Decizia nr. 1825/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
Dosar nr. (...)
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA A II-A CIVILĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
D. CIVILĂ Nr. 1825/2012
Ședința publică de la 08 M. 2012
PREȘEDINTE L. U.
Judecător M. D.
Judecător R.-R. D.
Grefier M. T.
{ F. | }
S-a luat în examinare recursul formulat de reclamanta U. DE M. SI F. I.
H., împotriva sentinței civile nr. 4., pronunțată de Tribunalul Cluj, în dosarul nr. (...), în contradictoriu cu pârâții C. DE C. A JUD.C. și C. DE C. A R., având ca obiect litigii C. de C. (L. Nr.94/1992) anulare încheiere nr. 20/2010 a C. de C. a R.
La apelul nominal făcut în ședința publică se prezintă pentru recurentă, avocat F. B. și reprezentanta intimatei Curtea de Conturi a României, consilier juridic O. M., cu delegație la dosar.
Procedura de citare este { F. |legal} îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către { F. { F. învederează} faptul că recursul este timbrat.
Nemaifiind alte cereri de solicitat, C. declară închise dezbaterile și acordă cuvântul în susținerea recursului.
Reprezentantul recurentei solicită admiterea recursului, modificarea hotărârii atacate și rejudecând, admiterea acțiunii introductive. Cheltuielile de judecată urmează a le solicita pe cale separată.
Reprezentanta intimaților solicită respingerea recursului și menținerea hotărârii atacate ca fiind temeinică și legală, fără cheltuieli de judecată.
C. reține cauza în pronunțare.
{ F. | }
C.
Prin sentința civilă nr. 4010 din (...), pronunțată de Tribunalul Cluj în dosarul nr. (...), a fost respinsă acțiunea formulată de către reclamanta U. DE M. ȘI F. I. H. C.-N. în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României B. și pârâta C. de C. a J. C., ca neîntemeiată.
Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut următoarele:
Prin D. nr.16/(...) a C. de C. a R. - C. de C. a J. C. s-a constatat că reclamanta a încălcat dispozițiile L. nr.82/1991, Ordinului Ministrului
Finanțelor nr. 217/2005, ale Ordinului Ministrului Finanțelor 2861/2009 și ale art.10 din L. nr. 3..
La pct.3 din considerentele D. nr.1., pârâta a stabilit că reclamanta nu a diminuat cheltuielile de personal pentru lunile noiembrie-decembrie 2009 cu
15,5% lunar conform prevederilor L. nr.3. întrucât prin H. nr.40/(...) Senatul
UMF C. a hotărât că salariile aferente lunii noiembrie și decembrie 2009 se vor plăti integral urmând a fi reduse numai drepturile salariale pentru plata cu ora iar în data de (...) Biroul Senatului a aprobat ca suma reținută din plata cu ora aferentă lunilor noiembrie și decembrie 2009 să se achite în luna ianuarie 2010. În baza acestei hotărâri, instituția a întocmit state de plată privind diferențele salariale reținute în lunile noiembrie și decembrie 2009 în cuantum de
1.081.599 lei, diferențele au fost înregistrate în contabilitate cu nota contabilă nr.932/(...) și plătite în data de (...). La pct.3 din dispozitivul D. nr.1., pârâta a dispus ca, în temeiul art. 33 al. 3 din L. nr. 94/1992, conducerea reclamantei să dispună măsuri pentru recuperarea prejudiciului cauzat ca urmare a neaplicării conform prevederilor legale a L. nr. 3., până la data de (...), urmând să comunice pârâtei măsurile luate și rezultatele obținute, până la data de (...) (f.14-16).
A., pârâta a stabilit că prin plata in luna ianuarie 2010 a diferențelor salariale aferente plății cu ora reținute în lunile noiembrie și decembrie 2009 au fost anulate efectiv prevederile L. nr.3. privind diminuarea cheltuielilor de personal cu 15,5% pe luna noiembrie și decembrie 2009 (f.14-16).
S-a stabilit că în lunile noiembrie și decembrie 2009 cheltuielile de personal ar fi trebuit reduse cu suma de 1.081.037 lei.
Potrivit art. 10 al. 1 din legea nr. 3., în vederea încadrării în constrângerile bugetare determinate de situația de criză economică, în perioada octombrie- decembrie 2009, conducătorii autorităților și instituțiilor publice, indiferent de modul de finanțare, au obligația de a diminua cheltuielile de personal, în medie cu 15,5% lunar, prin aplicarea uneia dintre măsurile prev. la lit. a-d.
Reclamanta a recunoscut în cuprinsul acțiunii formulate că a aplicat reducerea cu 15,5% a cheltuielilor de personal reducând cu 85% respectiv 65,8% drepturile salariale pentru plata cu ora iar aceste diferențe salariale au fost achitate personalului în anul bugetar 2010 din veniturile proprii ale reclamantei.
Reclamanta a apreciat că reducând în lunile noiembrie și decembrie 2009 cheltuielile efectuate din fondurile publice, din sume alocate de la bugetul de stat și plătind aceste diferențe personalului, din veniturile proprii ale reclamantei în anul bugetar 2009, nu a prejudiciat bugetul de stat sub nicio formă iar controlul C. de C. nu trebuia să vizeze sursele proprii de venit ale reclamantei și nici conduita sa financiară în anul bugetar 2010.
Aceste susțineri nu sunt întemeiate, întrucât potrivit art.2 lit.l) din L. nr.
94/1992, prin fonduri publice se înțelege atât suma alocată din bugetul instituției publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, cât și din bugetul instituției publice finanțate integral din venituri proprii. Totodată, potrivit art.1 al.1 și 2 din L. nr. 94/1992 C. de C. exercită controlul asupra modului de formare, administrare și întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public indiferent dacă aceste resurse, respectiv fonduri publice, provin din alocații de la bugetul de stat sau din surse private, venituri proprii, cum este cazul taxelor de școlarizare achitate de către studenții care urmează cursurile organizate de reclamantă.
Neîntemeiată este și susținerea potrivit căreia decizia nr. /(...) a C. de C. a
R. - C. de C. a J. C. ar fi nulă fiind emisă de o entitate necompetentă. A., potrivit art. 1 alin. 5 din L. nr. 94/1992, „În unitățile administrativ-teritoriale, funcțiile C. de C. se exercită prin camerele de conturi județene și a municipiului B., structuri fără personalitate juridică."; Prin urmare, în județul C., funcțiile C. de C. se exercită de către structura acesteia, C. de C. a J. C., acesta fiind desemnată prin dispozițiile legale menționate să emită toate actele și să ia toate măsurile aferente exercitării funcțiilor C. de C., cu excepția celor anume atribuite în competența exclusivă a C. de C., așadar inclusiv să emită decizii privind modul de constituie și utilizare a resurselor financiare ale unităților de învățământ de stat, cum este și decizia nr. 16/(...). Este irelevantă sub acest aspect lipsa personalității juridice a C. de C. a J. C., ceea ce este relevantă fiind exercitarea de către această structură a atribuțiilor prevăzute de lege, așadar capacitatea sa administrativă.
În mod legal organele C. de C. a J. C. au efectuat în perioada (...)-(...), (...)- (...), (...)-(...), (...) un control al modului de constituire și utilizare a resurselor publice și a veniturilor proprii ale reclamantei emițând D. nr.16/(...). Potrivit art.1 alin.2 din L. nr. 94/1992, funcția de control a C. de C. se realizează prin proceduri de audit public extern prevăzute in standardele de audit ale C. de C., având obligația de a controla legalitatea și regularitatea operațiunilor privind fondurile publice care includ bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din venituri proprii/bugetul de stat și patrimoniul public reprezentat de drepturile și obligațiile dobândite sau asumate cu orice titlu de stat, unități administrativ-teritoriale sau entitățile publice ale acestora. Totodată, conform art.29 din L. nr. 94/1992, C. de C. urmărește utilizarea conform destinației legale, înțelegând prin aceasta aplicarea legii în litera și spiritul său, a fondurilor alocate de la buget sau alte surse.
Modul în care sunt utilizate resursele financiare ale instituțiilor publice provenite din veniturile proprii are efect direct asupra cuantumului alocațiilor bugetare, întrucât dacă sumele astfel obținute de instituție acoperă necesitățile acesteia, bugetul de stat este degrevat de alocarea unor fonduri către instituția respectivă, în cuantumul asigurat prin venituri proprii. Totodată, scopul art.10 din L. nr.3. a fost de a asigura o economie în cadrul fondurilor publice constând în reducerea efectivă, concretă a cheltuielilor efectuate de instituțiile publice în lunile noiembrie și decembrie, într-un cuantum de 15,5%.
Or, reclamanta după ce a realizat o astfel de diminuare a cheltuielilor de personal, tot în anul 2009 și anume la data de (...), a decis ca aceste sume economisite în acord cu prevederile art.10 din L. nr. 3. să fie plătite personalului, astfel încât economia realizată a fost anulată. Este irelevant dacă modalitatea în care s-a anulat economia efectuată a avut la bază venituri proprii sau venituri de la buget, deoarece în cadrul activității reclamantei aceste sume de bani sunt privite unitar în sensul că atunci când anumite necesități ale instituției sunt asigurate din venituri proprii, bugetul de stat este degrevat de alocarea acelor sume de bani. Prin urmare, sumele cheltuite de reclamantă, fie că provin din surse proprii, fie că provin de la bugetul de stat, se reflectă in mod direct în modul de folosire a resurselor financiare ale statului iar instituția este încurajată să își acopere cât mai multe cheltuieli din venituri proprii, pentru a degreva bugetul de stat. De altfel, dezvoltarea mijloacelor, a infrastructurii și a programelor prin care instituția de învățământ este încurajată să realizeze venituri proprii este finanțată tot de la bugetul de stat.
În fapt, prin adoptarea H. Senatului UMF C. din data de (...) a fost anulat efectul H. nr.40/(...) iar prevederile art.10 din L. nr. 3. au fost, de asemenea, lipsite de orice efect.
Pentru a verifica dacă reclamanta a aplicat dispozițiile art.10 din L. nr. 3. era indispensabil a se lua în calcul restituirea diferențelor salariale care a avut loc ulterior, în data de (...). Ceea ce interesa era dacă reclamanta a aplicat dispozițiile legii în sensul de a nu fi anulat ulterior măsurile necesare realizării economiilor vizate de dispozițiile art.10 din L. nr. 3..
Totodată, trebuie subliniat că măsura restituirii sumelor economisite a fost dispusă în cursul anului 2009 și anume în data de (...).
Tot irelevantă este limitarea măsurilor de economisire la lunile noiembrie
și decembrie 2009 întrucât, contrar susținerilor reclamantei, este necesar ca dacă scopul acestor măsuri a fost deturnat ulterior și măsurile au fost lipsite de efecte asupra fondurilor instituției publice (fie ele provenite din venituri proprii, fie provenite de la bugetul de stat), pârâta să asigure aducerea exactă la îndeplinire a dispozițiilor legale ale art.10 din L. nr. 3. întrucât trebuia asigurată pe deplin aplicarea acesteia în lunile noiembrie și decembrie 2010, ceea ce reclamanta nu a făcut, anulând ulterior măsurile luate pentru aplicarea legii. Or, limitarea temporală a perioadei de activitate a unei dispoziții legale nu anulează obligația de respectare și aplicare a acesteia.
În ceea ce privește încheierea nr. 20/(...) a C. de C. a R. prin care s-a soluționat contestația formulată de către reclamantă, instanța constată că deși aceasta este motivată succint, se răspunde obiecțiunilor formulate de către reclamantă învederându-se că prin măsuri ulterioare celor de diminuare a cheltuielilor de personal, acestea au fost practic anulate și astfel s-au încălcat prevederile art.10 al.1, 2, 3 și 4 din L. nr. 3..
Totodată, s-a constatat că pârâta nu a cenzurat procentul de 85% ori cel de 65,8% în care s-a efectuat reducerea drepturilor bănești pentru plata cu ora, ci a subliniat modul în care reclamanta a înțeles să aplice procentual diminuările cheltuielilor de personal. A., pârâta, în cuprinsul actului administrativ contestat, a respectat sensul dispozițiilor art.10 din L. nr. 3. conform cărora este necesară o diminuare a cheltuielilor de personal în medie cu
15,5% lunar. În acest sens, a și indicat în cuprinsul D. nr.1. care este cuantumul total al cheltuielilor care ar fi trebuit reduse, în cadrul procentului menționat, iar suma indicată a cumulat reducerile pentru ambele luni, noiembrie și decembrie 2009, fiind astfel încadrată în noțiunea legală de diminuare a cheltuielilor de personal în medie cu 15,5% lunar, prevăzută de art. 10 al. 1 din L. nr. 3..
Pentru aceste considerente, în baza art. 1, 18 din L. nr. 554/2004, art.1, 2 din L. nr. 94/1992, art.10 din L. nr. 3., instanța a respins acțiunea ca neîntemeiată.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta U. DE M. ȘI F. I. H.
C.-N. solicitând modificarea în întregime a sentinței atacate în sensul admiterii acțiunii în contencios administrativ în sensul de anulare a încheierii nr.20/(...) a
C. de C. a R. și anularea pct. 3 din D. C. de C. a județului C. nr. 16/(...).
În motivarea recursului reclamanta a arătat cu privire la nemotivarea hotărârii a sustinut in fata primei instante ca toata procedura subsecventa emiterii D. 16 / 2010 este viciata intrucat, desi UMF a formulat o contestatie motivata, prin I. data de C. de S. a C. din cadrul C. de C. B. sunt ignorate total sustinerile, apararile si argumentele noastre. A relevat ca I. se rezuma sa reia intr-o forma simplificata (mai exact trunchiata) teza auditorilor externi ceea ce denota o incalcare evidenta a dreptului nostru la aparare intrucat faza contestatiei administrative s-a dovedit a fi neefectiva si cu consecinta ingreunarii controlului judiciar.
A sustinut de asemenea ca organul de solutionare a contestatiei avea obligatia sa tina cont de apararile formulate de catre UMF, aceasta etapa neavand doar un scop formal, fiind menita sa asigure exercitarea efectiva a dreptului la aparare a contribuabilului.
A evocat explicit jurisprudenta relevanta a C. Europeane de J. "R. potrivit căreia destinatarul unei decizii cauzatoare de prejudicii trebuie să aibă posibilitatea să își susțină observatiile înainte de adoptarea deciziei are drept scop ca autoritatea competentă să poată să tină cont în mod util de ansamblul elementelor relevante. Pentru a asigura o protecție efectivă a persoanei sau a întreprinderii vizate, aceasta are ca obiect, printre altele, ca persoana sau Î. respectivă să poată corecta o eroare sau să invoce anumite elemente privind situația lor personală pentru ca decizia să fie adoptată, să nu fie adoptată sau să aibă un anumit conținut.
În aceste condiții pentru a se putea considera că beneficiarul acestui drept are posibilitatea de a-și face cunoscut punctul de vedere în mod util, respectarea dreptului la apărare presupune ca administrația să ia cunoștință, cu toată atentia necesară, de observatiile persoanei sau ale Î.prinderii vizate. "
Analizând motivul de anulare susținut de recurentă, prima instanta consemneaza :
In ceea ce privește încheierea 20/(...) a C. de C. a R. prin care s-a soluționat contestația formulată de către reclamantă, instanța constata că deși aceasta este motivată succint se răspunde obiecțiunilor formulare de către reclamantă învederându-se că prin măsuri ulterioare celor de diminuare a cheltuielilor de personal, acestea au fost practic anulate și astfel s-au încălcat prevederile: art.10 alin. 1, 2, 3 și 4 din L. nr. 3..
În opinia recurentei, daca prima instanta a considerat ca prin motivare succinta C. de solutionare a raspuns obiectiunilor noastre era in continuare datoare sa argumenteze punctual cum anume a fost analizata fiecare dintre obiectiunile noastre. Or, prima instanta nu face decat sa afirme ca incheierea este motivata succint, adaugand ca ni s-a dat un raspuns la una din obiectiuni. Dar restul obiectiunilor unde isi gasesc raspuns in cuprinsul aceleiasi Incheieri
?
H. trebuie sa fie convingatoare, iar in concret, pentru ca nu am "reclamat" ca judecata administrativa a fost sumara si ca nu ne-au fost analizate argumentele prima instanta era datoare sa identifice in cuprinsul Incheierii raspunsurile Comisiei de solutionare a contestatiilor.
Din aceasta perspectiva hotararea primei instante nu este motivata.
Cu privire la aceeasi critica, sustinem deopotriva gresita respingere de catre prima instanta a criticii noastre pentru ca - asa cum am sustinut si dezvoltat mai sus - C. de solutionare a contestatiilor nu a analizat obiectiunile noastre.
Cu privire la gresita aplicare a legii - Chestiunea supusa judecatii este daca UMF a respectat ori nu prevederile art.10 din L. 3..
In Procesul verbal de control (pag.12) auditorii externi afirma la pct.2
(aparent categoric) ca nu ar fi fost diminuate cheltuieli de personal pe lunile noiembrie - decembrie 2009 cu 15,5 % lunar [...] DAR in dezvoltarea acestei idei sustinerile sunt nuantate ajungandu-se la concluzia ca nu s-au diminuat efectiv cheltuielile de personal.
In concret C. de C. C. a imputat subscrisei doua "greseli": a. reținerea doar la o categorie de personal (plata cu ora) - a se vedea pag.13 din PV b. restituirea in 2010 a sumelor retinute - a se vedea pag.14 din PV
A subliniat ca auditorii externi nu au susținut in nici un document ca nu ar fi fost respectata media reținerilor, de 15,5% lunar, dimpotrivă putem afirma ca respectarea mediei lunare este acceptata in speta si de catre intimata.
Prima instanța retine (pagina 8 paragraf ultim din Sentinta) ca .peret» - C. de C. C. s.n. - nu a cenzurat procentul de 85% ori cel de 65% in care s-a efectuat reducerea drepturilor banesti pentru plata cu ora" astfel ca, se pare, nu mai face obiect al contradictoriului judiciar prima din cele 2 "greseli" mai sus indicate.
Totusi, considerentele sunt oarecum redundante sub acest aspect si nu ne indoim ca vom fi in continuare combatuti de catre paratele intimate, astfel ca ne mentinem argumentatia si pe aceasta chestiune a retinerilor facute doar la categoria personalului platit cu ora: c. Art.10 din L. 329 / 2009 impune : "obligatia de a diminua cheltuielile de personal în medie cu 15,5 lunar, ... " d. Însăși ideea ca trebuie respectata o medie a retinerilor induce logic ideea ca reținerile nu se fac in mod egal la toate categoriile de personal si nici chiar in cadrul aceleiași categorii la toate persoanele dar ca, facand media reținerilor, se ajunge la un procent de 15,5% din fondurile publice alocate cheltuielilor de personal; e. DEX confirma sustinerea noastra; media fiind, intre altele, o masura intermediara intre cantitatile sau calitatile elementelor componente; f. Auditorii externi sustin ca prin aplicarea diferentiata a masurii de reducere s-ar incalca aliniatul 4 al art.10 din L. 329 / 2009 dar, la o simpla lectura a textului legal se observa ca acest aliniat trimite inapoi la aliniatul 1 deci la aceeasi media a reducerii. g. Pentru a-si sustine teza auditorii adauga aliniatului 4 pe care il citeaza in extenso un text care nu este cuprins in acest aliniat. Mai exact, in continuarea textului N"" iar diminuarea sa nu depaseasca nivelul prevazut la alin.(1)." (PUNCT !) auditorii adauga - respectiv 15,5% lunar pe salariat - ceea ce este vadit adaugat la lege, reprezentand in concret o trunchiere a prevederii alin (1) care se refera la reducerea in medie cu 15,5 %. h. În realitate, pretinsa incalcare a alin 4 nu poate fi sustinuta de catre auditorii externi decât prin procedeul trunchierii/colajului intre textul oficial si precizările nesusținute ale auditorilor; i. Teza noastra este sustinuta si de interpretarea teleologica a textului legal, fiind evident ca scopul legii a fost reducerea cheltuielilor de personal si nu aplicarea in mod egal a masurilor care conduc la aceasta finalitate;
Cat privește restituirea sumelor in cursul anului 2010 observă întâi ca prima instanța evita sa raspunda in mod direct criticii noastre bazata pe limita controlului.
Obiectul controlului l-a reprezentat modul de constituire si utilizare a resurselor publice ... pe anul 2009, aspect ce nu poate fi contestat intrucat este explicit indicat in textul introductiv al Procesului verbal (primul paragraf) si in preambulul D. 16 / 2010 emisa in baza Procesului verbal si chiar in adresa prin care ne este comunicata D.
Pe cale de consecinta, utilizarea resurselor publice in anul 2010 nu a fost obiect al controlului, orice apreciere cu privire la plati facute de UMF in anul
2010 fiind in afara limitelor controlului si trebuie inlaturat. Subliniază ca aceasta depasire a limitelor controlului a fost retinuta si de catre C. de A. C. ca fiind un indiciu de nelegalitate asimilat cazului bine justificat care a motivat suspendarea executarii D. 16/ 2010.
Prima instanta insista pe scopul reglementarii si considera ca era indispensabil sa se ia in calcul restituirea din 2010 a sumelor retinute in 2009 pentru a verifica daca UMF a facut aplicarea efectiva a art.l0 din L. 329/ 2009.
Sa accepte ca ar fi indispensabil dar ei au afirmat altceva. A subliniat ca nu in cadrul acestui control se poate analiza plata din 2010 , iar prima instanta nu explica pana la urma in baza carei prevederi legale s-a extins perioada controlata. Urmand rationamentul instantei ar însemna ca auditorii externi ar fi putut extinde verificarile nelimitat in timp daca ar fi apreciat indispensabil pentru a-si atinge scopul argumentarii unei abateri ceea ce nu poate fi acceptat pentru simplul fapt ca o procedura de control trebuie sa aiba limite, caci limitele sunt garantii ale dreptului la aparare.
Cand a fost dispusa (hotarata) restituirea nu este relevant căci ceea ce se discuta este daca puteau fi verificate platile din 2010 si nu deciziile din 2009 inca neexecutate pana la (...).
Potrivit pct. 62 din Subsectiunea 21 a R.mentului din 2009 privind organizarea si desfasurarea activitatii specifice C. de C., În cadrul actelor de control trebuie inscrisa perioada supusa controlului.
Conform pct. 68 din Subsectiunea 25 a R.mentului din 2009 privind organizarea si desfasurarea activitatii specifice C. de C. N În situatia În care se constat abateri de legalitate si regularitate care provin din exercitiile financiare anterioare celui verificat, controlul se poate extinde si asupra acestora. Extinderea se propune de către auditorii publici externi și se aprobă de șeful de departament/directorul camerei de conturi, după caz. În situatia în care este necesară extinderea acțiunii de control. se procedează conform metodologiei de elaborare/ modificare și urmărire a realizării Programului anual de activitate.
Din prevederile legale enuntate rezulta ca organele C. de C. nu au competenta de a analiza acte care sunt inafara perioadei de control, cu atat mai mult cu cât controlul a fost efectuat asupra unor acte ulterioare perioadei supuse controlului. L. prevede doar posibilitatea extinderii controlului asupra unor acte care provin din exercitiile financiare anterioare, per a contrario interzice analizarea unor acte ulterioare perioadei supuse controlului.
De altfel este prevazuta si o procedura speciala prin care poate fi extins controlul, procedura care nu a fost indeplinita În speta.
Sanctiunea nerespectarii perioadei supuse controlului nu poate fi decat nulitatea."
Cat priveste (re)sursele financiare am aratat ca, restituirea in anul 2010 a sumelor retinute in anul 2009 s-a facut din resurse proprii (private, adica nu din sumele alocate de la bugetul statului). A adus in discutie aceasta chestiune pentru a sublinia ca scopul legii nu a fost zadarnicit caci economia obtinuta in sumele alocate de la bugetul statului a fost conservata, cu atat mai mult cu cat - am aratat in actiune - la finalul anului 2009 UMF a avut excedent de reportat in
2010 ramas la dispozitia noastra si necheltuit prin restituiri catre personal. Restituirea s-a facut din fonduri private.
Prima instanta inlatura acest argument explicand legatura dintre sursele private si cele bugetare, dar, cum deja am aratat, subscrisa avea oricum excedent la finalul anului 2009 reportat in 2010.
De altfel prima instanta da un sens foarte special aplicarii legii si considera (caci aceasta este pana la urma sensul) ca finalitatea legii a fost sa nu incaseze personalul nostru anumite sume de bani independent de solutiile pe care UMF le-a avut prin gestionarea eficienta a banilor obtinuti din surse proprii.
L. nr.3. privind reorganizarea unor autoritati si institutii publice, rationalizarea cheltuielilor publice, sustinerea mediului de afaceri si respectarea acordurilor-cadru cu C. E. si Fondul Monetar International indica În cadrul art.1 lit. b) care este spectrul de aplicabilitate al acestei legi mai exact: "masuri de reducere a cheltuielilor de personal în sistemul bugetar".
În mod corect prima instanta a retinut ca "scopul art. l0 din L. nr.3. a fost de a asigura o economie în cadrul fondurilor publice constand în reducere efectiva si concreta a cheltuielilor efectuate de institutiile publice în lunile noiembrie si decembrie intr-un cuantum de 15,5%.
În speta acesta distinctie este esentiala. Dupa cum a arătat anterior L. 3. are un spectru limitat de aplicabilitate si anume impune reducerea cheltuielilor publice.
A. tot ceea ce trebuie analizat este daca a fost operata reducerea cheltuielilor publice, a analiza si gestionarea platilor din veniturile propri deci cheltuielile private, excede atat prevederilor legale indicate precum si scopului L.
3..
Insistă in continuare ca L. 329 / 2009 a avut, sub aspectul discutat, un efect temporar, limitat in timp la cele doua luni Noiembrie si Decembrie 2009 astfel ca aplicarea acestei legi in anul 2011 (cum ne impune C. de C.) este lipsita de temei legal intrucat ar insemna sa luam acum masuri de reducere a programului de munca si, corelat, sa retinem din drepturile banesti cuvenite personalului nostru intr-un moment in care L. 329 / 2009 nu mai este aplicabila.
Sub acest aspect, nu ne explica instanta cum anume poate ultraactiva L.
329 / 2009 si cum poate UMF sa aplice o dispozitie legala care nu mai este in vigoare in contradictoriu cu persoane fizice care nu sunt parti ale acestui litigiu si care vor invoca relativitatea efectelor hotararii judecătorești.
Prin întâmpinarea înregistrată la data de 14 februarie 2012 pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică.
În motivare a arătat că o echipă de auditori publici externi din cadrul C. de C. a județului C. a efectuat controlul modului de constituire și utilizare a resurselor publice acordate unităților de învățământ superior și a veniturilor proprii realizate din taxele încasate de la studenți pe anul 2009 la U. de M. și F. "I. H." din C.-N. cu sediul în municipiul C.-N. strada E. I. nr. 13, identificată prin cod de identificare fiscal nr. 4288047, în perioada 16 aprilie 2010 - 31 mai 2010.
Cu prilejul efectuării auditului financiar s-au constatat nereguli și abateri de la legalitate și regularitate, care au fost consemnate în procesul-verbal de constatare nr. 1. mai 2010, încheiat în urma acțiunii de control privind modul de constituire și utilizare a resurselor publice acordate unităților de învățământ superior și a veniturilor proprii realizate din taxele încasate de la studenți pe anul 2009 la U. de M. și F. "I. H." din C.-N.. Pentru valorificarea constatări lor consemnate în procesu-verbal anterior menționat, C. de C. C. a emis D. nr. 1. iunie 2010, prin care a stabilit măsuri de remediere a deficientelor.
Entitatea auditată, conform punctului 92 din R.mentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice C. de C., precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin H. P. C. de C. a
R. nr.l din 4 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial nr. 78 din 10 februarie 2009, a contestat decizia sus indicată.
C. de S. a C. a C. de C. a R. a respins contestația formulată de reclamantă, prin încheierea nr. I. septembrie 2010.
De asemenea, entitatea auditată s-a adresat instanței de contencios administrativ cu cererea care formează obiectul prezentului dosar, prin care a solicitat, în temeiul art. 8 și următoarele din L. nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, anularea atât a pct. 3 din D. nr. 1. iunie 2010 a C. de C. - C. de C. C., cât și a Încheierii nr. I. septembrie 2010 a Comisiei de solutionare a contestatiilor din cadrul C. de C. a R.
Prin D. C. de C. C. nr. 1., s-a dispus, la pct. 3, în sarcina conducerii
Universității de M. și F. I. H." din C.-N., să dispună măsuri pentru recuperarea prejudiciului cauzat ca urmare a neaplicării L. nr. 329/05 noiembrie 2009 privind reorganizarea unor autorități și instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea acordurilor- cadru cu C. E. și Fondul Monetar Internațional".
Prima instanța a soluționat acțiunea introductivă și a respins-o ca neîntemeiată, apreciind ca fiind temeinice și legale actele administrative emise de C. de C., ipoteză în care nu există motive de anulare a punctului 3 al deciziei contestate.
Apreciază că recursul declarat de reclamantă este nefondat pentru considerentele expuse în cele ce succed:
În cererea de recurs, recurenta-reclamantă, în esență, susține că Tribunalul Cluj pronunțat o hotărâre atât nemotivată, cât și că a fost dată cu aplicarea greșită a legii, reducerile salariale de 15,5% prevăzute de lege ar fi fost deja executate de aceasta, însă acest punct de vedere nu poate fi primit pentru argumentele ce le vom dezvolta în cele ce succed:
1). O primă precizare vizează faptul că prin măsura consemnată la punctul
3 al D. nr. 1. iunie 2010 a C. de C. C., s-a dispus obligarea conducerii reclamantei de a lua măsuri pentru recuperarea prejudiciului cauzat ca urmare a neaplicării prevederilor L. nr. 3., termenul de realizarea a acestei măsuri fiind fixat pentru data de 31 decembrie 2010.
Apreciază că, în deslușirea prezentei pricini, trebuie ținut cont de faptul că, prin plata ulterioară, în luna ianuarie 2010, a drepturilor salariale, reprezentând diferențe salariale reținute în lunile noiembrie și decembrie 2009, practic au fost anulate efectele dispozițiilor L. nr. 3., referitoare la diminuarea cheltuielilor de personal cu 15,5% pentru aceste două luni.
2). De asemenea, trebuie avut în vedere și faptul că, în concret, reclamanta nu a adus elemente prin care să probeze una dintre condițiile ce se cer a fi îndeplinite cumulativ, respectiv paguba iminentă, care constă În pretinsul prejudiciu material care ar fi greu sau imposibil de Î. ulterior, dacă s-ar dovedi că actul este nelegal sau in perturbarea previzibilă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
Arată faptul cât se poate de limpede faptul că susținerea reclamantei, conform căreia prin executarea punctului 3 din D. nr. 1. s-ar ajunge la recuperarea unor sume de bani care au fost deja reținute de la salariați, deci ar fi vorba despre reducerea pentru a doua oară a drepturilor lor bănești, nu poate fi reținută, întrucât vătămarea iminentă trebuind dovedită cu elemente concrete de fapt și nu numai presupusă sau justificată prin considerente de ordin general.
3). Subliniază faptul că Biroul Senatului U. C. - N. prin H. a nr. 40 din 24 noiembrie 2009 a hotărât ca "S. aferente lunii noiembrie și decembrie 2009 se vor plăti integral. Diminuarea cheltuielilor de personal cu 15,5% pe lunile noiembrie și decembrie 2009, conform L. nr. 3., se aplică prin reținerea sumei corespunzătoare din drepturile salariale pentru plata cu ora, pentru activitatea desfășurată in noiembrie și decembrie 2009". Această hotărâre a fost luată în vederea diminuării cheltuielilor de personal cu 15,5% pe lunile noiembrie - decembrie 2009 potrivit L. nr. 3..
Menționează faptul că această măsură care a fost luată de conducerea instituției este contrară dispozițiilor art. 10 alin. 4 din Lege nr. 3., care prevede că, în lipsa acordului sau in cazul in care, ca urmare a opțiunii exprimate de salariat, nu se poate asigura continuitatea serviciului de interes public, intervalul și numărul de zile libere, precum si reducerea programului se stabilesc de conducătorul instituției publice, astfel încât sa nu fie efectuate mai mult de patru zile libere intr-o lună, iar diminuarea salariului să nu depășească nivelul prevăzut la alin. 1", respectiv 15,5. lunar per salariat.
4). Conform statelor de plată privind plată cu ora pe lunile noiembrie și decembrie 2009, venitul brut al salariaților a fost diminuat cu o cotă de 85% pe lună noiembrie în sumă de 522.986 lei, respectiv 65,8% pe luna decembrie în sumă de 558.613 lei, în sumă totală de 1.081.599 lei, care reprezintă reducerea cu 15,5% a cheltuielilor de personal pe lunile noiembrie și decembrie 2009.
5). În ședința B. de Senat al U. C. - N. din data de 08 decembrie 2009, s-a aprobat "ca suma reținută din plata cu ora aferentă lunilor noiembrie și decembrie 2009, să se achite în luna ianuarie 2010". În baza cestei hotărâri, recurenta-reclamantă a întocmit state de plată pe diferențele salariale reținute în lunile noiembrie și decembrie 2009, în sumă totală brută de 1.081.599 lei.
6). Prin restituirea în luna ianuarie 2010 a diferențelor reținute din plata cu ora pe lunile noiembrie și decembrie 2009, au fost în fapt anulate efectele produse de aplicarea prevederilor L. nr. 3., diminuarea cheltuielilor de personal fiind egală cu zero, diminuarea cheltuielilor de personal nefiind pusă în aplicare potrivit legii, eludându-se astfel tocmai scopul pentru care legea fusese edictată.
7). Consecințele economico-financiare ale abaterii anterior menționate constau în plata necuvenită a unor drepturi salariale pe lunile noiembrie - decembrie 2009, prin neaplicarea măsurilor de reducere a cheltuielilor de personal cu o cotă lunară de 15,5 °/0, conform prevederilor L. nr. 3..
8). Solicită să se observe că nu poate fi nicidecum vorba de o încălcare a legalității, pe care să o fi săvârșit Curtea de Conturi a României, prin structura sa teritorială, C. de C. C., dat fiind faptul că decizia a cărei anulare s-a cerut, are un caracter profund legal, deoarece sancționează acordarea ilegală, în afara legii a unor drepturi salariale.
Subliniază faptul că drepturile salariale aferente plății cu ora din lunile noiembrie 2009 și, respectiv, decembrie 2009 au fost înregistrate în contabilitate cu nota contabilă nr. 5037 din data de 30 noiembrie 2009 și, respectiv, cu nota contabilă nr. 3876 din 31 decembrie 2009, fiind ordonanțate la plată și plătite în data de 14 decembrie 2009, cele aferente lunii noiembrie, respectiv în data de 13 ianuarie 2010, drepturile salariale aferente lunii decembrie 2010.
Așa după cum rezultă din extrasul din procesului-verbal al B. Senatului reclamantei din data de 8 decembrie 2009, în ședința B. de Senat al U. C. - N. din acea zi, s-a aprobat "ca suma reținută din plata cu ora aferentă lunilor noiembrie și decembrie 2009, să se achite în luna ianuarie 2010". În baza cestei hotărâri reclamanta a întocmit state de plată pe diferențele salariale reținute în lunile noiembrie și decembrie 2009, în sumă totală brută de 1.081.599 lei.
9). În luna ianuarie 2010 s-au restituit integral salariaților plătiți cu ora, diferențele reținute din salariul cuvenit pe lunile noiembrie și decembrie 2009, au fost În fapt anulate efectele produse de aplicarea prevederilor L. nr. 3., diminuarea cheltuielilor de personal fiind egală cu zero, scopul legii fiind astfel eludat.
Reiterează faptul că valoarea estimată a operațiunilor economice identificate în timpul controlului, reprezentând cheltuieli de personal care ar fi trebuit reduse în lunile noiembrie și, respectiv, în decembrie cu o cotă de 15,5% lunar, conform prevederilor L. nr. 3., este în sumă de 1.081.037 lei.
Salariații reclamantei, plătiți cu ora, ale căror venituri salariale au fost diminuate cu 85% în luna noiembrie 2009 și, respectiv, cu 65,8% în luna decembrie 2009, au formulat plângere prealabilă, în temeiul dispozițiilor L. nr.
554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, împotriva H. Senatului reclamantei nr. 4. noiembrie 2009, prin care s-a stabilit modul de diminuare a cheltuielilor de personal pe lunile noiembrie și decembrie 2009.
Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării a constatat că prin reținerea numai a unei singure categorii de salariați ai recurentei-reclamante, respectiv numai celor plătiți cu ora, a unei cote superioare celei de 15,5% prevăzută ca medie pentru reducerea cheltuielilor de personal, în dispozițiile L. nr. 3., admis plângerea și a dispus anularea H. Senatului reclamantei ce a fost contestată.
A., în acest context recurenta-reclamanta a procedat la restituirea în luna ianuarie 2010 a sumelor reținute din plata cu ora aferente lunilor noiembrie și decembrie 2009, anulându-se practic efectele produse de aplicarea prevederilor
L. nr. 3..
Această stare de fapt și de drept rezultă neechivoc și din adresa nr.
1468/22 ianuarie 2010, emisă de însăși conducerea recurentei-reclamante, prin care le-a fost comunicat petenților că s-au virat tuturor cadrelor didactice diferențele din plata cu ora reținute în lunile noiembrie și decembrie 2009.
Procedând în această manieră, conducerea recurentei-reclamante a acționat deliberat pentru a crea în mod nelegal o situație de discriminare Î. salariații săi, în condițiile în care cei care nu erau retribuiți prin sistemul "plata cu ora" nu li s-a operat nicio reducere salarială, iar cei plătiții cu ora fiind astfel obligați să suporte în mod discriminatoriu întreaga reducere a cheltuielilor de personal cu media de 15,5%, prevăzută de dispozițiile L. nr. 3..
10). Măsura luată de conducerea reclamantei este contrară dispozițiilor art. 10 alin. 4 din L. nr. 3.: „în lipsa acordului sau în cazul în care, ca urmare a opțiunii exprimate de salariat, nu se poate asigura continuitatea serviciului de interes public, intervalul și numărul de zile libere, precum și reducerea programului se stabilesc de conducătorul instituției publice, astfel încât să nu fie efectuate mai mult de patru zile libere într-o lună, iar diminuarea salariului să nu depășească nivelul prevăzut la alin. 1";.
În consecință, prin restituirea în luna ianuarie 2010 a diferențelor reținute din plata cu ora pe lunile noiembrie și decembrie 2009, au fost în fapt anulate efectele produse de aplicarea prevederilor L. nr. 3., diminuarea cheltuielilor de personal fiind egală cu zero, scopul legii fiind astfel eludat.
11). Contrar susținerilor părții adverse, vă rugăm să aveți în vedere că echipa de auditori publici externi ai C. de C. C. a interpretat corect și aplicat prevederile art. 10 alin. 1 - 4 din L. nr. 3., punctul lor de vedere materializat atât în decizia C. de C. C., cât și în încheierea emisă de C. de soluționare a contestațiilor din cadrul C. de C. a R., fiind conform cu dispozițiile legale în vigoare, incidente la speța dedusă judecății, întrucât conducerea reclamantei nu a adoptat niciuna dintre modalități le prevăzute de lege la art. 10 alin. 1 pentru reducerea cheltuielilor de personal, respectiv:
"a). să acorde personalului propriu, indiferent de statutul acestuia, zile libere fără plată pentru o perioadă de până la 10 zile lucrătoare; b). să reducă programul de lucru; c). să dispună o măsură ce combină alternativele prevăzute la lit. a) și b); d). altă măsură cu efect echivalent."
12). Nediminuarea efectivă a cheltuielilor de personal a fost generată de interpretarea și aplicarea eronată a dispozițiilor L. nr. 3. de către conducerea recurentei-reclamante, prin reținerea a 85% și 65,8% doar la plățile cu ora în lunile noiembrie și decembrie 2009, În vederea acoperirii cotei de 15,5% pentru Î.gul buget alocat cheltuielilor de personal.
13). În act. 10 alin. 1 al L. nr. 3. se dispune neechivoc: ,jn vederea încadrării în constrângerile bugetare determinate de situația de criză economică, în perioada octombrie-decembrie 2009, conducătorii autorităților și instituțiilor publice, indiferent de modul de finantare, au obligația de a diminua cheltuielile de personal, în medie cu 15,5% lunar, prin aplicarea uneia dintre următoarele măsuri …".
Deci, diminuarea cheltuielilor de personal cu 15,5% trebuia realizată, indiferent de modul de finanțare al salariilor categoriilor de bugetari afectate de măsura de austeritate aplicată, chiar și în cazul în care acestea ar fi fost achitate din surse proprii ale instituției angajatoare, astfel că interpretarea dată de recurenta-reclamantă normelor juridice incidente în speța de față sunt evident în afara cadrului legal.
De altfel, după cum corect și temeinic a reținut prima instanță în considerentele sentinței civile recurate, potrivit dispozițiilor act. 2 lit. 1) din L. nr.
94/1992 privind organizarea și funcționarea C. de C., cu modificările și completările ulterioare, prin noțiunea de .fonduri publice" se înțelege atât suma alocată din bugetul instituției publice finanțate integral sau parțial de la bugetul de stat, cât și din bugetul instituției publice finanțate integral din venituri proprii. Totodată, potrivit act. 1 alin. 1 și alin. 2 din aceeași lege, C. de C. exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, indiferent dacă aceste resurse, respectiv fonduri publice, provin din alocații de la bugetul de stat sau din surse private, venituri proprii, cum este cazul taxelor de școlarizare achitate de către studenții care urmează cursurile organizate de entitatea verificată.
14). Modul în care sunt utilizate resursele financiare ale instituțiilor publice provenite din veniturile proprii are efect direct asupra cuantumului alocațiilor bugetare, deoarece dacă sumele astfel obținute de instituție acoperă necesitățile acesteia, bugetul de stat este degrevat de alocarea de fonduri publice către instituția respectivă, în cuantumul asigurat prin venituri proprii. Scopul edictării dispozițiilor cuprinse în act. 10 din L. nr. 3. a fost acela de a asigura o economie a fondurilor publice, constând în reducerea efectivă, concretă a cheltuielilor publice efectuate de instituțiile publice în lunile noiembrie și decembrie ale anului 2009, într-o cotă de 15,5%.
Or, recurenta-reclamantă, după ce a realizat o astfel de diminuare li cheltuielilor de personal în acea perioadă, tot în luna decembrie 2009, mai precis la data de 08 decembrie 2009, a decis ca aceste sume, ce fuseseră economisite în concordanță cu dispozițiile art. 10 din L. nr. 3., să fie plătite angajaților săi, astfel încât economia realizată a fost efectiv anulată.
Este irelevant dacă modalitatea în care s-a anulat economia efectuată a avut la bază venituri proprii sau venituri de la bugetul de stat, deoarece în cadrul activității recurentei-reclamante aceste sume de bani sunt privite în mod unitar, în sensul că atunci când anumite necesități ale instituției sunt asigurate din venituri proprii, bugetul de stat este degrevat de alocarea acelor sume de bani.
Prin urmare, sumele cheltuite de recurenta-reclamantă, fie că provin din surse proprii, fie că provin de la bugetul de stat, se reflectă în mod direct în modul de folosire a resurselor financiare ale statului, iar instituția este astfel încurajată să își acopere cât mai multe cheltuieli din venituri proprii, pentru a degreva bugetul de stat. De altfel, dezvoltarea mijloacelor, a infrastructurii și a programelor prin care instituția de învățământ superior este încurajată să realizeze venituri proprii este finanțată tot de le bugetul de stat.
În fapt, prin adoptarea H. Senatului U. C.-N. din data de 08 decembrie
2009 a fost anulat efectul H. nr. 4. noiembrie 2009, iar prevederile art. 10 din L. nr. 3. au fost, de asemenea, lipsite de orice efect.
Concluzionând, arată că măsura dispusă la punctul 3 al D. nr. 1. iunie
2010 a C. de C. - C. de C. C. este temeinică și legală, iar susținerile recurentei- reclamante sunt nefondate si nu sunt Întrunite condițiile prevăzute în L. contenciosul administrativ pentru anularea actelor administrative contestate.
La temeinica soluționare a pricinii, vă rugăm să aveți în vedere și argumentele de fapt și de drept prezentate de noi la instanța de fond.
Față de cele anterior expuse, solicită să se constate că recursul declarat este nefondat și, pe cale de consecință, să se mențină ca fiind temeinică și legală sentința civilă, pronunțată de Tribunalul Cluj în prezenta cauză.
Analizând sentința atacată prin prisma motivelor de recurs și a apărărilor formulate, C. reține următoarele:
1. Cât privește critica privind nemotivarea hotărârii atacate cu recurs, prin prisma motivului de recurs prevăzut la art. 304 pct. 7 C.pr.civ. C. reține cu trimitere la dispozițiile art. 261 alin. 1 pct. 5 C.pr.civ. corelat cu prevederile art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, ratificată de R. prin L. nr. 3., corelată cu jurisprudența evolutivă a C. de la S., instanța de recurs reține că obligația de motivare a hotărârilor judecătorești este rezultanta a două exigențe ce decurg din art. 6 par. 1 al
Convenției Europene a D. Omului, așa cum este aceasta interpretată de C. E. a
D. O. pe de-o parte, acest text consacră dreptul oricărei persoane de a-și prezenta argumentele și observațiile în fața instanței 1; pe de altă parte, art. 6 par. 1 impune oricărei instanțe obligația de a proceda la un examen efectiv al motivelor, argumentelor și propunerilor de probe prezentate de părți, cel puțin pentru a le aprecia pertinența.
Așa cum decurge din jurisprudența, Convenția impune obligația oricărei instanțe de a indica suficient de clar motivele pe care s-a sprijinit pentru a tranșa litigiul. Această exigență, care contribuie la garantarea respectării principiului bunei administrări a justiției, nu poate fi întotdeauna înțeleasă ca impunând formularea unui răspuns detaliat pentru fiecare argument al părților.
C. observă că în pofida susținerilor recurentei, instanța de fond a răspuns criticii decisive a acesteia privind nelegalitatea actului administrativ atacat, mai precis a arătat, chiar dacă succint și lapidar, care este argumentul de fapt și de drept pentru care a statuat că actul administrativ contestat este suficient de motivat raportat la cerințele în materie.
Dincolo de aceste considerații, C. poate complini și suplini eventualele omisiuni de motivare a sentinței atacate în măsura în care soluția pe fond a instanței este corectă în așa fel încât dreptul procesual al persoanei să fie pe deplin exercitat.
Așa fiind, în ceea ce privește cerința motivării actelor administrative, cum este bunăoară și încheierea din 22 septembrie 2010 emisă de pârâtă (f. 25-26 dos. fond), C. reține că o prezentare a motivelor și justificarea soluției adoptate este necesară mai ales că prin acest act administrativ s-a soluționat contestația formulată pe cale administrativă de reclamanta recurentă (f. 17-24 dos. fond).
A., C. constată că prin acte internaționale cu valoare de soft-law, respectiv
R. C. de M. ai C. E. nr. (77)31 cu privire la protecția individului în relația cu actele autorităților administrative, s-a recomandat statelor membre să se ghideze în dreptul și practica lor administrativă de anumite principii enunțate în rezoluție, în scopul protecției persoanelor, fizice sau juridice, în procedurile administrative.
În implementarea acestor principii, cerințele unei administrații bune și eficiente, precum și interesele terților și interesele marelui public trebuie să fie în mod adecvat luate în considerare, pentru a asigura cel mai ridicat grad posibil de echitate.
Principiul IV din Rezoluție impune ca atunci când actul administrativ este de o așa natură încât afectează în mod negativ, drepturile, libertățile sau interesele, persoana vizată trebuie să fie informată cu privire la motivele care stau la baza actului.
Pe de altă parte, și persoanei juridice de drept privat de naționalitate română îi sunt opozabile exigențele dreptului la bună administrație consacrat de R. C. de M. al C. E. Rec(2007)7 privind buna administrație precum și exigențele ce rezultă din art. 41 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, astfel cum a fost adaptată la 12 decembrie 2007, la S., care conform art. 6 din T. privind Uniunea E. în versiunea consolidată după modificările operate prin T. de la L. din anul 2007, are aceeași valoare juridică cu tratatele Uniunii.
C. mai reține în context că orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile și libertățile fundamentale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenței de a emite acel act administrativ, ci și din perspectiva posibilității persoanei și a societății în ansamblul ei de a aprecia asupra legalității și temeiniciei măsurii, respectiv asupra respectării granițelor dintre puterea discreționară (marja de apreciere) și arbitrariu.
De altfel, și în jurisprudența C. de Justiție de la L. se reține că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte de o manieră clară și univocă algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor și, de asemenea, să permită instanțelor comunitare competența să efectueze revizuirea actului (cazul C -367/1995).
C. E. de Justiție a statuat că amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor. Mai mult, insuficiența motivării sau nemotivarea atrag nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare (C-41/1969).
O detaliere a motivelor este necesară și atunci când instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere, căci motivarea conferă actului transparență, particularii putând verifica dacă actul este corect fundamentat și, în același timp, permite exercitarea de către Curte a controlului jurisdicțional (C-509/1993).
În context, C. mai reține că și Constituția R. prevede, în art.31 alin.(2), obligația autorităților publice de a asigura informarea corectă a cetățeanului asupra treburilor publice și asupra problemelor de interes personal.
Este real însă că dispozițiile L. contenciosului administrativ nu conțin prevederi exprese și nici cerința obligatorie a motivării actelor administrative, dar pentru a preveni arbitrariul organelor administrative și pentru a e asigura un real acces al persoanelor la justiția de contencios administrativ pentru se realiza un control de legalitate și oportunitate efectiv și concret asupra actelor administrației, C. apreciază că cerința motivării în fapt și în drept a actelor administrației este obligatorie și necesară.
Din această perspectivă, C. observă că deși contestația administrativă înaintată de reclamantă este amplă raportat la întinderea redusă a încheierii din nr. 20/(...) prin care s-a răspuns la aceasta, comisia de soluționare a contestațiilor a efectuat o anumită analiză a acesteia, chiar dacă se poate afirma că nu este completă și deplină substanță.
Cu toate acestea, actul contestat cuprinzând o anumită motivare nu poate fi susceptibil de nulitate numai pentru că nu a răspuns în detaliu și în substanță criticilor deduse spre soluționare de către contestatoare, apreciind spre pildă că asupra criticii privind necompetența C. de C. a J. C. în emiterea D. nr. 16/(...) și cu referire la verificarea și controlarea veniturilor proprii ale contestatoarei, comisia s-a pronunțat implicit, respingând tacit aceste critici. Și este așa, deoarece comisa de soluționare a contestațiilor din cadrul pârâtei intimate s-a pronunțat exclusiv pe fondul contestației, așa cum rezultă din economia încheierii nr. 20/(...).
C. reține că asupra aspectelor decisive evocate în contestație, s-a oferit un anumit răspuns încât nulitatea actului administrativ pare o măsură mult prea drastică, cu atât mai mult cu cât eventuala vătămare suferită de particular prin nemotivarea completă a actului administrativ se poate asana prin exercițiul acțiunii în contencios administrativ.
Față de cele ce precedă, C. reține că motivul de recurs invocat de recurentă nu este întemeiat.
2. Cu privire la motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 9 C.pr.civ. circumscris criticii referitoare la greșita aplicare a legii, problema de la care a plecat susținerea recurentei este dacă aceasta a respectat ori nu prevederile art. 10 din L. nr. 3. prin prisma constatărilor organului de control financiar din
Cadrul C. de C. C. imputând astfel recurentei două greșeli: reținerea doar la o categorie de personal (cei plătiți cu ora) și restituirea în anul 2010 către aceștia a sumelor reținute.
În acest context prima instanță reține că pârâta C. de C. C. nu a cenzurat procentul de 85% ori cel de 65% în care s-a efectuat reducerea drepturilor bănești pentru plata cu ora, astfel că recurenta nu se poate declara vătămată sub acest aspect încât strict din perspectiva reținerilor primei instanțe să mai repună în discuție această chestiune chiar dacă intimata ar face apărări asupra acestui aspect pe calea întâmpinării.
În lipsa unui recurs din partea pârâtei, C. este dispensată să mai evalueze strict această chestiune.
Pentru analiza manierei în care instanța a făcut aplicarea și interpretarea dispozițiilor legale relevante cauzei, curtea va reda textul art. 10 din L. nr. 3.:
(1) În vederea încadrării în constrângerile bugetare determinate de situația de criză economică, în perioada octombrie-decembrie 2009, conducătorii autorităților și instituțiilor publice, indiferent de modul de finanțare, au obligația de a diminua cheltuielile de personal, în medie cu 15,5% lunar, prin aplicarea uneia dintre următoarele măsuri: a) să acorde personalului propriu, indiferent de statutul acestuia, zile libere fără plată pentru o perioadă de până la 10 zile lucrătoare; b) să reducă programul de lucru; c) să dispună o măsură ce combină alternativele prevăzute la lit. a) și b); d) altă măsură cu efect echivalent.
(2) Cu respectarea prevederilor alin. (1), autoritățile și instituțiile publice au obligația de a-și organiza activitatea astfel încât să asigure continuitatea serviciilor de interes public.
(3) Modalitatea de aplicare a măsurilor prevăzute la alin. (1) se stabilește cu acordul salariatului, după consultarea organizațiilor sindicale sau, după caz, a reprezentanților salariaților.
(4) În lipsa acordului sau în cazul în care, ca urmare a opțiunii exprimate de salariat, nu se poate asigura continuitatea serviciului de interes public, intervalul și numărul de zile libere, precum și reducerea programului se stabilesc de conducătorul instituției publice, astfel încât să nu fie efectuate mai mult de 4 zile libere într-o lună, iar diminuarea salariului să nu depășească nivelul prevăzut la alin. (1).
(5) Angajatorul nu poate acorda zilele libere prevăzute la alin. (1) în zilele de sărbătoare legală.
(6) Zilele libere sau, după caz, reducerea programului de lucru prevăzute la alin. (1) și la alin. (3)-(5) nu afectează durata concediului de odihnă anual și sunt asimilate unei perioade de activitate, inclusiv în specialitate, efectivă. Salariatul beneficiază în această perioadă de toate drepturile cuvenite, potrivit legii, altele decât cele salariale.
(7) Pentru personalul militar din instituțiile din sistemul de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, măsura prevăzută la alin. (1) lit. a) se aplică pentru un număr de până la 14 zile calendaristice.
Trebuie notat că acest text este cuprins în capitolul al II-lea al legii circumscris măsurilor de reducere a cheltuielilor de personal în sistemul bugetar.
Trebuie, de asemenea, observat că potrivit art. 1 din aceeași lege, unul dintre domeniile de reglementare ale acestui act normativ se pliază pe sfera măsurilor de reducere a cheltuielilor de personal în sistemul bugetar, măsuri care potrivit dispozițiilor art. 2 din aceeași lege au caracter excepțional și urmăresc reducerea efectelor crizei economice și îndeplinirea obligațiilor ce rezultă din Memorandumul de înțelegere dintre Comunitatea E. și R., încheiat la B. și B. la data de 23 iunie 2009, și din Acordul stand-by încheiat între R. și
Fondul Monetar Internațional.
C. reține că potrivit dispozițiilor art. 10 alin. 3 din L. nr. 3., redate mai sus, maniera de aplicare a măsurilor prevăzute de textul primului alineat al acestei norme legale era dată de o anumită marjă de apreciere a conducătorilor autorităților sau instituțiilor publice față de care era legea incidentă, cu acordul salariaților și al organizațiilor sindicale ori după caz a reprezentanților salariaților.
C. nu va specula asupra legalității opțiunii și modalității de aplicare a dispozițiilor legale conținute de art. 10 alin. 1 din L. nr. 3. în ceea ce privește actul adoptat de conducătorul autorității reclamante sub aspectul întinderii reținerilor și a posibilei discriminări între categoriile de salariați, ci va porni de la constatările organelor de control circumscrise actului prin care s-a pus în aplicare dispozițiile legale incidente în speța de față.
A. în procesul-verbal de constatare încheiat la 31 mai 2010 de către auditorul public extern din cadrul C. de C. C. s-a reținut între altele cu privire la pct. B A. de la legalitate și regularitate care au determinat producerea de prejudicii la pct. 2 că nu au fost diminuate cheltuielile de personal pe lunile noiembrie - decembrie 2009, cu 15,5 % lunar conform prevederilor L. nr. 3..
C. va reține că s-a constatat că plățile către bugetul de stat cu privire la sumele reținute de la o anumită categorie de personal s-au încadrat în limitele legale, prin procesul-verbal al B. senatului din data de 8 decembrie 2009 s-a aprobat ca suma reținută din plata cu ora aferentă lunilor noiembrie și decembrie 2009 să se achite în luna ianuarie 2010.
Este real că obiectul controlului l-a reprezentat modul de constituire și utilizare a resurselor publice pe anul 2009, aspect care rezultă explicit din mențiunile din formula introductivă a actelor administrative întocmite cu prilejul controlului.
Prin urmare, s-ar putea spune că organul de audit extern ar fi fost limitat doar să verifice modul de constituire și utilizare a resurselor publice în anul bugetar 2009, numai că din economia actului de control nu rezultă că în mod efectiv s-a depășit limitele temporale ale controlului ci că s-a avut în vedere efectele pe care le produce actul adoptat de Senatul UMF în privința plății sumelor de bani cu titlu de rețineri în anul 2010.
Or, din această perspectivă, fără neapărat a verifica dacă în realitatea această decizia a fost efectiv pusă în aplicare concluzia conform căreia efectul prevăzut de L. nr. 3. a fost anulat este corectă, legală și temeinică.
Din această perspectivă, voința autorității publice a fost aceea de a crea doar o aparență a respectării și conformării dispozițiilor legale analizate și nu aceea de a aplica efectiv și cu respectarea tuturor exigențelor ce le impune interpretarea și executarea în concret a legii conform literei și spiritului acesteia
și urmărind atingerea scopului prefigurat de legiuitor, care în speța analizată era circumscris aplicării unor măsuri de reducere a cheltuielilor de personal în sistemul bugetar, măsuri calificat de însuși legiuitorul ca având caracter excepțional.
De altfel, circumscris scopului urmărit de legiuitor este esențial să se rețină că aceste măsuri au fost previzionate pentru a urmări reducerea efectelor crizei economice și îndeplinirea obligațiilor ce rezultă din Memorandumul de înțelegere dintre Comunitatea E. și R., încheiat la B. și B. la data de 23 iunie
2009, și din Acordul stand-by încheiat între R. și Fondul Monetar Internațional.
Or, prin acțiunea de a crea doar aparența de a aplica legea și a da astfel curs aplicării acestor măsuri excepționale, reclamanta recurentă a adoptat acte esențial nelegale și păgubitore pentru bugetul de stat, dacă avem în vedere că nu s-a creat în concret și efectiv economie la bugetul de stat previzionată de legea analizată. Și este așa, deoarece aparenta economie realizată la buget pe baza aplicării măsurii de diminuare a salariilor unor categorii de personal, la scurtă vreme și în timpul acțiunii L. nr. 3. s-a decis ca sumele economisite să fie plătite/restituite angajaților, încât economia prin premisă realizată efectiv a fost ulterior anulată.
Din această perspectivă, împrejurarea că s-a decis ca sumele restituite și deci anularea efectului economiei realizate să fie efectuate din veniturile proprii nu are relevanță sub aspectul reținerii concluziei nelegalității actelor administrative ale reclamantei și a păgubirii bugetului de stat.
Și este așa, deoarece în cadrul activității reclamantei care se finanțează prin alocații bugetare și venituri proprii, aceste sume de bani sunt privite în mod unitar, în sensul că atunci când anumite necesități ale instituției sunt asigurate din venituri proprii , bugetul de stat este degrevat de alocarea acelor sume de bani așa cum corect a reținut instanța de fond.
A., se poate reține cu temei că sumele de bani cheltuite de reclamanta recurentă, fie că provin din surse proprii, fie că provin de la bugetul de stat, se reflectă în mod direct în modul de folosire a resurselor financiare ale statului, instituția fiind astfel încurajată să își acopere cât mai multe nevoi din veniturile proprii, pentru a degreva bugetul de stat.
Pe cale de consecință, măsura dispusă la pct. 3 al D. nr. 16/(...) a C. de C.
C. este temeinică și legală după cum la fel este și sentința ce o confirmă.
C. nu neagă aserțiunea reclamantei că L. nr. 3. nu ar fi avut un caracter temporar, limitat în timp la lunile noiembrie și decembrie 2009, dar paguba creată bugetului de stat prin nerespectarea dispozițiilor imperative ale acestei legi trebuie recuperată conform măsurilor dispuse prin D. nr. 16 din 8 iunie
2010 pct. 3 (f. 16 dos. fond).
A., conform dispozițiilor art. 33 alin. 3 din L. nr. 94/1992 republicată cu modificările și completările ulterioare, în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt. S. întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate.
De altfel, prin această D. s-a dispus tocmai în temeiul acestor dispoziții legale, respectiv luarea măsurilor pentru recuperarea prejudiciului cauzat ca urmare a nerespectării dispozițiilor L. nr. 3. și ca atare conducerea entității auditate. A., în speță, conducerea UMF C. are obligația de stabili întinderea prejudiciului și să dispună măsuri pentru recuperarea acestuia.
Nici instanța de fond și nici organul de control nu au dispus ca repunerea în situația anterioară săvârșirii ilicitului prejudiciabil să fie efectuată în altă modalitate decât cea stabilită de dispozițiile legale mai sus relevate.
Așa fiind, teza conform căreia executarea efectivă a deciziei organului de control ar conduce la aplicarea unor dispoziții legale al căror efect a încetat nu este fondată, căci nici autoritatea de control și nici instanța de fond nu au decis că pentru recuperarea prejudiciului cauzat este necesar să se aplice măsurile prevăzute de art. 10 din L. nr. 3..
În raport de cele de mai sus,ținând seama și de argumentația în fapt și în drept expusă de Curte în cele ce precedă și care completează argumentația instanței de fond, motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 9 se vădește neîntemeiat.
Față de cele ce precedă, în temeiul art. 20 alin. 3 din L. nr. 554/2004 coroborat cu art. 312 C.pr.civ., recursul declarat în cauză urmează a fi respins ca nefondat cu consecința păstrării în întregime a sentinței instanței de fond.
PENTRU ACESTE MOTIVE, ÎN NUMELE L.
D E C I D E :
Respinge recursul declarat de reclamanta U. DE M. ȘI F. I. H. împotriva sentinței civile nr. 4010 din (...), pronunțată de Tribunalul Cluj în dosarul nr. (...), pe care o menține în întregime.
D. este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 8 martie 2012.
{ F. |
PREȘEDINTE, L. U. | JUDECĂTOR, M. D. | JUDECĂTOR, R.-R. D. |
GREFIER, M. T. |
}
Red.L.U./Dact.S.M
2 ex./(...) Jud.fond. I. P.
