public al judetului a unui bun aflat in domeniul public al statului, cu incalcarea competentelor stabilite prin L. nr. 2. privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia.
Prin acest act se reglementeaza organizarea executarii legii nr. 2., cu privire le imobilele din proprietatea statului, acest aspect venind in demonstrarea caracterului de act normativ al hotararii contestate. Prin urmare, instanta trebuia sa analizeze daca acest act normativ, H. C. J. C. nr.
6. a instituit regimul de bun proprietate publica a judetului C. a imobilului in cauza cu respectarea prevederilor Legii nr. 2..
Din aceasta prespectiva, exceptia de nelegalitate invocata este admisibila.
Pe fond, H. nr. 6. a C. J. C. prin care s-a hotarat trecerea imobilului in discutie din proprietatea statului in domeniul public al J.ui C. este profund nelegala, fiind emisa cu incalcarea competentelor si conditiilor stabilite prin art. 9 alin (1) din L. nr. 2. privind proprietatea publica si regimul acesteia, potrivit carora o atare trecere se face cu respectarea normelor cuprinse in articolul indicat din L. nr. 2..
Prin modalitatea de trecere aleasa de C. J. au fost incalcate, totodata, si prevederile art. 3 din L. nr. 213 / 1998 modificata si completata.
Potrivit pct. III din anexa legii nr. 2., "terenurile cu destinatie forestiera, daca nu fac parte din domeniul privat al statului si daca nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanleor juridice de drept privat" fac parte din domeniul public local al comunelor, oraselor si municipiilor. . pct. 1.4 din anexa Legii nr. 2., " pădurile și terenurile destinate impaduririi, cele care servesc nevoilor de cultura, de producție ori de administrație silvică, iazurile, albiile pâraielor, precum și terenurile neproductive incluse în amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier național și nu sunt proprietate privată" se inscriu in sfera bunurilor care alcatuiesc domeniul public al statului.
In acelasi sens sunt si prevederile H.G. nr. 548 din 08 iulie 1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru intocmirea inventarului bunurilor care alcatuiesc domeniul public al comunelor, oraselor, municipiilor si judetelor.
In conditiile in care legiuitorul a inteles sa reglementeze modul de trecere a unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al unitatii administrativ-teritoriale, respectiv prin hotarare de guvern (art. 9 din L. nr. 2.), maniera in care s-a declarat imobilul in discutie proprietate publica a J.ui C. prin H. nr. 6., a carei nelegalitate o sustine, este nelegala fiind emisa in vadita contradictie cu prevederile legale incidente.
Prin întâmpinarea formulată, intimații J. C. prin P. C. J. C. și C. J. C. au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca temeinică și legală.
În motivarea întâmpinării, se arată că H. C. J. C. nr. 65/(...) privind declararea imobilului Muzeului Etnografic C. înscris în C.F. nr. 20261 C.-N., ca bun proprietate publică a județului C., în administrarea C. J. este un act administrativ cu caracter individual, reprezentând așa cum în mod corect a apreciat și instanța de fond, manifestarea de voință care creează, modifică sau stinge drepturi și obligații, în beneficiul și respectiv sarcina unei persoane dinainte determinate. Mai mult această hotărâre este un act administrativ cu caracter individual care nu produce efecte juridice proprii cu privire la dreptul de proprietate al recurenților asupra terenului în litigiu, întrucât prin conținutul acesteia s-a declarat imobilul Muzeului Etnografic înscris în C.F. nr. 20261 C.-N., cu nr. top. 21038-21043,
2103611,21025,21026,21056,21037, compus din terenuri în suprafață de
770.937 mp., proprietatea publică a J.ui C., în administrarea C. J. C., în temeiul prevederilor Legii nr. 2. și a prevederilor H.G. nr. 442/1994 republicată.
Susținerile recurenților potrivit căruia hotărârea ar avea un caracter normativ, în scopul organizării executării Legii nr. 2., sunt cu totul nejustificate, prin aceasta nefiind stabilite reguli generale sau reglementări de principiu formulate în mod abstract, impersonale care să se aplice într-un număr nedeterminat de cazuri și la un număr nedeterminat de subiecte.
H. C. J. C. nr. 6. a fost adoptată cu peste 3 ani de zile înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 contenciosului administrativ.
Vechea reglementare, respectiv L. contenciosului administrativ nr.
29/1990, în vigoare la momentul adoptării hotărârii, nu prevedea posibilitatea ca instanțele de contencios administrativ să soluționeze excepții de nelegalitate ale unor acte administrative, invocate în cauze de altă natură.
A. raportat la momentul adoptării hotărârii, în mod corect a reținut prima instanță faptul că se impunea respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate invocate, raportată la jurisprudența constantă a Înaltei Curți de C. și J.
În conformitate cu prevederile art. 4 alin. (1) din L. contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin L. nr. 2. (text de lege care constituie temeiul de drept al excepției invocate.
A., prin deciziile pronunțate, Î. Curte a apreciat că, prin consecințele juridice care le produce admiterea unei excepții de nelegalitate asupra litigiului În cadrul căruia a fost invocată și mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepției fără limită de timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, articolul 4 din acest act normativ contravine principiului securității raporturilor juridice, aceasta impunând aplicarea în mod direct și eu prioritate a prevederilor art. 6 din C. pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. În plus, deși este de necontestat că admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea acestuia din litigiul în care a fost invocată excepția, beneficiarul actului administrativ constatator sau constitutiv de drepturi nu mai are posibilitatea de a se prevala de acesta în fața instanței, lipsind astfel fundamentul dreptului consacrat, astfel că admiterea excepției de nelegalitate produce practic efecte similare, ca întindere și conținut, cu anularea actului.
În măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile sus-menționate din L. contenciosului administrativ încalcă astfel dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din C. europeană a drepturilor omului și în practica C.E.O.O., precum și art. 47 din C. drepturilor fundamentale a U. E., prin prisma atingerii aduse "principiul securității juridice, care se regăsește în totalitatea articolelor Convenției, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept".
Ca o consecință a celor expuse mai sus, în aplicarea prevederilor art. 4 din L. nr.554/2004 cu raportare la prevederile art.20 alin.2 și art.148 alin. 2 din Constituție, republicată, la C. E. a drepturilor Omului și la C. D. F. a U. E. precum și la jurisprudența C. și a C. de Justiție de la L., solicită respingerea recursului ca nefondat cu consecința respingerii excepției de nelegalitate a H. C. J. nr.6., ca fiind inadmisibilă.
Raportat la motivele invocate de către recurenți, pe fondul cauzei, consideră că acestea sunt vădit neîntemeiate, existând o deplină consonanță între prevederile Legii nr.2., cu modificările și completările ulterioare și hotărârea contestată.
Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs, a dispozițiilor art.304 și art.3041 C.proc.civ., curtea constată că, raportat la dispozițiile art.4 alin.1 din L. 554/2004, precum și la jurisprudența constantă a Înaltei Curți de C. și Justiție, soluția instanței de fond este legală și temeinică, având în vedere următoarele:
Reclamanții M. C. și C. locală pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor C. - N. au invocat excepția de nelegalitate a H. C. județean C. nr.6. prin care imobilul Muzeului Etnografic C. înscris în CF 20261 C. N. a fost declarat proprietate publică a județului C., act administrativ calificat de instanța de fond ca individual, cu consecința respingerii excepției de nelegalitate ca inadmisibilă.
Având în vedere jurisprudența recentă devenită constantă a Înaltei Curți de C. și Justiție în materie (deciziile nr.(...)/(...), (...)/(...), (...)/(...), (...)/(...), (...)/(...), (...)/(...), 4445/2008), curtea va respinge recursul declarat, pentru următoarele motive:
Actul criticat pentru nelegalitate este, incontestabil, un act administrativ unilateral cu caracter individual (nu reglementează o situație cu caracter general și nici nu instituie o normă de conduită generală, impersonală, ci are ca obiect un imobil determinat declarat ca bun proprietate publică a județului C.). Din acest punct de vedere nu subzistă criticile recurenților, care au susținut că actul este normativ întrucât prin intermediul său se reglementează organizarea executării Legii nr.2.. Curtea reține că de esența oricărui act administrativ este faptul că este emis în vederea executării legii, însă criteriul de determinare a caracterului individual sau normativ al actului este întinderea efectelor juridice.
Actul administrativ individual obiect al litigiului de față este emis anterior intrării în vigoare a dispozițiilor Legii 2. care au modificat și completat, printre altele, prevederile art.4 alin.1 din L. 554/2004. Cu privire la această categorie de acte administrative, art.4 alin.1 din L. 554/2004 prevede, într-adevăr, că legalitatea lor poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces pe cale de excepție, iar art.II alin.2 teza finală din L. 2. și art. 4 alin.2 din L. 554/2004 prevăd că excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru acte administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii
554/2004, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului.
În procesul de aplicare la speță a dispozițiilor legale incidente cauzelor cu a căror soluționare este sesizat, judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art.20 alin.2 din Constituție, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor referitoare la drepturile fundamentale ale omului la care R. a aderat (cum este cazul Convenției europene a drepturilor omului) și, pe de altă parte, a dispozițiilor art.148 alin.2 din Constituție, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitare.
În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător care aplică C., are obligația de a asigura efectul deplin al normelor acesteia, asigurându-le preeminența față de oricare altă prevedere contrară din legislația națională (mutatis mutandis, cauza Vermeire c. Belgiei, hotărârea din
29 noiembrie 1991, §26, cauza Dumitru P.escu c. României, hotărârea din 26 aprilie 2007).
În privința rolului ce revine judecătorului național în calitate de prim judecător comunitar, Curtea de Justiție de la L. a reținut că „este de competența instanței naționale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul C. să fie pe deplin luat în considerare"; (hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C - 383/06 și C
- 385/06).
De aceea, în exercitarea rolului ce revine judecătorului național ca prim judecător convențional și comunitar, prin raportare la blocul de convenționalitate (convenția și jurisprudența C.), precum și la reglementările comunitare și jurisprudența C. de Justiție a U. E., sunt înlăturate dispozițiile din L. contenciosului administrativ care permit cenzurarea fără limită în timp, pe cale incidentală, a excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii
554/2004, întrucât aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale convenționale și comunitare a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
A., instanța reține că dispozițiile menționate din L. 554/2004, în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art.6 C., precum și de art.47 din C. drepturilor fundamentale ale U. E., prin prisma atingerii aduse principiului securității juridice, care se regăsește implicit în totalitatea articolelor convenției și care constituie unul dintre elementele fundamentale ale statului de drept (C. hotărârea din 6 decembrie 2007, cauza Beian c. României).
Or, sub aspectul posibilității de cenzurare a legalității unui act juridic, C. a reținut că posibilitatea de a anula, fără o limită în timp, o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securității juridice (C., hotărârea din 28 octombrie 1999, cauza Brumărescu c. României).
Validitatea argumentelor C. în speța de față este susținută de similitudinea de efecte juridice existentă între hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă și actul administrativ irevocabil emis de către autoritatea publică competentă și definitivat prin neutralizarea mijloacelor de atac prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii 554/2004.
Curtea de Justiție de la L. a reținut, de asemenea, în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate a actelor instituțiilor comunitare, că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate (hotărârea din 27 septembrie 1983, Universitatea Hamburg, C
- 216/82; hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C -
188/92; hotărârea din 12 decembrie 1996, Accrington Beef și alții, C -
241/95; hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo, C - 175/98; hotărârea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel și alții, C - 408/95; hotărârea din 15 februarie
2001, Nachi Europe, C - 239/99; hotărârea din 20 septembrie 2001, Banks, C
- 390/98; hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni și alții, C - 346/03 și C -
529/03).
Față de considerentele expuse, instanța reține că dispozițiile în discuție din L. 554/2004 care permit repunerea în discuție în mod repetat și fără limită în timp a legalității oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile și drepturile fundamentale menționate, contravenind jurisprudenței C. și a C. pronunțate în situații juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privința actelor administrative individuale admiterea excepției de nelegalitate produce efecte identice ca întindere și conținut cu anularea actului respectiv.
În consecință, în aplicarea prevederilor art.20 alin.2 și art.148 alin. 2 din Constituție, prin raportare la principiile amintite, la C. europeană a drepturilor omului și la C. drepturilor fundamentale a U. E., precum și la jurisprudența C. și a C., curtea consideră că dispozițiile art.4 alin.1, astfel cum a fost modificat prin L. 2. și dispozițiile art.4 alin.2 din L. 554/2004 nu sunt aplicabile cu privire la H. C. județean C. nr.6. prin care s-a hotărât trecerea imobilului în discuție în domeniul public al jud. C., act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii
554/2004 al cărei nelegalitate a fost invocată în cauză pe cale de excepție.
Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art.312 C.proc.civ., curtea va respinge recursul ca neîntemeiat, cu consecința menținerii sentinței atacate.
PENTRU ACESTE M.IVE IN NUMELE LEGII
D E C I D E:
Respinge recursul declarat de recurentul M. C.-N. și C. L. PENTRU S. D. DE P. P. A. T. C. împotriva sentinței civile nr.3780 din 14 septembrie 2011, pronunțate în dosarul nr.(...)/a1 al T.ului C., pe care o menține în întregime.
D. este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din (...).
PREȘEDINTE JUDECĂTORI GREFIER C. P. A. M. C. M. S. L. F.
Red. C.P./Dact. GC
2 ex/(...)
Jud. primă instanță: A. Rădulescu
