Decizia nr. 3958/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
Dosar nr. (...)
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA A II-A CIVILĂ, DE C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
D. CIVILĂ Nr. 3958/2012
Ședința publică de la 17 Mai 2012
PREȘEDINTE L. U.
Judecător M. D.
Judecător R.-R. D.
Grefier M. T.
{ F. | }
S-a luat în examinare recursul formulat de reclamanta B. - G. S. G. SA, împotriva sentinței civile nr. 157/(...), pronunțată în dosarul nr. (...) al T.ui B.-N., în contradictoriu cu pârâții P. L. A M. B., P. M. B. și C. LOCAL AL M. B., având ca obiect anulare act emis de autorități publice locale.
La apelul nominal făcut în ședința publică se constată lipsa părților.
Procedura de citare este { F. |legal} îndeplinită.
Curtea, din oficiu, în temeiul art. 1591 alin. 4 C. Pr. Civ., constată că, raportat la art. art. 3, alin. 3, art. 299 C. Pr. Civ. și art. 20 din L. nr. 554/2004 este competentă general, material și teritorial să judece pricina.
S-a făcut referatul cauzei de către { F. { F. învederează} faptul că recursul este timbrat, iar părțile au solicitat judecarea cauzei în lipsă.
Curtea, după deliberare, apreciind că la dosar există suficiente probe pentru justa soluționare, în temeiul art. 150 C. Pr. Civ. declară închise dezbaterile și reține cauza în pronunțare.
{ F. | }
CURTEA
Prin sentința civilă nr. 157 din (...), pronunțată în dosarul nr. (...) al T.ui B.- N., a fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului P. municipiului B. și, în consecință, s-a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta B. - G. S. G. împotriva acestuia ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă.
A fost respinsă ca neîntemeiată excepția lipsei capacității procesuale a P.i C. a municipiului B.
A fost respinsă acțiunea în contencios administrativ, ulterior completată, formulată de reclamanta B.-G. S. G. în contradictoriu cu pârâta P. L. a M. B., ca inadmisibilă.
Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut următoarele:
Prin actul de control emis la data de (...) de către P. C. - S. C. - B. I. și C. din cadrul Primăriei municipiului B., s-a pus în vedere reclamantei ca, până la data de (...), ora 8,00, să prezinte la sediul P. C. B. certificatul de funcționare în original, conf.art.48 din HCL nr.2., cu mențiunea că, în caz contrar, va fi aplicată sancțiunea prevăzută de aceeași hotărâre de consiliu local.
Prin prezenta acțiune, reclamanta a susținut că actul de control menționat anterior este nelegal, pe motiv că și HCL nr.2. care stabilește obligația agenților comerciali care desfășoară o activitate economică cu Cod CAEN 6419, este nelegală, contravenind OG nr.9., în temeiul căreia a fost adoptată această hotărâre de consiliu.
Din înscrisurile existente la dosar rezultă că reclamanta a fost sancționată și contravențional, în temeiul și în aplicare HCL nr.2., act sancționator care a fost contestat prin depunerea plângerii contravenționale la Judecătoria Bistrița, obiect al dosarului nr. (...).
În acest dosar, s-a invocat excepția de nelegalitate a HCL nr.2., iar instanța de fond a sesizat T. B.-N. cu privire la soluționarea acestei excepții, constituindu-se dosarul nr. (...) soluționat la data de (...) prin sentința civilă nr. 1., în sensul constatării nelegalității art.48 alin.1 lit. a 1 din R.ul de autorizație și desfășurarea activităților comerciale pe raza municipiului B., aprobat prin HCL nr.2. și a mențiunii „Cod CAEN 6419 - A. activități de intermedieri monetare"; din Anexa 1 a regulamentului.
Examinând, cu prioritate, conf.art.137 alin.1 C.pr.civ., excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului P. mun. B. și excepția lipsei capacității procesuale a P.i
C. a mun.B., invocate prin întâmpinarea depusă la f.6l-62 dosar, tribunalul a reținut că, potrivit prev.art.17 din R.ul anexă la HCL nr.12/(...) privind înființarea instituției publice de intere local „P. locală a mun.B.";, primarul este cel care îndrumă, controlează și supraveghează activitatea P.i Locale, însă în speța dedusă judecății nu se contestă vreun act al P.ui mun.B. emis în exercitarea uneia dintre aceste atribuții, context în care se va admite cea dintâi excepție cu consecința respingerii acțiunii în contencios administrativ formulată de reclamantă împotriva pârâtului P. mun.B., ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă.
Referitor la excepția capacității procesuale a P.i C. a mun.B., tribunalul a reținut că, pe de o parte, art.2 alin.1 lit. b din L. nr.554/2004 nu impune ca și condiție existența personalității juridice ( fiind definită autoritatea publică ca orice organ de stat sau al unităților administrativ teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public), fiind suficient a se dovedi calitatea de emitent a actului administrativ contestat, deci capacitatea de drept public, nu și în mod necesar personalitatea juridică, iar pe de altă parte, la data sesizării instanței pârâta P. C. a mun. B. se reorganizase, conf.art.1 din HCL nr.12/2011 în P. L. a mun. B. - instituție publică de interes local cu personalitate juridică, chiar reclamanta, prin precizarea depusă la f.85 dosar, menționând că dorește împrocesuarea P.i Locale a mun. B., tocmai datorită reorganizării intervenite.
Pentru aceste argumente, s-a respins ca neîntemeiată excepția lipsei capacității procesuale a P.i C. a mun. B.
Pe fond, tribunalul, ținând seama de faptul că, potrivit art.1 alin.1 din L. nr.554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată, actul administrativ fiind definit de art.2 alin.1 lit. c din L. nr.554/2004 drept „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice";, a constatat că actul de control în discuție prin care s-a pus în vedere reclamantei a prezenta certificatul de funcționare emis de către P. mun. B., în caz contrar, urmând a se aplica sancțiunile prev. de art.48 din HCL nr.2., nu satisface cerințele unui act administrativ pentru a fi supus cenzurii instanțelor judecătorești, nefiind de natură a produce efecte juridice ori să creeze, să modifice sau să suprime o situație juridică subiectivă sau obiectivă.
A. de control ce face obiectul cauzei nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ chiar dacă emană de la o autoritate administrativă, scopul emiterii fiind acela de a-i comunica reclamantei existența necesității adoptării unei anumite conduite, în caz de neconformare cu posibilitatea sancționării, ceea ce s-a
și întâmplat prin încheierea procesului-verbal de contravenție contestat la
Judecătoria Bistrița, nefiind producător de efecte juridice de sine stătătoare specifice dreptului administrativ.
Pentru aceste considerente, s-a respins acțiunea în contencios administrativ completată ca inadmisibilă, impunându-se a se sublinia aspectul că, dată fiind această soluție, excepția de nelegalitate a HCL nr.2. a C. Local al municipiului B. nu se mai impune a fi analizată, câtă vreme prin respingerea acțiunii ca inadmisibilă nu au mai fost analizate motivele și apărările invocate de către părți.
Art.4 alin.1 din L. nr.554/2004 dispune că legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cerere părții interesate, o cerință esențială fiind aceea ca de actul administrativ respectiv să depindă soluționarea litigiului pe fond. Or, excepția de nelegalitate invocată în cadrul aceluiași litigiu reprezintă doar un mijloc de apărare, fiind de prisos a se analiza în fond însăși excepția de nelegalitate, în contextul în care nici apărările ce țin de fondul cauzei nu au fost analizate.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta B. - G. S. G. SA, solicitând în principal - casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond; iar în subsidiar, modificarea sentinței în sensul admiterii excepției de nelegalitate invocate, precum și acțiunea formulată la fond.
În motivarea recursului reclamanta a arătat că prin sentinta nr. 1. instanta de fond a respins actiunea formulata de catre recurenta ca inadmisibila, retinand ca A. de control contestat de catre recurenta nu este un act administrativ de natura a produce efecte juridice. A. de fond și exceptia de nelegalitate invocate în cauza nu au fost analizate de catre instanta de fond.
Sentinta primei instante este nelegala:
Prin A. de control contestat s-a pus în vedere subscrisei în temeiul prevederilor HCL 2. obligatia de a prezenta Certificatul de functionare emis de catre P. B. A. actul de control a creat o obligatie în sarcina noastra, producand astfel efecte juridice. De asemenea A. de control contestat este un act unilateral, emis de catre o autoritate administrativa în regim de putere pubica, în vederea aplicarii legii și executarii legii (a HCL 2.). în consecinta actul de control indeplineste conditiile prevazute în art. 2 din legea nr. 554/2004 și este un act administrativ care se poate contesta doar pe calea actiunii m anulare prevazute de legea contenciosului administrativ. De asemenea, ca urmare a neindeplinirii obligatiilor impuse de catre autoritatea emitenta prin A. de control, a fost și sanctionata ulterior. Faptul ca sanctionarea acesteia s-a realizat printr-un alt act nu poate conduce la concluzia, ca acest act de control nu ar fi un act administrativ anulabil pe calea actiunii în contencios administrativ, De asemenea, se observa ca ln ipoteza în care acest Act de control nu se anuleaza ar subzista în continuare obligatia recurentei de a prezenta Certificatul de functionare, chiar și 10 ipoteza în care actul prin care recurenta a fost sanctionata (procesul-verbal de constatare a contraventiei) ar fi anulat.
Pentru aceste considerente solicită respectuos admiterea recursului și trimiterea cauzei spre rejudecare, avand în vedere ca prima instanta nu a analizat exceptia de nelegalitate invocata și apararile de fond.
În situatia în care instanta nu va admite petitul principal, solicită retinerea cauzei spre judecare și admiterea cererii formulate în subsidiar avand în vedere urmatoarele:
În cele ce urmeaza se va referi la admisibilitatea și temeinicia exceptiei de nelegalitate, precum și la actiunea în anulare formulata:
1. În ceea ce priveste admisibilitatea exceptiei de nelegalitate aratam unnatoarele:
Art. 4 alin 1 din legea nr. 554/2004 prevede ca pe cale de exceptie poate fi cercetata oricand legalitatea unui act administrativ individual. Insa aceasta prevedere legala nu exclude invocarea exceptiei de nelegalitate a unui act administrativ normativ în fata instantei. în acest sens invocam jurisprudenta constanta a Inaltei Curti de C. și J. care a statuat prin mai multe hotarari ca este admisibila invocarea exceptiei de nelegalitate a actelor administrative normative. De asemenea I. a statuat și faptul ca prevederile art. 4 alin 1 din legea nr. 554/2004 trebuie coroborate și interpretate impreuna cu alin 2 din art. 4 din aceasi lege, text de lege care reglementeaza exceptia de nelegalitate raportat la acte administrative unilaterale, fara a distinge intre acte normative și individuale. Prin decizia nr.
1060/2009 instanta suprema a statuat și faptul ca legea trebuie interpretata în sensul în care produce efecte, și nu în sensul inlaturarii efectelor sale, "astfel ca si în actuala reglementare a art. 4 din L. nr. 554/2004, modificata și completata prin L. nr. 2., pot fi supuse controlului de legalitate în procedura exceptiei de nelegalitate și actele administrative "il caracter normativ. În acest sens a statuat în mod constant și instanta suprema în jurisprudenta sa." De asemenea I. a retinut ca prevederile art 4 nu trebuie interpretate în sensul ca se doreste excluderea exceptiei de nelegalitate pentru actele administrative normative. Prin D. nr. 2159/2010 a Sectiei de contencios administrativ fiscal, I., instanta suprema a statuat ca o asemenea concluzie - ca exceptia de nelegalitate a actelor normative este admisibila
- rezulta și din expunerea de motive la proiectul L. nr. 2. prin care a fost modificat art. 4 din legea nr. 554/2004 și a do bandit forma actuala. De asemenea, prin aceasi decizie instanta a retinut ca principiul coerentei legislative, precum și logica juridica impune ca în cazul în care legiuitorul a asigurat un mijloc de aparare în cazul actelor administrative individuale, un asemenea mijloc trebuie oferit și în cazul actelor administrative normative, pentru ca acest mijloc sa nu isi piarda functia pentru care a fost creat.
Paratele au sustinut ca ar fi inadmisibila exceptia de nclegalitate invocata raportat la un act normativ pe D. nr. 3. a C. C. care a respins exceptia de nelegalitate a art. 4 alin 1 din legea nr. 554/2004. Recurenta arată ca în aceasi decizie Curtea C. pe langa cele invocate de catre parate a mai retinut și urmatoarele aspecte: Alin 2 din art. 4 al legii 554/2004 face referire la exceptia de nelegalitate a "actului administrativ unilateral" fara a distinge intre act normativ și individual. Din acest punct de vedere Curtea C. a retinut ca acest aspect pune în discutie o problema de interpretare și aplicare a legii, care nu se afla în sfera de aplicare a C. A. prin decizia nr. 3. Curtea C. a retinut ca ari 4 alin 1 nu este neconstitutional, insa totodata a retinut sifaptul ca în ceea ce priveste alin 2 din acelasi art. 4 este necesara interpretarea legii nr. 554/2004. Interpretarea prevederilor legale este de competenta instantelor de judecata. Iar în practica sa unitara I. Curte de C. și J. a interpretat prevederile art. 4 din legea nr. 55412004 în sensul ca exceptia de nelegalitate ale actelor normative este admisibila. în acest sens am depus la dosar D. nr. 98/(...).
A. practica instantelor de judecata este unitara și constanta în ceea ce priveste admisibilitatea exceptiei de nelegalitate a actelor normative.
II. În ceea ce priveste fondul exceptiei arată ca admiterea acesteia se justifica prin prisma urmatoarelor considerente:
H.a nr. 2. a C. Local este nelegala în ceea ce priveste stabilirea obligatiei agentilor comerciali care desfasoara o activitate economica cu cod CAEN 6419 - inclusiv a subscrisei - de a detine un certificat de functionare emis de catre P. B., precum și în ceea ce priveste sanctionarea contraventionala a persoanelor sus- mentionate.
Art. 1 alin 2 din Anexa HCL nr. 2. (R.ul de autorizare și desfasurare a activitatilor comerciale pe raza municipiului B. - în continuare denumit ca R.) prevede ca actitivitatile de comercializare pentru care este necesar certificatul de functionare sunt enumerate in anexa nr, 1 la regulament. A. anexa cuprinde și activitatea de "A. activitati de intermedieri monetare" avand cod CAEN 6419, activitate care este desfasurata și de catre recurenta prin agentia A. M., care a facut obiectul controlului. A. prevedere a HCL de a cuprinde în domeniul de aplicare a hotararii și activitatea individualizata mai sus este nelegala, intrucat HCL incalca în acest mod normele O. 9. în temeiul și în aplicarea careia a fost emisa aceasta hotarare a C. Local al M. B.
HCL nr. 2. a fost emisa în temeiul și pentru aplicarea unor acte normative cu forta juridica superioara, respectiv legi, hotarari și ordonante de guvern, astfel. cum rezulta tocmai din prima parte a acestei hotarari. O. 9. privind comercializarea produselor și serviciilor de piata este una dintre "legile" care sunt puse în aplicare prin hotararea consiliului local. Cu toate ca în introducerea HCL nr. 2. se mentioneaza ca aceasta hotarare se afla în conformitate cu prevederile O. nr. 9., în realitate HCL nr. 2. depaseste cadrul legal stabilit prin O. de G. Prin art. 3 alin 2 din O. 9. se stabileste ca "A. comercială; în sensul prezentei ordonanțe, se exercită cu referire la produsele alimentare, nealimentare fi la serviciile de piață prevăzute în anexa la prezenta ordonanță." Anexa O. enumera o serie de activitati comerciale, impreuna cu codul CAEN corespunzator, insa "alte activitati de intermedieri monetare" cu cod CAEN 6419 nu sunt cuprinse în aceasta anexa. Astfel, activitatea desfasurata de catre recurenta nu este cuprinsa in domeniul de aplicare a OG nr.
9912000. Insa HCL nr. 2. nu a respectat cadrul legal stabilit prin actul normativ pe care il aplica. ci a adaugat la acest act, prin extinderea domeniului de aplicare. P. sustin ca prevederile OG 9. trebuie interpretare în sens larg și nu în sens restrictiv și astfel transpunerea OG 9. în afara domeniului de aplicare al acestuia ar fi legala. Insa prevederile OG 9. în ceea ce priveste activitatile comerciale carora aceasta ordonanta este aplicabila este clara și aceste activitati comerciale sunt enumerate expres prin anexa ordonantei (astfel cum dispune art. 3 alin 2). Astfel prevederile ordonantei din art. 1-3 și anexa aferenta, care stabilesc totodata și domeniul de aplicare a ordonantei sunt exprese, clare și în consecinta nu necesita o interpretare.
Prin extinderea efectuata de catre parata prin hotararea adoptata în mod evident și expres se incalca domeniul de aplicabilitate a OG 9.. Acest domeniu de aplicabilitate s-a stabilit insasi prin ordonanta și se poate modifica în sensul extinderii sau restrangerii sale exclusiv printr-o alta ordonanta de guvern (art.85 din OG 9.). În consecinta extinderea domeniului de aplicare a OG 9. printr-o hotarare de consiliu local este nelegala și contravine expres atat dispozitiilor OG 9. cat și prevederilor și principiilor de drept invocate de recurenta prin exceptia depusa. în ceea ce priveste interpretarea celorlalte prevederi ale OG 9. - prevederi invocate de catre parata - este evident ca acestea se pot interpreta doar în contextul si limitele de ablicabilitate trasate de insasi OG 9.. Or. parata cu depasirea acestor limite de aplicabilitate intepreteaza dispozitiile legale invocate, în lipsa vreunui temei juridic pentru a proceda în acest mod.
De asemenea, paratii sustin ca acest certificat de functionare reprezinta doar reglementarea unui orar, afisarea orarului etc. și este firesc sa se aplice oricarui comerciant. Recurenta arată ca acest certificat de autorizare precum și viza anuala se elibereaza doar în contra unei taxe, în urma parcurgerii unei proceduri - taxa și procedura pe care legiuitorul prin OG 9. nu a inteles sa impuna recurentei.
Extinderea activitatilor care se considera a fi activitati comerciale în sensul O. nr. 9., si implicit pentru care C. Local este competent sa puna în aplicare aceasta O. precum si sa emita certificate de functionare este nelegala, pentru urmatoarele motive:
1. Art. 86 alin. 2 din O. 9. prevede ca "A. publice locale vor întreprinde acțiunile necesare în vederea aplicării dispozițiilor prezentei ordonanțe și a normelor metodologice de aplicare a acesteia. " Prin acest text de lege autoritatile locale, respectiv consiliile locale - ca autoritati I. deliberative - sunt mandatate sa pună în aplicare prevederile O. de G. A. O. nu semnifica insa posibilitatea de a adauga la dispozitiile acesteia, astfel cum s-a procedat în speta. Intr-o asemenea ipoteza s-ar ajunge la posibilitea absurda ca, C. local - organ al admnistratiei publice locale - sa modifice și mai mult sa introduca prevederi legale noi, deci sa legifereze o anumita situatie, incalcandu-se flagrant prevederile constitutionale precum și o serie de principii de drept.
2. Art. 85 alin 1 din O. Of. 9. prevede ca anexa - prin care sunt enumerate activitatile comerciale care intra în sfera de aplicare a acestui act normativ - face parte integranta din O. și poate fi actualizata prin H. a G., și din aceasta prevedere rezulta în mod clar, ca doar legiutorul poate modifica lista activitatilor comerciale, și implicit autoritatile locale care aplica ordonanta de guvern nu au nicio atributie în acest sens (astfel cum este și firesc).
3. H.a nr. 2. a Consiuliul Local este un act administrativ, adica prin definitie" este un act care pune în executare în concret O. de G. Of. 9., care în sens larg reprezinta legea în speta. Extinderea domeniului de aplicare a O. de G. prin HCL nr.
2. este inadmisibila intrucat actul administrativ este unul cu forta secundum legem, adica scopul sau este acela de a stabili o legatura intre legea (pe care o pune în aplicare, în speta O. de G.) și situatia în care se afla un particular. Din aceasta rezulta și ca actul administrativ are o forta juridica inferioara fata de forta juridica a legii aplicare, în acest sens a statuat și I. Curte de C. și J., S. C. administrativ prin D. nr. 3123 din (...), hotarand ca "P.-un act administrativ cu caracter normativ de nivel inferior nu se poate modifica sfera de cuprindere a raporturilor juridice reglementate prin actul normativ de rang superior". Un alt argument în acest sens il reprezinta prevederile art. 81 alin. 1 și alin. 2 din L. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, care dispun cu privire la actele autoritatilor locale ca "(1) La elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziții se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor și ordonantelor G. și altor acte de nivel superior. (2) Reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale și ale consiliilor județene, precum și cele cuprinse în ordinele prefecților sau în dispozițiile primarilor nu pot contraveni Constituției R. și reglementărilor din actele normative de nivel superior";.
Depășirea limitelor trasate de către o norma ierarhic superioara semnifica încălcarea obligatiei de compatibilitate si, în consecinta, violarea directa a normei cu forta juridica superioara.
4. Un alt argument care trebuie luat în considerare este urmatorul: Art. 3 alin
3 lit. i din O. nr. 9. arata ca serviciile de piata reglementate prin acte normative speciale nu sunt incluse în domeniul de aplicare a ordonantei. O prevedere identica contine și R.ul C. Local B. prin art. 2 lit. g. Recurenta desfasoara activitati bancare și activitatea noastra este autorizata și strict reglementata de catre B. N. a R., singura autoritate competenta sa autorizeze institutiile bancare. A. bancara precum și procedura de atorizare a bancilor este reglementata prin OUG nr. 9. privind institutiile de credit și adecvarea capitalului și L. nr. 312/2004 privind statutul Bancii Nationale a R.. Conform prevederilor art. 25 din legea nr. 312/2004, și art. 4, art. 32 din OUG nr. 9. B. N. a R. are competenta exclusiva de autorizare a institutiilor de credit. acestea putand fi constituite și functiona numai în baza autorizatiei emise de catre B. A. activitatea subscrisei, institutie bancara, trebuie autorizata de un organ special. Avand în vedere ca aceasta competenta de autorizare stabilita de catre legiuitor în favoarea BNR este exclusiva, nu se mai poate admite ca și un alt organ - în speta - P. B. - sa fie competent sa autorizeze functionarea subscrisei. Tocmai din acest motiv O. 9. nu cuprinde în sfera de aplicare a acesteia și activitatea bancara, care este autorizata și supravegheata de catre alte organe.
5. Art. 48 alin. 1 din R.ul care constituite Anexa HCL nr. 2., respectiv articolul în temeiul caruia s-a aplicat recurentei sanctiunea amenzii contraventionale este nelegala, intrucat aceasta dispozitie a HCL stabileste sanctiuni contraventionale intr-un domeniu în care s-au stabilit deja contraventiile și sanctiunile aferente prin O. nr. 9.. în acest sens aratam ca, art. 2 alin 2 din O.
2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor dispune ca prin hotarari ale autoritatilor administratiei locale se pot stabili și sanctiona contraventii în domeniile în care aceste organe au atributii, în masura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contraventii prin legi, ordonante sau hotarari ale G.. Alin. 4 al aceluiasi articol prevede ca hotararile consiliului local care incalca prevederea cuprinsa în alin. 2 este nuia de drept. în speta, art. 48 alin 1 din R. prevede ca, constituie contraventie și se sanctioneaza cu amenda desfasurarea de activitati economice fara certificat de autorizare eliberat de P. municipiului B. A. prin aceasta prevede se sanctioneaza desfasurarea unei activitati comerciale, care se afla în sfera de aplicare a HCL nr. 2., și implicit a O. 9. în lipsa autorizarii. Insa, prin art. 73 pct. 1 coroborat cu art. 5 alin 1, din O. 9., s-a stabilit deja o contraventie în acest sens. Aceste din urma texte de lege prevad .ca, constituie contraventie și se sanctioneaza cu suspendarea activitatii și amenda, desfasurarea activitatii comerciale în lipsa autorizarii. Astfel, fiind stabilita o contraventie și sanctiunea aferenta în ceea ce priveste desfasurarea activitatii de catre agentii comerciali în lipsa autorizarii prin O. 9., art. 48 alin 1 din R. este nula de drept, intrucat incalca prevederile art. 2 alin. 2 din O. 2/2001.
III. Referitor la actiunea în anulare a A.ui de control contestat de catre recurenta precizam, ca astfel cum am expus pe larg mai sus HCL nr. 2. în aplicarea caruia a fost intocmit A. de control (prin care recurenta am fost obligata sa prezint certificatul de functionare emis de catre Primăria Bistrița) este în mod vadit nelegal. Având în vedere ca A. de control este un act emis în temeiul și în aplicarea HCL 2. în urma admiterii excepției de nelegalitate solicită să se dispună și anularea A.ui de control care își pierde temeiul legal prin constatarea nelegalitatii prevederilor HCL.
Deși legal citați ( f. 13-15), intimații nu și-au delegat reprezentant în instanță și nici nu au depus la dosar întâmpinare așa cum aveau obligația conform art. 308 alin. 2 C.pr.civ. Curtea a mai observat că intimata P. C. și C. local al municipiului B. au depus la dosar concluzii scrise care însă au fost primite la complet după pronunțarea soluției din decizia de față și deci care nu au fost avute în vedere la stabilirea soluției.
Analizând sentința atacată prin prisma motivelor de recurs și a apărărilor formulate, Curtea reține următoarele:
Principala problemă de drept asupra căreia a stăruit instanța de fond criticată vehement în recurs este aceea de a ști dacă actul atacat are natura juridică a unui act administrativ.
Curtea reține că potrivit dispozițiilor art. 2 alin. 1 lit. c) din L. contenciosului administrativ cu modificările și completările ulterioare, prin act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ.
Din conținutul acestei definiții rezultă că nu orice act întocmit, emis ori adoptat de o autoritate publică are natura juridică de act administrativ.
Astfel, actul administrativ este emis numai în realizarea puterii publice și are ca scop și finalitate crearea unei noi situații juridice, a unui raport juridic, modificarea sau stingerea unui raport juridic preexistent.
Din această perspectivă, rezultă că actul de control întocmit la data de (...) ora 11.20 de către intimata P. C. din cadrul Primăriei municipiului B. nu întrunește aceste trăsături.
Astfel, conform art. 10 din L. poliției locale nr. 155/2010, poliția locală are o serie de atribuții în domeniul activității comerciale, sens în care poate întocmi anumite acte de verificare și control, inclusiv constata și aplica sancțiuni contravenționale.
Trebuie notat că prin actul din litigiu s-a constata că recurenta nu a prezentat certificat de funcționare sens în care la data de 29 iulie 2010 ora 8.00 i s- a pus în vedere să se prezinte la sediul instituției de control cu certificatul de funcționare în original, certificatul de înregistrare și cartea de identitate iar în caz contrar i s-a adus la cunoștință că va fi sancționată contravențional conform art. 48 din HCL nr. 2. (f. 7 dos. fond).
Prin art. 48 din Anexa la HCL nr. 2. prin care s-a aprobat R.ul de autorizare
și desfășurare a activităților comerciale de pe raza municipiului B. s-au reglementat diferite contravenții, între altele desfășurarea activității economice fără certificat de funcționare eliberat de P. municipiului B. sau cu certificat de funcționare anulat.
Din cele ce precedă, în exercitarea atribuțiilor de verificare și control rezultate din dispozițiile art. 10 lit. h) din L. nr. 155/2010 corelat cu dispozițiile ce rezultă din economia HCL nr. 21/20140 se poate constata că intimata P. locală B. a efectuat doar acte prealabile de control în vederea constatării dacă este cazul a săvârșirii contravenției pe care conform art. 10 lit. l) din aceeași lege este competentă să o constate și să o sancționeze.
Așa fiind, analiza legalității actului de control prealabil stabilirii răspunderii contravenționale nu intră în competența instanței de contencios administrativ conform normelor L. nr. 554/2004 ci poate face eventual obiect al controlului pe calea contenciosului contravențional conform art. 32 și urm. din OG nr. 2/2001.
Mai mult, actul de control, în sine, nu produce niciun efect juridic, ci numai dacă organul de control va încheia actul de constatare și sancționare a contravenției.
Din această perspectivă, actul de control întocmit de intimată poate fi calificat ca natură juridică ca o operațiune administrativă prealabilă, necesară pentru elaborarea unui act administrativ, în speță a procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției.
Așa fiind, împrejurarea că prin actul de control s-a impus în sarcina recurentei o obligație de prezentare a unor înscrisuri, prin aceasta nu se naște un raport juridic constrângător pentru aceasta decât în măsura în care se va întocmi ulterior un proces-verbal de constatare a contravenției și sancționare, actul de control fiind, așa cum s-a relevat anterior, o operațiune administrativă, prealabilă întocmirii actului de constatare și sancționare a contravenției.
Pe de altă parte, în situația în care actul de constatare și sancționare a contravenției ar fi anulat de instanța competentă, așa cum a cerut reclamanta pe considerentul că obligația impusă de intimată nu este prevăzută de lege și ca urmare a constatării că baza ori temeiul impunerii unei atari obligații printr-un act administrativ local încalcă prevederile legale, autoritatea publică nu mai poate să se prevaleze de această prerogativă și nici recurenta nu mai poate să se teamă că în viitor va fi sancționată de vreme ce instanța va tranșa irevocabil acest raport juridic.
Astfel, Curtea are în vedere că recurenta a formulat plângere împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției seria A nr. 0. încheiat la data de (...) încheiat în baza actului de control contestat în prezenta cauză, iar prin încheierea din 22 noiembrie 2010 pronunțată de Judecătoria Bistrița în dos. nr. (...) a sesizat T. B., în temeiul art. 4 din L. nr. 554/2004, cu soluționarea excepției de nelegalitate a HCL nr. 2. adoptată de C. local al municipiului B.
Curtea reține din datele furnizate de sistemul E. că T. B.-N. a soluționat excepția de nelegalitate prin sentința civilă nr. 1. din 9 decembrie 2011 prin care a respins excepțiile lipsei calității procesuale a pârâtului și a inadmisibilității invocată în cauză. De asemenea, a admis excepția de nelegalitate invocată de petenta B. - G. S. G. în contradictoriu cu intimații C. Local al M. B. și P. C. B. și a constatat nelegalitatea art.48 alin.1 lit.a1 din R.ul de autorizație și desfășurare a activităților comerciale pe raza municipiului B., aprobat prin HCL a municipiului B. nr.2. și a mențiunii "Cod CAEN 6419 - alte activități de intermedieri monetare" din Anexa 1 a R.ului aprobat prin HCL a municipiului B. nr.2..
Din aceleași date furnizate de baza de date E. rezultă că această sentință a rămas definitivă și irevocabilă prin nerecurare.
Or, conform art. 23 din L. nr. 554/2004 chiar dacă nu s-a făcut dovada că sentința a fost publicată în monitorul oficial județean, între părțile litigante hotărârea judecătorească produce efecte juridice definitive și irevocabile chiar și fără publicare.
Din această perspectivă, fără a anticipa soluția ce se va da în litigiul contravențional, Curtea reține că temeiul juridic în baza căruia i s-a impus obligația de a prezenta documentele menționate în actul de control contestat a dispărut în prezent, sens în care recurenta nu mai poate să se pretindă lezată prin actul de control încheiat deoarece aceasta și-a pierdut orice efect juridic pentru viitor.
Și din această perspectivă, chiar dacă s-ar admite necesitatea de a face un control de legalitate în substanță asupra actului contestat, excepția de nelegalitate nu mai este oportună de vreme ce o atare excepție a fost deja tranșată irevocabil între aceleași părți. D. urmare din această perspectivă reclamanta recurentă nu ar mai prezenta nici un interes.
Dar esențial în cauză este că instanța de recurs va valida integral soluția instanței de fond cu referire la statuarea asupra naturii juridice a actului contestat și implicit asupra stabilirii că excepția de nelegalitate devine inadmisibilă de vreme ce una din condițiile impuse de art. 4 alin. 1 din L. nr. 554/2004 nu este îndeplinită.
Mai precis, Curtea are în vedere că cercetarea legalității actului administrativ invocat de recurentă nu mai are nicio relevanță în litigiul pe fond de vreme ce acesta a fost calificat ca fiind un contencios inform.
Astfel fiind, Curtea reține că soluția instanței de fond este la adăpost de orice critică, nefiind date astfel motive pentru modificarea ori casarea acesteia în sen sul solicitat de recurent, drept urmare, Curtea în temeiul art. 20 alin. 3 rap. la art. 1 alin. 1, art. 2 alin. 1 lit. c) din L. nr. 554/2004 corelat cu art. 312 C.pr.civ. va respinge recursul declarat de reclamanta B. - G. S. G. SA, împotriva sentinței civile nr. 157 din (...), pronunțată în dosarul nr. (...) al T.ui B.-N., pe care o va menține în întregime.
Cheltuieli de judecată nu s-au solicitat.
PENTRU ACESTE MOTIVE ÎN NUMELE L.
D E C I D E :
Respinge recursul declarat de reclamanta B. - G. S. G. SA, împotriva sentinței civile nr. 157 din (...), pronunțată în dosarul nr. (...) al T.ui B.-N., pe care o menține în întregime.
D. este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 17 mai 2012.
PREȘEDINTE JUDECĂTORI
L. U. M. D. R.-R. D.
GREFIER M. T.
Red.L.U./Dact.S.M
2 ex./(...)
Jud.fond. L. D. E.na
