Decizia nr. 3538/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
Dosar nr. (...)
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA A II-A CIVILĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA CIVILĂ Nr. 3538/2012
Ședința publică de la 04 Mai 2012
Completul compus din:
PREȘEDINTE M.-I. I.
Judecător G.-A. N.
Judecător S. Al H.
Grefier A. B.
{ F. | }
S-a luat în examinare recursul declarat de reclamanta V. L. M. împotriva sentinței civile nr. 2982/(...), pronunțată în dosarul nr. (...) al Tribunalului C., în contradictoriu cu intimat I. P. JUD.C., având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr.188/1999) anulare ordin eliberare din funcție.
La apelul nominal făcut în ședința publică, atât la prima, cât și la a doua strigare a cauzei, se constată lipsa părților litigante de la dezbateri.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către { F. { F. învederează} faptul că la data de 10 aprilie 2012 au fost comunicate de către MAI actele solicitate de instanță.
După deliberare, apreciind cauza în stare de judecată, în temeiul dispozițiilor art. 150 C.pr.civ., Curtea declară închise dezbaterile și rămâne în pronunțare în limita probatoriului administrat.
{ F. | }
INSTANȚA
Prin sentința civilă nr. 2982/(...), pronunțată în dosarul nr. (...) al
Tribunalului C. s-a respins ca neîntemeiată acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta V. L.-M. în contradictoriu cu pârâtul I. P. jud. C.,.
Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reținut că reorganizându-se activitatea pârâtei, postul ce fusese ocupat de către reclamantă nu mai există , cu toate consecințele ce decurg din această situație, astfel încât unitatea funcționează în alte condiții decât acelea existente anterior reorganizării. Nefiind incident nici un motiv de nelegalitate al actului administrativ contestat, Tribunalul a statuat că nu se justifică nici cererea reclamantei de acordare a despăgubirilor.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta V. L. M. solicitând solicitând reformarea hotărârii atacate în sensul admiterii acțiunii prin care a solicitat anularea O.ui P. jud.C. nr.400/(...) cu obligarea I. P. jud.C. la plata unor despăgubiri egale cu salariul mediu indexat, majorat și recalculat pentru perioada de la momentul eliberării sale din funcție până la momentul dispunerii de către instanță a plății efective.
Referitor la nulitatea actului administrativ atacat privind eliberarea mea din funcția publică, instanța de fond, fără a analiza toate aspectele cauzei, a apreciat în mod eronat, că nu se poate reține nulitatea acestuia pentru lipsa avizului de legalitate din partea unui jurist al instituției și pentru neîndeplinirea cumulativă a criteriilor prevăzute de lege privind condițiile în care se poate opera reducerea unui post de consilier debutant și a ales să se refere, după cum rezultă din considerentele hotărârii, doar la argumentele aduse de pârâtă prin întâmpinare și anume, faptul că nu sunt incidente în speță prevederile art. 2 din H. 46/2006, art. 54 alin. 4 din H.56112009.
Potrivit art. 117 din din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici: dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative, după caz, în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice. Ca atare se poate spune că nu sunt incidente normele cuprinse în Legea 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului și H.G 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii 340/2004, în baza cărora prefectul își exercită toate prerogativele, inclusiv cele privind eliberarea din funcția publică.
De asemenea conform art. 4 teza finală din Legea 514/2003 privind organizarea și exercitarea profesiei de consilier juridic,actele cu caracter juridic, se avizează și contrasemnează de către persoana de specialitate din cadrul instituției, în condițiile legii și ale regulamentelor specifice unității, iar conform
Regulamentului de O. și F. al I. P. J. C. secțiunea VIII art. 26, compartimentul verificarea legalității actelor și contencios administrativ avizează ordinele prefectului din punct de vedere al legalității. Nelegala semnare/avizare a ordinului de către o persoană fără studii juridice atrage nulitatea acestuia. În plus, potrivit art. 1 al ordinul de la fila 99, delegarea atribuțiilor corespunzătoare funcției de director executiv al Direcției juridice vor fi exercitate pe o perioadă de
6 (șase) luni, de unde rezultă că oricum persoana fără studii juridice nu avea nici măcar dreptul de a mai semna astfel de acte.
Din punct de vedere formal, se impunea ca ordinul privind eliberarea din funcție să cuprindă o motivare în fapt care determină eliberarea din funcție, precum și termenul în care poate fi contestat și instanța competentă. Actul este netemeinic întrucât nu poate fi verificat sub aspectul îndeplinirii criteriilor impuse de lege privind condițiile în care se poate opera reducerea unui post din structura organizatorică a unei instituții publice, respectiv cele prevăzute de art. 100 alin. (4) din Legea 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici deoarece nu cuprinde nici motivele care au determinat reducerea postului, respectiv evidențierea clară, că desființarea este o consecință a unor cauze reale și serioase, adică temeiuri juridice pe baza și în executarea cărora actul a fost emis, nu enumerarea unor acte normative .
De asemenea, instanța de fond a reținut, că la baza emiterii ordinului contestat a stat un proces de restructurare și reorganizare avizat de A. N. a F. P.
Consideră că, legalitatea ordinului nu poate fi argumentată nici prin existența avizului favorabil din partea A.N.F.P. , aviz prin care se tinde să se justifice reorganizarea, întrucât ce a avizat A.N.F.P. în mod expres, este stabilirea funcțiilor publice din cadrul I. P. J. C., iar nu exercitarea unor noi atribuții sau alte condiții specifice de ocupare a postului, respectiv procesul de restructurare și reorganizare. În plus, avizul A., invocat, este datat cu 5 august 2010 ( fila 41), iar numirea recurentei în funcția publică de consilier debutant s-a făcut la data de
21 iunie ( fila 23). Fișa postului i-a fost comunicată la data de 25 august ( fila 20-
22), în consecință i-au fost comunicate atribuțiile ce urma să le exercite la 20 de zile după ce acestea teoretic nici nu mai existau.
Întrucât în anul 2010 angajările în sistemul bugetar se puteau face doar pentru accesarea de fonduri europene( în rest angajările fiind blocate) recurenta susține că au fost încălcate prevederile art. 22 din Ordonanța de U. nr. 34 /. cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 și reglementarea unor măsuri financiar-fiscale, completată cu Ordonanta de U. nr. 32 din 7 aprilie 2010 privind unele măsuri de ocupare a posturilor din sectorul bugetar. I. P. a deturnat atribuțiile postului său și ale celuilalt post de aceeași natură înființat concomitent și le-a redefinit, transformându-le într-un alt sens. Or, după o astfel de transfomare a posturilor este evident că se pot inventa justificări de reducere a atribuțiilor aferente unui post deja devenit cu atribuții pe arhivă. Reaua- credință instituțională a fost cu atât mai evidentă în contextul în care, deși scopul reorganizărilor instituționale era scăderea cheltuielilor bugetare, instituția le-a sporit prin transformarea celuilalt post rămas de consilier debutant în consilier superior. Prin această transformare nu numai că i-a fost încălcat dreptul de a fi mutată pe un alt post, dar s-a realizat o încălcare mascată a prevederii art. 100 din Legea nr.18811999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, care interzice pentru 1 an înființarea unor posturi noi de natura celor desființate, posturi de consilier superior fiind deja desființate prin O. MAI nr. 9..08.201 .
Deși I. P. J. C. a afișat la sediul său lista funcțiilor publice vacante această măsură nu conferă legitimitate dispozițiilor pe care autoritatea le-a luat în privința postului ocupat de recurentă. Unica modalitate de modificare a raportului de serviciu în cazul funcționarului public debutant este mutarea în cadrul aceleiași instituții publice, în cadrul unui alt compartiment, conform art.l05 din Hotărârea nr.61112008, obligație ce incumbă I. P., întrucât odată cu Legea 140 din 7 iulie 2010 mobilitatea în interes public a fost abrogată. Recurenta afirmă că nu și-a manifestat nici o opțiune tocmai pentru că nu i-a fost oferită nici o alternativă legală, concretă, iar demersurile sale de a-și găsi o alternativă nu au avut un răspuns favorabil. Or, lipsa de opțiune nu poate constitui un argument în defavoarea sa întrucât nu a refuzat în mod expres nici o alternativă pentru simplul fapt că aceasta nu i-a fost oferită. Mai mult, faptul că anumite instituții și autorități publice au posturi vacante, nu echivalează împrejurării că acestea sunt și ocupabile. Cererile de transfer celorlalți funcționari nu prezintă relevanță, întrucât aceștia au ocupat funcții cu vechime suficientă pentru a se putea transfera, iar cei cu preaviz( fila 44) au fost eliberați din funcție ca urmare a nepromovării examenului intern organizat de instituție, examen la care recurenta nu a participat întrucât era adresat funcționarilor definitivi . Exigențelor legii în ceea ce privește eliberarea sa din funcția publică nu au fost respectate.
Instanța de fond trebuia să se pronunțe și asupra acestor aspecte ce vizează oportunitatea emiterii actului atacat, ca dimensiune a legalității acestuia.
Prin întâmpinarea depusă la dosar în data de 7 februarie 2012 P.ul
J. C. solicită respingerea recursului formulat.
Deliberând asupra cererii de recurs Curtea reține următoarele:
Prin O. P. jud. C. nr.208/(...) reclamanta a fost încadrată începând cu data de (...) în funcția publică de consilier, clasa I, grad debutant.
Prin O. P. jud. C. nr.400/(...) reclamanta a fost eliberată din funcție începând cu data de (...).
Reclamanta a urmat procedura prealabilă prev. de art.7 din Legea nr.554/2004.
O. P. nr. 400/2010 privind eliberarea din funcția publică a cărui anulare o solicită recurenta, a fost emis de către P. în temeiul prevederilor art. 97 din Statutul funcționarilor publici, în calitate de angajator, de conducător al unei instituții publice și nu în temeiul HG nr.561/..
A., ordinul prefectului are natura juridică a unui act administrativ individual de eliberare din funcția publică.
Prevederile HG nr.460/2006, invocate de recurentă ca fiind încălcate, fac referire la acele ordine de prefect emise în calitatea de reprezentant al G. în teritoriu, respectiv în calitate de conducător al serviciilor publice deconcentrare, ordine ce sunt aduse la indeplinire prin intermediul subprefectului. În schimb, ordinele de eliberare sau de numire în funcția publică, fiind emise în calitate de angajator, se aduc la îndeplinire de S. F., C. R. U., lucru ce rezultă din chiar cuprinsul O.ui atacat.
Pe de altă parte, prevederile HG nr.561/., care, de asemenea, ar fi încălcate în opinia recurentei, reglementează strict proiectele de acte administrative normative. Or, în speță, O. atacat este un act administrativ individual.
O. atacat are viza Direcției verificarea legalității actelor, contencios administrativ și apostilă. A., lipsa avizului de legalitate dat de jurist , cât timp Legea nr.188/1999 nu prevede în mod expres existența acestei cerințe, nu poate constitui un motiv de nulitate al ordinului de eliberare din funcția publică deținută de reclamantă .
Întreaga procedură de reorganizare a fost avizată de către A. N. a F. P. prin
A. nr. 4..
În ceea ce privește susținerea recurentei privind neîndeplinirea cumulativă a criteriilor prevăzute de lege privind condițiile în care se poate opera reducerea unui post de consilier debutant Curtea reține următoarele:
În cazul funcționarilor publici debutanți sunt aplicabile prevederile speciale din, Cap. II, Secțiunea a-3-a - Reguli specifice aplicabile funcționarilor publici debutanți. A., potrivit prevederilor art. 105 din HG nr.6. pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici cu modificările și completări le ulterioare, pe parcursul perioadei de stagiu, raportul de serviciu al funcționarului public debutant poate fi modificat doar prin transfer în interes public sau prin mutare în cadrul altui compartiment ori altei structuri fără personalitate juridică a autorității sau instituției publice, în condițiile legii.
Este importantă distincția între modalitățile de modificare a raporturilor de serviciu ale functionarilor publici și încetarea raporturilor de serviciu, A., potrivit prevederilor art.87 alin.(2) din Statutul funcționarilor public, modificarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici are loc prin: delegare , detașare
, transfer, mutare în cadrul autorității sau instituției publice ori în cadrul altei structuri fără personalitate juridică a autorității sau instituției publice, în condițiile legii, exercitarea cu caracter temporar a unei funcții publice de conducere.
A., raportul de serviciu al recurentei putea fi modificat și prin transfer în interes public. În lista posturilor vacante ce a fost comunicată intimatei de către A. se regăsesc mai multe posturi vacante de funcționar public debutant ( consilier juridic debutant sau consilier debutant) pentru care reclamanta putea să-și manifeste opțiunea în vederea transferului, lucru pe care nu l-a făcut.
De asemenea, din același text legal, nu reiese că nu ar putea fi încetat raportul de serviciu prin eliberare din funcția publică, atâta timp cât doar modificarea raportului de serviciu este limitată la două dintre cele 5 modalități legale de modificare a raportului de serviciu. F. vorba de prevederi speciale, aplicabile doar funcționarilor publici debutanți, dacă legiuitorul ar fi voit să stabilească anumite excepții și în ceea ce privește încetarea raporturilor de serviciu, l-ar fi reglementat în mod expres în cadrul acelorași prevederi speciale.
Prin O.G.nr. 1. cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2010, A.
II, cheltuielile de personal ale MAI, ordonator principal de credite au fost diminuate cu 618.391.000 lei , raportat la alocările bugetare din Legea bugetului de stat pe anul 2010, fapt ce a determinat reducerea numărului de personal în întreaga țară în toate instituțiile prefectului din țară.
Reducerile și modificările efectuate în organigramă, au afectat toate direcțiile și serviciile, în consecință nu poate fi vorba de o desființare fictivă a posturilor, așa cum susține recurenta.
Au fost reduse un număr de 20 posturi, a fost desființat un post de subprefect, au fost desființate cele două oficii prefecturale, direcțiile au fost transformate în servicii, iar 2 servicii au fost transformate în compartimente.
Transferurile efectuate, urmare a nepromovării examenului pe post au vizat posturi ce se regăsesc în lista posturilor vacante, comunicată de A. În mod greșit, recurenta apreciază că toți funcționarii transferați aveau vechimea necesară, întrucât, așa cum rezultă din interpretarea coroborată a prevederilor HG 6., transferul putea opera și în privința funcționarilor publici cu statut de debutant .
Recurenta nu a participat la acest examen, nu pentru că era consilier debutant, ci datorită faptului că, existând un singur post, acesta a fost desființat, iar prevederile art.lOO alin.( 3) sunt deosebit de clare în acest sens. A., în cazul în care există mai mulți funcționari publici, se organizează examen de către autoritatea sau instituția publică. Unicul post de consilier debutant existent în organigramă fiind desființat, nu exista posibilitatea organizării unui examen pe acel post.
În ceea ce privește concursul în urma căreia recurenta a fost încadrată, Curtea reține că acesta a fost organizat pe răspunderea ordonatorului principal de credite ,Ministerul Administrației și Internelor, așa cum reiese din adresa MAI nr. 290755/2010 , adresa 3799/(...)( f.215 ) și întreaga documentație care a sat la baza emiterii ordinului ministrului administrației și internelor nr. II /8404/(...) depusă la dosar, recurenta fiind încadrată pe postul scos efectiv la concurs.
Din documentele oficiale emise de I. P. jud.C., reiese clar că acest concurs a fost organizat pentru ocuparea a două posturi de consilier debutant, unul în cadrul S.ui F. contabilitate R. U. și Administrativ, altul în cadrul Direcției Dezvoltare Economică Integrare Europeană, iar candidații declarați admiși la acest concurs au fost încadrați efectiv pe posturile scoase la concurs, după cum urmează: V. L. M.- în cadrul S.ui F. contabilitate R. umane și Administrativ; Archip M. R.- în cadrul Direcției Dezvoltare Economică Integrare Europeană Conducerea Serviciilor publice Deconcentrate- C. Comunicare și Relații P.e IT.
Între condițiile de participare nu se regăseau condiții specifice din care să rezulte că ar fi fost necesară o anumită specializare, având în vedere că posturile scoase la concurs vizau gradul profesional debutant. Solicitarea intimatei de deblocare a 2 posturi ( adresa nr.3799/1l.03.2010, adresa 4433/ (...)) în vederea scoaterii la concurs și ocupării a fost foarte clară, iar răspunsul ministerului prin adresa nr.290755/26.03.20l0 a fost afirmativ. A., demararea concursului a fost aprobată, ulterior fiind comunicate în anexă și ordinele prin care s-a actualizat statul de funcții. A. ordine nu sunt altceva decât o confirmare a solicitărilor intimatei, statul de funcții și organigrama modificându-se în sensul celor solicitate prin adresa nr.3799/1l.03.2010, respectiv prin revenirea nr.4433/(...).
A., contrar celor afirmate de recurentă, organizarea concursului s-a făcut cu respectarea prevederilor legale în vigoare, pe răspunderea ordonatorului principal de credite, Ministerul Administrației și Internelor, prin excepție de la prevederile art.22 din O.U. nr.34/. cu privire la rectificarea bugetară pe anul
2009 și reglementarea unor măsuri financiar-fiscale.
În ceea ce privește adresa nr.4433/(...), care este indicată în preambulul
O.ui MAI nr. II/8404/(...) și la care recurenta face referire, intimata a relevat faptul că această adresă este indicată greșit în preambulul ordinului, având în vedere că singurele solicitări ale instituției în legătură cu concursul organizat sunt cuprinse doar în adresa nr.3799/(...), respectiv adresa nr.4433/(...).
Acest lucru reiese din registrul de intrări - ieșiri de pe luna martie 2010, respectiv din borderourile de expediere ale corespondenței cu MAI prin poșta specială. Din aceste documente reiese clar că numărul de înregistrare 4433 a fost utilizat pentru prima dată în data de (...), iar documentul cu acest număr a fost comunicat ministerului prin borderoul nr. 61 din 23 martie 2010, numerele de înregistrare fiind atribuite în ordine cronologică tuturor documentelor care intră, respectiv ies din instituția de către compartimentul registratură.
Clarificările pe care recurenta le-ar fi solicitat în legătură cu concursul la care a participat, respectiv natura postului pe care a concurat sunt din perioada octombrie - decembrie 2010. A. toate aceste clarificări au fost cerute ulterior organizării concursului, ulterior numirii în funcția publică, respectiv ulterior comunicării ordinului de eliberare din funcția publică.
În ceea ce privește afirmațiile recurentei potrivit cărora a primit atribuții de arhivă, iar în statul de funcții exista funcția de funcționar arhivar pentru ocuparea căreia erau suficiente studii medii, este necesar să se facă distincție între arhivar și activitatea de inițiere în arhivistică. Din fișa postului ce a fost întocmită recurentei se observă că scopul principal al postului este inițierea în activitatea arhivistică, iar atribuțiile atașate fișei vizau urmărirea și supravegherea activității de arhivare, întocmirea nomenclatorului arhivistic, nereferindu-se la activitatea de înregistrare a documentelor, specifică funcției de arhivar, așa cum este definită în Ghidul Ocupațiilor.
Mai mult, apărările formulate de recurentă privitoare la modul în care a fost organizat concursul pentru ocuparea funcției publice nu sunt relevante, având în vedere că aceasta nu a contestat în termenele și condițiile prevăzute de H. nr. 6. organizarea și desfășurarea concursului, nici ordinul de numire în funcția publică și nici încadrarea pe postul ocupat efectiv. Concursul în urma căreia reclamanta a fost încadrată în cadrul I. P. jud. C. a fost organizat în temeiul art. 22 din O.U. nr. 34/.) cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 și reglementarea unor măsuri financiar-fiscale cu modificările și completările ulterioare. Intimata a solicitat ministerului scoaterea la concurs a două posturi de consilier debutant, unul în cadrul S.ui F. Contabilitate R. U. și Administrativ, altul în cadrul Direcției Dezvoltare Economică Integrare Europeană Coordonarea Serviciilor P.e Deconcentrate. A. concursul în urma căreia reclamanta a fost angajată a fost organizat cu aprobarea și pe răspunderea ordonatorului principal de credite, așa cum reiese din adresa MAI ur.290755/(...). Contrar susținerilor reclamantei aceasta a fost încadrată la S. financiar contabilitate, resurse umane și administrativ, deci pe postul care a fost efectiv scos la concurs.
Prin probațiunea administrată în cauză nu s-a dovedit existența unei neconcordanțe între postul pentru ocuparea căruia recurenta a candidat și postul în care a fost încadrată în mod real.
Or, postul efectiv ocupat de recurentă a fost desființat în urma unei reorganizări efective . În consecința măsura eliberării recurentei din funcția publică deținută a fost legitimă nefiind expresia unui exces de putere.
La data de (...), anterior reorganizării, S. financiar - contabilitate avea un nr. de 11 posturi de execuție și o funcție publică de conducere de șef serviciu.
Direcția Dezvoltare Economică, Integrare Europeană, Conducerea Serviciilor P.e Deconcentrate avea în subordine 1 Serviciu și 2 compartimente. totalizând un nr. de 23 funcții de execuție și 2 funcții publice de conducere ( 1 director și 1 șef serviciu).
La data de (...), ulterior reorganizării, S. financiar- contabilitate are un nr. de 9 posturi de execuție și o funcție publică de conducere de șef serviciu. Direcția a fost transformată în serviciu, iar serviciul din subordine în compartiment, având în prezent un nr. total de 16 funcții de execuție și 1 funcție de conducere de șef serviciu.
Procedura de reorganizare prin care a trecut în anul 2010 I. P. jud.C., ca de altfel toate instituțiile de acest fel din țară a fost determinată de dificultățile economice, de necesitatea încadrării în cheltuielile de personal așa cum au fost rectificate prin O. U. nr. 1., anexa 2, ținând cont de faptul că prefectul este ordonator terțiar de credite.
Urmare acestui proces au fost reduse un număr de 20 posturi din care 9 posturi vacante , a fost desființat un post de subprefect, au fost desființate cele două oficii prefecturale (Dej, Turda) ,cele 2 direcții, juridică și economică, au fost transformate în servicii ,2 servicii au fost transformate în compartimente.
Criteriile de reducere a posturilor au vizat necesitatea asigurării funcționalității instituției, importanța responsabilităților îndeplinite de către angajați, motiv pentru care au fost reduse în primul rând posturi de execuție de grad debutant, respectiv asistent, păstrându-se în special personalul cu grade superioare, cu vechime și experiență.
Așa cum reiese din organigrama și statul de funcții actual, postul pentru care s-a organizat concursul și care a fost ocupat de reclamantă a fost redus urmare a reorganizării instituției.
Pentru aceste motive , în baza art. 312 C.proc.civ. Curtea va respinge recursul declarat de V. L. M., împotriva sentințșei civile nr. 2982/(...), pronunțată în dosarul nr. (...) al Tribunalului C., pe care o va menține în întregime
PENTRU A. MOTIVE IN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de V. L. M., împotriva sentințșei civile nr. 2982/(...), pronunțată în dosarul nr. (...) al Tribunalului C., pe care o menține în întregime.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 04 mai 2012.
PREȘEDINTE JUDECĂTORI GREFIER M. I. I. G. A. N. S. AL H. A. B. red.S.al H./A.C.
2 ex. - (...) jud.fond.C. A.
