Decizia nr. 2326/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
Dosar nr. (...)
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA A II-A C., DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
D. C. Nr. 2326/2012
Ședința publică de la 22 M. 2012
PREȘEDINTE R.-R. D.
Judecător L. U.
Judecător M. D.
Grefier M. T.
{ F. | }
S-a luat în examinare recursul formulat de reclamantul G. M., împotriva sentinței civile nr. 5566/(...), pronunțată în dosarul nr. (...) al Tribunalului C., în contradictoriu cu pârâtul P. M. C. T., având ca obiect anulare act administrativ indemnizație de dispozitiv.
La apelul nominal făcut în ședința publică se prezintă recurentul personal.
Procedura de citare este { F. |legal} îndeplinită.
Curtea, din oficiu, în temeiul art. 1591 alin. 4 C. Pr. Civ., constată că, raportat la art. art. 3, alin. 3, art. 299 C. Pr. Civ. și art. 20 din L. nr. 554/2004 este competentă general, material și teritorial să judece pricina.
S-a făcut referatul cauzei de către { F. { F. învederează} faptul că recursul este scutit de la plata taxelor judiciare de timbru, părțile au solicitat judecarea cauzei în lipsă, iar la data de (...) s-a depus întâmpinare la dosar.
Recurentul depune la odsar note de ședință, cu titlu de practică judiciară. Curtea pune în vedere recurentului să precizeze când anume s-a stabilit prejudiciul pentru orice funcționar prin acordarea necuvenită a sumelor.
Recurentul arată că pe durata controlului Curtea de C. a dispus calcularea sumelor acordate fiecărui angajat. Raportul C. de C. a fost finalizat după cca. 4 luni, iar P. a emis dispozițiile de imputare după cca. 1 an de zile. C. sumelor de imputat pentru fiecare angajat a foat calculat în timpul controlului C. Constituționale. Dispozițiile de imputare nu s-au emis în timpul controlului, nici în termenul legal, ci după un interval de cca. 6 luni. P. nu a făcut obiecțiuni la raportul C. de C. Nu poate preciza motivul nerespectării termenul de 30 zile de emitere a dispozițiilor de imputare.
Nemaifiind alte cereri de solicitat, Curtea declară închise dezbaterile și acordă cuvântul în susținerea recursului.
Recurentul solicită admiterea recursului așa cum a fost formulat, atât în ceea ce privește cererea de suspendare, cât și pe fondul acestuia. Termenul de 30 zile începe să curgă de la data semnării de către primar a raportului C. de C.
{ F. | }
CURTEA
Prin sentința civilă nr. 5566 din (...), pronunțată în dosarul nr. (...) al Tribunalului C., a fost respinsă acțiunea formulată de reclamantul G. M. în contradictoriu cu pârâtul P. M. C.-T., având ca obiect anularea D. nr.279 din 31 ianuarie 2011 emisă de primarul municipiului C. T., ca neîntemeiată.
A fost respinsă cererea de suspendare a D. nr.279 din 31 ianuarie 2011 emisă de primarul municipiului C. T.
Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut următoarele:
Prin contractul colectiv de muncă nr.1436/2007 și a actului adițional nr.2628/2008 reclamantului i s-a acordat în perioada (...)-(...) sume de bani, reprezentând indemnizație de dispozitiv, și măsuri de protecție socială constând în indemnizație de hrană și de procurare unei ținute decente, primă de P. și de C.
Prin D. nr.20/(...) emisă de Curtea de C. - C. de C. a J. C. s-a constatat că sumele mai sus arătate exced cadrului legal privind salarizarea personalului din instituțiile bugetare, motiv pentru care prin D. nr.279/(...) s-a dispus recuperarea de la reclamant a sumei de 20.137 lei, prin rețineri lunare succesive (fila 4 dosar).
Pentru a stabili legalitatea acordării sporului prin acordul colectiv, instanța a avut în vedere dispozițiile imperative ale art.31 din L. 1. privind statutul funcționarilor publici, care prevede că pentru activitatea prestată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariu de bază, sporul de vechime, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare, prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii.
Acest text legal trebuie coroborat cu dispozițiile art.72 din L. 1., care statuează că acordurile colective de muncă pot cuprinde numai măsuri referitoare la aspecte de ordin social, ale condițiilor de muncă, sănătății și perfecționării funcționarilor publici, precum și cu cele ale art.22 din HG 833/2007. Nu se regăsește printre acestea posibilitatea negocierii salariilor sau acordării unor diverse sume de bani cu caracter de prime sau sporuri neprevăzute de lege pentru categoria respectivă de funcționari publici, întrucât, din punctul de vedere al L. 1., salariile sunt stabilite de legiuitor și nu pot fi negociate. Negocierea este o instituție specifică raporturilor de muncă, iar funcționarii publici ale căror raporturi de serviciu se nasc și se exercită în baza unui act administrativ de numire emis în condițiile L. 1. nu pot negocia prestații suplimentare.
Sporul de dispozitiv nu putea fi acordat funcționarilor publici din cadrul aparatului de specialitate al primarului, astfel cum s-a stabilit și prin D. nr.37/2009 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în examinarea recursului în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă I. cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art.47 din L. nr.138/1999, raportat la art.13 din același act normativ, cu referire la posibilitatea acordării indemnizației de dispozitiv lunare în cuantum de 25% din salariul de bază tuturor funcționarilor publici și personalului contractual care își desfășoară activitatea in domeniul administrației publice locale. Prin decizia amintită s-a statuat că dispozițiile articolelor menționate se interpretează în sensul că indemnizația de dispozitiv se acordă funcționarilor publici și personalului contractual care își desfășoară activitatea în cadrul MAI și în instituțiile publice din subordinea ministerului, precum și personalului care își desfășoară activitatea în serviciile comunitare din subordinea consiliilor locale și a prefecturilor care au beneficiat de acest drept salarial și înainte de transfer sau detașare din cadrul fostului Minister de I., situație inaplicabilă în speță.
In concluzie, indemnizația de dispozitiv, de hrană, pentru procurarea ținutei, primele de sărbători și de vacanță, toate prevăzute în acordul colectiv menționat, nu au temei legal și nu pot fi avute în vedere la stabilirea drepturilor salariale.
Așa fiind, instanța a apreciat că dispoziția contestată este emisă în conformitate cu dispozițiile legale, iar cererea reclamantului de anulare a acesteia a fost respinsă.
In ce privește cerere de suspendare, potrivit art.14 alin.1 din L. nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, o dată cu sesizarea, în condițiile art.7, a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond.
Rezultă, așadar că, pentru suspendarea executării unui act administrativ, pe lângă cerința inițierii procedurii de anulare a actului administrativ (care se poate afla fie în faza administrativă prealabilă, fie în faza judiciară), este necesar a fi întrunite, cumulativ, alte două condiții, verificându-se astfel numai aparența dreptului. Cele două condiții, prin modul restrictiv-imperativ de reglementare, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând, așadar, dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, care să fie de natură a argumenta existența „unui caz bine justificat"; și a „iminenței producerii pagubei";. Suspendarea este o măsură de excepție, un instrument juridic pus la dispoziția particularilor care se pretind vătămați, precum și o garanție împotriva efectelor vătămătoare care ar putea fi ireparabile; numai motive bine întemeiate referitoare la o îndoială puternică cu privire la legalitatea sa, precum și numai dacă ar conține dispoziții a căror îndeplinire ar produce consecințe greu sau imposibil de înlăturat s-ar putea înlătura efectul său executoriu din oficiu prin dispunerea suspendării executării.
Instanța a apreciat că, în concret, reclamantul nu a adus elemente prin care să probeze una din condițiile ce se cer a fi îndeplinite cumulativ, respectiv paguba iminentă, care constă în pretinsul prejudiciu material care ar fi greu sau imposibil de înlăturat ulterior dacă s-ar dovedi că actul este nelegal sau în perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
Întrucât actul administrativ contestat este legal și temeinic, cererea de suspendare a executării acestuia apare ca fiind neîntemeiată, nefiind îndeplinită prin ipoteză condiția existenței cazului bine justificat.
Având în vedere considerentele expuse, instanța a constatat că cererea reclamantului prin care solicită atât anularea, cât și suspendarea executării dispoziției primarului nr.279/(...) a fost neîntemeiată și a fost respinsă.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs G. M. solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună admiterea recursului și, pe cale de consecința, suspendarea D. nr.279/(...) pana la soluționarea definitiva și irevocabila a cauzei.
În motivarea recursului s-a arătat că prin cererea de chemare în judecata pe care a formulat-o împotriva D. nr.279/(...) emisa de P. municipiului C. T. a solicitat instanței de fond suspendarea acesteia pana la soluționarea definitiva și irevocabila a cauzei.
Instanța de judecata, prin sentința civila nr.5566/2011 a respins capătul de cerere privind suspendarea reținând: „(...) reclamantul nu a adus elemente prin care sa probeze una din conditiile ce se cer a fi îndeplinite cumulativ(existenta cazului bine justificat si a pagubei iminente-n.n.), respectiv paguba iminenta, care consta în pretinsul prejudiciu material care ar fi greu sau imposibil de înlăturat ulterior daca s-ar dovedi ca actul este nelegal sau în perturbarea previzibila grava a funcționarii unei autorități publice sau a unui serviciu public".
Consideră susținerile instanței de fond ca fin netemeinice și nelegale, din următoarele motive:
1) Existenta cazului bine justificat.
In cazul de fata dedus judecații exista împrejurări de fapt și de drept care ridica serioase semene de intrebare privind legalitatea D. nr.279/(...).
D. pentru repararea pagubelor produse trebuia emisa în termenul de 30 de zile de la data constatarii pagubei. Ori, în cazul de fata, data constatarii pagubei este data emiterii D. nr.20 a C. de C.,adica (...), ceea ce inseamna ca dispozitia de recuperare a pagubei trebuia emisa cel mai tarziu în data de (...). Asa incat sub acest aspect D. nr.279/(...) este nelegala.
Text de lege. L. nr.1.:
Art.85 alin.1 "(1) Repararea pagubelor aduse autoritatii sau institutiei publice in situatiile prevazute la en. 84 lit. a) și b) se dispune prin emiterea de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice a unui ordin sau a unei dispozitii de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei(...)".
2) Existenta pagubei iminente.
In acesta situatie trebuie avuta în vedere, asa cum s-a pronuntat și Curtea de A. C. prin D. C. nr.2874/2011 - pe care o anexează, Recomandarea nr. R(89)8 adoptata la data de 13 septembrie de C. de M. din cadrul Consiliului Europei, referitoare la protectia jurisdictionala provizorie în materie administrativa.
D. C. de A. C. pe care a invocat-o mai sus arată că: "Recomandarea a apreciat ca executarea imediata și integrala a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate, în anumite circumstante, cauza persoanelor un real prejudiciu ireparabil și pe care echitatea ii impune ca fiind de evitat în masura posibilului.
…………………………………….
(...) instantele chemate sa decida masuri de protectie provizorie vor tine cont de ansamblul circumstantelor și intereselor prezente, asemenea masuri putand fi acordate mai ales atunci cand executarea actului administrativ este de natura a cauza pagube grave, dificil de reparat și cand exista un argument juridic aparent valabil fata de nelegalitatea actului administrativ. Tot astfel, s-a apreciat ca pentru ca pentru autoritatea publica,suspendarea actului administrativ nu are consecinte negative deoarece scopul urmărit nu este inlaturat ci eventual, doar amanat pana la pronuntarea cu privire la legalitatea actului administrativ contestat, motiv pentru care suspendarea executarii actului administrativ trebuie preferata".
Cum punerea în executare a dispozitiei atacate ar avea un impact negativ asupra drepturilor banesti ale subsemnatului,pentru conservarea acestora este necesara suspendarea actului atacat pana la solutionarea definitiva și irevocabila a cauzei.
În drept, invocă dispozițiile L. nr.554/2004, privind contenciosul administrativ.
Prin întâmpinarea înregistrată la data de 16 martie 2012 pârâtul P. M. C. T. a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală.
În motivare pârâtul a arătat că recursul este nefondat, deoarece starea de fapt a fost stabilită corect de către prima instanță, iar legea în cauză a fost judicios aplicată, motiv pentru care sentința este la adăpost de criticile aduse prin motivele de recurs.
Astfel, prin emiterea D. nr.20/(...) privind înlăturarea abaterilor de la legalitate și regularizate constatate și consemnate în procesul-verbal nr.17587/(...) încheiat în urma acțiunilor de audit financiar al contului de execuție a bugetului pe anul 2009 la P. municipiului C. T. de către C. de C. a județului C., s-a considerat că sumele de bani au fost atribuite nelegal, reținându-se în sarcina acestuia recuperarea acestora de la angajații acestuia. A fost nevoit să emită dispoziții de reținere pentru a putea recupera sumele menționate în raportul Camerei de C.
Analizând sentința atacată prin prisma motivelor de recurs și a apărărilor formulate, Curtea reține următoarele:
1. Cât privește recursul declarat împotriva soluției de respingere a cererii de suspendare, Curtea reține că dat fiind soluția pronunțată asupra recursului la termenul de astăzi și ținând seama de întinderea în timp a unei atari măsuri, se impune a se reține că sub acest aspect lipsa de interes procesual a recurentului, căci acesta nu mai poate obține niciun folos practic prin soluționarea recursului său, deoarece efectele suspensive, prin premisa soluționării favorabile a cererii de suspendare, au încetat.
2. Sub aspectul soluției date în fond de prima instanță, Curtea reține următoarele:
2.1. Cu privire la excepția de tardivitate a emiterii deciziei de impunere asupra căreia instanța de fond nu s-a pronunțat în nici un fel, Curtea reține următoare:
Potrivit dispozițiilor art. 84 alin. 1 lit. b din L. nr. 1., răspunderea civilă a funcționarului public se angajează pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit, iar potrivit dispozițiilor art. 85 din același act normativ, repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice în situația prevăzută la art. 84 lit. a și b se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei.
De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 85 alin. 3 din L. nr. 1., dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.
Prin urmare, L. nr. 1. reglementează două termene în care trebuie emisă dispoziția de imputare, respectiv unul subiectiv, de 30 de zile, termen care începe să curgă de la data constatării pagubei și unul obiectiv, de prescripție, de 3 ani, care începe să curgă de la data producerii pagubei.
În speță nu se contestă faptul că dispoziția nr. 279/(...) a fost emisă de către
P. mun. C. T. înlăuntrul termenului de prescripție de 3 ani, dar se invocă faptul că aceasta a fost emisă cu depășirea termenului de 30 de zile reglementat de dispozițiile art. 85 din L. nr. 1., recurentul apreciind că acest termen a început să curgă începând cu data de (...), dată la care a fost emisă D. nr. 20 de către Curtea de C.
Contrar susținerilor recurentului, Curtea constată că, potrivit dispozițiilor legale enunțate anterior, termenul de 30 de zile începe să curgă de la data constatării pagubei, sintagma de constatare a pagubei referindu-se, evident, la paguba produsă de funcționarul public împotriva căruia s-a emis dispoziția de imputare.
Or, în aceste condiții, este evident că termenul de 30 de zile nu a început să curgă de la data emiterii D. nr. 20/(...) de către Curtea de C., prin această decizie constatându-se acordarea de sporuri și alte drepturi bănești care excedează cadrului legal reglementat privind salarizarea personalului din instituțiile bugetare, respectiv suma de 434.551 lei, reprezentând indemnizație de hrană acordată la nivelul de 10 lei/zi de salariat și suma de 119.575 lei, reprezentând indemnizație ce a fost acordată în vederea procurării unei ținute decente, întregului personal al entității auditate. Prin această decizie nu s-a constatat faptul că recurentul reclamant ar fi încasat niște sume necuvenite, pentru a se putea aprecia că la acest moment s-a cunoscut paguba săvârșită de recurent, ci s-a constatat o pagubă globală, la nivelul întregii autorități, dispunându-se în sarcina conducerii autorității tocmai stabilirea întinderii prejudiciului, identificarea persoanelor care au beneficiat de sumele respective și luarea măsurilor de recuperare a sumelor încasate necuvenit (art. 33 alin. 3 din L. nr. 94/1992 cu modificările și completările ulterioare).
Prin urmare, termenul de 30 de zile nu a început să curgă de la data emiterii
D. nr. 20/(...) de către Curtea de C., așa cum eronat susține recurentul, ci de la data la care P. mun. C. T. a luat la cunoștință despre paguba produsă de recurent, respectiv de la data efectuării calculelor contabile necesare stabilirii întinderii prejudiciului. Faptul că P. mun. C. T. nu a efectuat acte premergătoare din care să rezulte, cu certitudine, data efectuării acestor calcule nu poate avea ca efect calcularea termenului de 30 de zile de la un alt moment decât cel reglementat de dispozițiile art. 85 din L. nr. 1..
Mai mult decât atât, Curtea constată că fiind o excepție de ordine privată, excepția tardivității trebuie invocată și motivată de partea interesată, inclusiv sub aspectul momentului de la care aceasta consideră că termenul de decădere începe să curgă. Or, din această perspectivă, Curtea constată că recurentul a susținut excepția tardivității emiterii dispoziției de imputare exclusiv raportat la momentul emiterii deciziei C. de C.
În consecință, fiind evident că la data emiterii D. nr. 20/(...) P. com. C. T. nu cunoștea întinderea pagubei produse de recurent și că termenul de 30 de zile menționat mai sus nu începe să curgă de la acest moment, Curtea constată că motivul de recurs vizând tardivitatea emiterii dispoziției de imputare este neîntemeiat.
Dincolo de aceste considerente, din analiză nu trebuie omisă calitatea reclamantului recurent.
Așa cum rezultă din actele dosarului, reclamantul este secretar al unității administrativ teritoriale supusă auditului extern realizat de Curtea de C., respectiv secretar al municipiului C. T.
Or, conform art. 116 alin. 1 din L. administrației publice locale, republicată, cu modificările și completările ulterioare, secretarul municipiului este funcționar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative.
Din această perspectivă, emiterea deciziei de imputare ca mijloc de punere în aplicare a dispozițiilor ordonate de Curtea de C. vizând recuperarea prejudiciului cauzat entității auditate conform art. 33 alin. 3 din L. nr. 94/1992 republicată cu modificările și completările ulterioare, aparține conducerii unității auditate care are obligația de a stabili întinderea prejudiciului și să dispună măsurile necesare pentru recuperarea acestuia.
Din această perspectivă, este greu de crezut că reclamantul în calitate de persoană care face parte din conducerea unității auditate nu a cunoscut sau nu a putu influența emiterea deciziei de impunere la o dată ulterioară care apoi din punct de vedere subiectiv să fie speculată pentru ca forma instanța competentă să anuleze actul respectiv, cu concursul ilicit al conducerii pârâtei.
O atare conduită, pe lângă faptul că nu este compatibilă cu întreaga ordine drept este și sancționată conform principiului de drept consacrat de adagiul nemo auditur propriam turpitudinem allegans.
Astfel fiind, pentru considerentele ce precedă, care completează motivarea soluției pronunțate de instanța de fond, Curtea apreciază cu votul majoritar al membrilor completului de judecată că motivul de recurs privind nulitatea deciziei de imputare atacată sub aspectul emiterii tardive a acesteia nu se vădește a fi fondat și drept urmare va fi înlăturat ca atare.
2.2. Sub aspectul criticilor de fond, Curtea constată că aspectele semnalate nu au fost atacate de reclamant nici pe cale directă prin intentarea unui contencios de legalitate împotriva deciziei C. de C. și nici pe calea prevăzută de art. 4 din L. nr.
554/2004 în litigiul pendinte.
Pe cale de consecință, din această perspectivă sentința este legală și temeinică, conducerea unității auditate, în ipoteza în care actul de control nu este atacat sau anulat, rămânându-i conform art. 33 alin. 3 din L. nr. 94/1992 doar obligația de a stabili întinderea prejudiciului și persoana răspunzătoare recurgând la mijloacele legale pentru recuperarea acestuia.
Dincolo de aceste considerații, Curtea observă că instanța de fond a verificat în mod pertinent apărările reclamantului ce se constituie în prezent ca motive de recurs, statuând corect și legal că sumele de bani de care a beneficiat acesta nu s- au datorat deoarece contractul colectiv de muncă ori acordul colectiv din cadrul unităților publice prin care se stabilesc drepturi salariale nu pot înfrânge dispozițiile legale, acestea fiind unica bază legală de stabilire a îndemnizației și a celorlalte drepturi de natură salarială.
Împrejurarea că printr-un acord colectiv de muncă se stabilesc pe bază de negociere alte drepturi de natură salarială ori se majorează drepturile în afara ori peste limitele prevăzute de lege nu pot fi opuse cu succes terților, și în principal organelor de control administrativ extern de audit financiar. În același timp și pe baza aceleași rațiuni o atare convenție nu poate fi opusă cu succes nici instanței judecătorești. Astfel, instanța de fond a statuat punctual că îndemnizația de dispozitiv, îndemnizația de hrană, îndemnizația privind procurarea unei ținute decente și primele de P. și de C. stabilite prin acordul colectiv de muncă nu pot fi acordate funcționarilor publici întrucât excedează limitelor impuse de lege.
Din această perspectivă, Curtea reține că sentința atacată este legală și temeinică, instanța de fond aplicând și interpretând corect dispozițiile legale pertinente incidente în materie.
Față de cele ce precedă, Curtea în compunerea majoritară a completului de judecată și cu aplicarea art. 20 alin. 3 din legea nr. 554/2004 corelat cu art. 312
C.pr.civ. va respinge ca nefondat recursul reclamantului cu consecința menținerii sentinței atacate a cărei considerente vor fi completate așa cum s-a evocat în precedent.
PENTRU ACESTE MOTIVE, ÎN NUMELE L.
D E C I D E :
Cu opinie majoritară:
Respinge recursul declarat de reclamantul G. M. împotriva sentinței civile nr.
5566 din (...), pronunțată în dosarul nr. (...) al Tribunalului C., pe care o menține în întregime.
D. este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică de la 22 martie 2012.
PREȘEDINTE JUDECĂTORI GREFIER R.-R. D. L. U. M. D. M. T.
cu opinie separată, în sensul admiterii pe fond a recursului.
Red.L.U./Dact.S.M
2 ex./(...)
Jud.fond. A. R.lescu
