Decizia nr. 3099/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ S. A II-A CIVILĂ,
DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr. (...)
D. CIVILĂ NR. 3099/2012
Ședința publică din data de 11 aprilie 2012
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE M. H. JUDECĂTOR M. B. JUDECĂTOR F. T. GREFIER D. C.
S-a luat în examinare recursul declarat de reclamanta I. P. C. C. împotriva sentinței civile nr. 6542 din data de (...) pronunțată de Tribunalul
Cluj, în dosarul nr. (...) în contradictoriu cu pârâții CURTEA DE CONTURI A
ROMÂNIEI și CAMERA DE CONTURI CLUJ, având ca obiect - suspendare executare act administrativ.
Mersul dezbaterilor, susținerile și concluziile părților au fost consemnate în încheierea de ședință din data de 04 aprilie 2012, încheiere ce face parte integrantă din prezenta hotărâre.
C.
Prin sentința civilă nr. 6542 din (...) pronunțată de Tribunalul Cluj în dosar nr. (...) s-a respins cererea formulată de reclamanta I. P. C. C. în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și C. de C. C., având ca obiect suspendarea executării măsurii dispuse la pct.8 din D. nr.22/(...).
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele:
Prin punctul 8 al D. nr.22/(...) (f.13-21) emisă de pârâtă s-a statuat că în conformitate cu prevederile art.33 al.3 din L. nr. 9., conducerea P. C. C.
„va stabili întinderea prejudiciului urmare a acordării unor drepturi de personal salariaților, care exced cadrul legal reglementat privind salarizarea personalului din instituțiile bugetare și va dispune măsuri pentru recuperarea acestuia în condițiile legii; se vor calcula, înregistra în evidența contabilă și regulariza cu bugetele publice contribuțiile aferente drepturilor acordate necuvenit";.
Potrivit prev. art. 14 pct. 1 din L. nr. 554/2004 „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată cu sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond";.
Din prevederile legale menționate rezultă că suspendarea executării actului se poate dispune în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, dar și odată cu introducerea recursului grațios conform art. 7 din L. nr. 554/2004.
Cu privire la prima condiție-cazuri bine justificate - legea nu cuprinde reglementări dar este evident că existența unui caz bine justificat impune existența unei îndoieli puternice asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ care este emis pe baza legii și pentru executarea acesteia.
Apărarea formulată de reclamantă în sensul susținerii nelegalității actului administrativ a cărui suspendare o solicită și ca o consecință existența unui caz bine justificat se concretizează în: depășirea competenței statuate prin L. nr. 9. republicată, deoarece măsurile dispuse sunt în competența entității supuse verificării.
Cu ocazia soluționării cererii de suspendare a executării actului administrativ, instanța are numai posibilitatea de a efectua o cercetare sumară a aparenței dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege nu poate fi prejudecat fondul litigiului.
Măsurile dispuse prin pct.8 din D. nr.22/(...) au suport legal, bucurându-se de o aparență de legalitate care urmează a fi analizată în cadrul judecării acțiunii pe fond.
Cazul bine justificat nu poate fi argumentat deci prin invocarea unor aspecte ce țin de legalitatea actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul acțiunii în anulare.
În neîndeplinirea primei condiții - caz bine justificat - tribunalul a reținut și D. I.C.C.J. - S. contencios administrativ fiscal pronunțată în anul
2005 în care s-a reținut că „prezumția de legalitate și de veridicitate de care se bucură actul administrativ determină principiul executării acestuia din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuși titlu executoriu; a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce într-un stat de drept este de neconceput; suspendarea executării actelor administrative constituie o situație de excepție care intervine cu legea o prevede - în limitele și condițiile anume reglementate";.
De asemenea, prin D. nr. 257/(...), Curtea Constituțională a reținut că
„ suspendarea actelor administrative reprezintă totodată o situație de excepție, întrucât acestea se bucură de prezumția de legalitate";.
Din aceste considerente instanța a apreciat că argumentele invocate de reclamante pentru dovedirea cazului bine justificat în sensul legalității actului administrativ a cărui suspendare se solicită, nu pot fi reținute în cadrul acestei proceduri, întrucât în prezenta procedură nu poate fi prejudecat fondul litigiului.
Potrivit prevederilor art. 2 pct. 1 lit. ș din L. nr. 554/2004 „paguba iminentă constă în prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public";.
Paguba iminentă astfel cum aceasta este definită prin prevederile legale menționate presupune existența în cuprinsul actului vizat a unor dispoziții care, prin aducerea la îndeplinire, le-ar produce reclamantelor un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului.
Pe de altă parte, îndeplinirea condiției referitoare la paguba iminentă presupune administrarea de dovezi care să probeze iminența producerii pagubei invocate, ori în speță simplele afirmații făcute de reclamante în acțiunea promovată sunt lipsite de relevanță.
În speță, nu poate fi vorba de o pagubă iminentă care ar putea să afecteze reclamanta întrucât la pct. 8 din D. nr.22/(...) emisă de pârâtă se referă la recuperarea unor drepturi salariale acordate fără temei legal deci nu recuperarea prejudiciului înregistrat prin plata nelegală a unor drepturi de natură salarială poate fi considerată o pagubă pentru reclamantă, ci chiar nerecuperarea prejudiciului.
Recomandarea prin decizia emisă privind luarea măsurilor de recuperare a sumelor achitate fără suport legal nu se de natură a crea un prejudiciu bugetului administrației publice locale, care să justifice măsura solicitată, ci dimpotrivă, prin acestea s-au urmărit recuperarea prejudiciului cauzat acestei instituții.
Simpla menționare a consecințelor prejudiciabile nu duce de facto la constatarea existentei pagubei iminente astfel cum s-a statuat și de Î.C.C.J.
- S. de contencios administrativ și fiscal, iar în speță nu s-a făcut dovada întrunirii și a acestei condiții.
Față de cele expuse, tribunalul a apreciat că reclamanta nu a făcut dovada îndeplinirii celor două condiții cumulative prevăzute de art.14 din L. nr.554/2004, motiv pentru care a dispus respingerea cererii ca nefondată.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta I. P. C. C., solicitând sa se admită recursul, sa se modifice in totalitate Sentinta civila nr. 6542/(...) pronuntata de Tribunalul Cluj- S. mixta de contencios administrativ si fiscal, de conflicte de munca si asigurari sociale in dos.nr.(...), cerere intemeiata pe art.304. pct.9 C.pr.civ. și judecand pe fond cauza sa se admită cererea reclamantei asa cum a fost formulata.
In temeiul art. 304 indice 1 solicită sa se examineze cauza sub toate aspectele.
În motivare s-a arătat că:
I. Verificarea calitatii procesuale a Institutiei P. com.C.
Desi a solicitat acest lucru si instantei de fond, aceasta nu s-a pronuntat asupra acestei cereri reclamantei (vezi alin.l , fila 3 din actiunea introductiva de instanta).
Prin adresarea ambigua, respectiv "P. comunei C.", "C. P. C. nu știe nici pana la aceasta data carei autoritati locale s-a adresat C. de C. pentru punerea in aplicare a acestei decizii.
Motivarea sustinerii este identica cu argumentele de la fila 3 din actiunea introductiva de instanta.
Stabilirea corecta a cadrului procesual al litigiului are un caracter esential, iar nu excesiv formal (C. de A. C., S. comerciala si de contencios administrativ, D. nr.2774 din (...)).
II. Pe fond, apreciază ca solutia s-a dat cu aplicarea gresita a legii.
Apreciază ca sunt indeplinite cele doua conditii prevazute expres de legiuitor, respectiv a existentei unui caz bine justificat si perturbarea grava a functionarii unei institutii publice. a. Cu privire la cazul bine justificat legea nu cuprinde reglementari, dar este evident ca existenta unei indoieli puternice asupra prezumtiei de legalitate de care se bucura actul administrativ, indoiala apare, dupa opinia reclamantei, datorita depasirii competentei statuate prin L. nr.9. republicata. Aceasta depasire a competentei este recunoscuta chiar in intampinarea depusa de C. de C. a R., unde la pag.5 se recunoaste " .... conform cu legea ei organica nr.9., cu modificarile si completarile care i-au fost aduse, C. de C. nu mai poate ea insasi sa stabileasca niste prejudicii si sa procedeze la recuperarea lor. " b. Referitor la perturbarea grava a perturbarii institutiei
Instanta de fond in mod gresit a retinut ca reclamanta ar fi invocat producerea unei pagube iminente. In realitate reclamanta invocat volumul mare de munca care l-ar implica regularizarea cu bugetele publice a contributiilor aferente drepturilor acordate necuvenit si faptul ca acest volum mare de munca este practic imposibil de realizat cu unicul contabil care este angajat. De asemenea, declaratiile fiscale, acte care au fost intocmite in anul 2009 se bucura de prezumtia de legalitate si nu mai pot fi modificate in anul 2012. Pe de alta parte, aceste declaratii la nivelul anului
2009 se intocmeau separat pentru fiecare obligatie de plata (impozit pe salarii, CAS, somaj), iar de atunci legislatia s-a schimbat si se depune o declaratie unica.
Analizând recursul prin prisma motivelor invocate, C. constată următoarele:
Prin cererea înregistrată sub nr. de mai sus reclamanta I. P. C. C. a chemat în judecată pârâtele Curtea de Conturi a României și C. de C. C., solicitând pronunțarea unei sentințe prin care să se dispună: suspendarea executării măsurii dispuse la pct.8 din D. nr.22/(...).
În motivarea acțiunii arată că din analiza actului administrativ a cărui suspendare o solicită, rezultă că prin pct.8, pârâta pe lângă faptul că a constatat presupusa încălcare a unor norme de disciplină financiară și le-a cuantificat, a și stabilit măsurile care se impun, apreciind că și-a depășit astfel competențele stabilite prin lege, astfel încât există o îndoială serioasă cu privire la legalitatea acestui act.
Cea de-a doua condiție, paguba iminentă este îndeplinită în speță, deoarece virarea sumelor de bani stabilite presupune un volum de muncă foarte mare, imposibil de realizat de personalul instituției, iar dacă s-ar proceda la recuperarea pretinselor prejudicii, s-ar aduce o perturbare gravă funcționării acesteia.
T. a respins cererea, apreciind că reclamanta nu a făcut dovada întrunirii celor două condiții impuse de textul art. 14 din LCA, iar prin recursul declarat, se critică aceste statuări, relevându-se, în primul rând, că prima instanță nu s-a pronunțat asupra excepției lipsei calității procesuale active a Institutiei P. com.C., în condițiile ăn care măsurile de la pct. 8 au fost impuse în sarcina „conducerii P. com.C.";.
C. constată caracterul inedit al unei astfel de apărări, despre care se apreciază că nu a fost invocată cu bună-credință, în condițiile în care este admisibilă sesizarea unei instanțe judecătorești doar pentru rezolvarea unor litigii reale, nefiind permisă promovarea unor cereri pur vexatorii.
De asemenea, înregistrarea acestei cereri, în condițiile stabilite chiar de către reclamantă, nu se poate realiza doar pentru a se constitui într-o probă în cadrul unui eventual viitor litigiu, acesta fiind singurul scop al prezentei cereri, așa cum rezultă din explicațiile date instanței de către reprezentantul recurentei, la termenul din (...).
Ca atare, invocarea excepției propriei lipse de calitate procesuală nu este în acord cu toate aceste exigențe, motiv pentru care ea nu va fi analizată, fiind constatată ca inadmisibilă. Pe de altă parte, legalitatea actului administrativ întocmit de pârâtă, inclusiv din perspectiva corectei indicări a subiectului de drept ce a fost supus controlului de audit și a reprezentantului acestuia, căreia îi revine sarcina de a aduce la îndeplinire măsurile dispuse, este o chestiune care ține de fondul cauzei, neputând fi analizată în această procedură sumară.
În ceea ce privește condiția referitoare la existența unui caz bine justificat, necesară pentru a se putea dispune admiterea recursului și modificarea sentinței, în sensul admiterii cererii de suspendare, C. constată că statuările primei instanțe sunt corecte, în sensul în care singurul argument invocat este cel referitor la depășirea competențelor organelor Curții de C., datorită împrejurării că acestea nu s-au limitat la a constata existența unui prejudiciu, ci i-au stablit și întinderea, dispunând și luarea măsurilor necesare în vederea recuperării lui.
C. constată că prin punctul 8 al D. nr. 22/(...) emisă de pârâtă, s-a statuat că, în conformitate cu prevederile art.33 al.3 din L. nr. 9., conducerea P. C. C. „va stabili întinderea prejudiciului urmare a acordării unor drepturi de personal salariaților, care exced cadrul legal reglementat privind salarizarea personalului din instituțiile bugetare și va dispune măsuri pentru recuperarea acestuia în condițiile legii; se vor calcula, înregistra în evidența contabilă și regulariza cu bugetele publice contribuțiile aferente drepturilor acordate necuvenit";.
Or, pârâta a susținut că o astfel de modalitate de a dispune cu privire la abaterile constatate este în perfect acord cu textul legal pe care se întemeiază decizia, prin actul administrativ dispunându-se măsuri prin care s-a urmărit în concret înlăturarea unor abateri de la legalitate și regularitate de către entitatea verificată, în contextul modificărilor legislative intervenite în ceea ce privește competențele Curții de C.
Desigur că aceste apărări și contraargumente vor putea fi discutate, în substanță, doar de către instanța care va fi învestită cu soluționarea fondului cauzei, însă, limitându-se la o analiză sumară, permisă de textul art. 14 din LCA, C. constată că motivul de nelegalitate invocat nu este în măsură să arunce un puternic dubiu asupra legalității actului atacat, de natură să justifice admiterea cererii.
Aceasta întrucât, în conformitate cu acest text legal, instanta trebuie sa aprecieze cu obiectivitate aparenta de ilegalitate a actului administrativ si sa hotarasca suspendarea actului numai in acele cazuri in care ea se impune cu evidenta.
In doctrina si practica judiciara s-a subliniat faptul ca "motivele suspendarii trebuie sa apara de la prima vedere ca fiind temeinice, sa creeze de la inceput o indoiala asupra legalitatii actului suspendat si sa fie cuprinse in considerentele hotararii" (Dacian Cosmin Dragos, L. contenciosului administrativ - comentarii si explicatii, Editura ALL BECK, B., 2005, pag.269).
C. constitutionala, prin mai multe decizii (ex. D. nr.1129/2007, D. nr.783/2008 etc.) , a retinut urmatoarele:
"Cererea de suspendare a actului administrativ poate fi introdusă în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, iar instanța are obligația de a soluționa de urgență cererea, cu citarea părților. S. actelor administrative reprezintă, așadar, o situație de excepție, întrucât acestea se bucură de prezumția de legalitate" .
Asadar, avand in vedere textele legale aplicabile in materie, precum si doctrina si jurisprudenta, concluzia este aceea conform căreia masura suspendarii executarii actului administrativ atacat intervine doar in cazuri de exceptie, in cazuri limita, iar neexecutarea lui ar fi contrara unei bune ordini juridice, legalitatea actului administrativ unilateral fiind prezumata.
Simpla contestar, pe calea procedurii administrative, a concluziilor organelor de audit nu constituie, prin ea insasi, un "caz bine justificat" pentru acordarea suspendarii. Acesta este si motivul pentru care formularea plângerii prealabile sau urmarea procedurii administrative de contestare nu are drept efect, in mod automat, supendarea executarii actului administrativ atacat.
C. constată că sunt corecte reținerile tribunalului, în sensul în care, în cuprinsul cererii se incearca dovedirea ilegalitatii actului contestat prin expunerea fondului contestatiei. Instanta nu este insa abilitata sa cerceteze fondul cauzei in prezentul cadru procesual.
Pe de altă parte, analizând cele relevate în susținerea cererii, instanța consideră nu se poate vorbi despre o aparenta de ilegalitate sau o vadita netemeinicie a actului administrativ, care sa justifice acordarea suspendării.
Așa fiind, în absența dovedirii existenței cerinței cazului bine justificat și având în vedere că cele două condiții sunt cumulativ cerute de lege, instanța de recurs este dispensată de a analiza criticile referitoare la modul în care prima instanță a statuat cu privire la paguba iminentă, legalitatea soluției de respingere a cererii de suspendare urmând a fi confirmată prin respingerea recursului, în baza prev. art. 14 din LCA și art. 312 alin. 1
C.pr.civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE, ÎN NUMELE LEGII DECIDE
Respinge recursul declarat de I. P. C. C. împotriva sentinței civile nr.
6542 din (...), pronunțată în dosarul nr. (...) al T.ui C. pe care o menține în întregime.
D. este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 11 aprilie 2012.
Red.M.B./dact.L.C.C.
2 ex./(...)
Jud.fond: G. G.
