Decizia nr. 5104/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
Dosar nr. (...)
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA A II-A CIVILĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
D. CIVILĂ Nr. 5104/2012
Ședința { F. |publică de la 07 I. 2012
Completul compus din:
PREȘEDINTE L. U.
Judecător M. D.
Judecător R.-R. D.
Grefier M. T.
{ F. | }
S-a luat în examinare recursul formulat de reclamanta SC V. F. M. SA, împotriva sentinței civile nr. 1213/(...), pronunțată în dosarul nr. (...) al T.ui C., în contradictoriu cu pârâții C. LOCAL AL MUN.C. N. și M. C.-N.-D. P. C., având ca obiect excepție nelegalitate act administrativ.
La apelul nominal făcut în ședința publică se prezintă pentrui recurentă, consilier juridic T. C., cu delegație la dosar.
Procedura de citare este { F. |legal} îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către { F. { F. învederează} faptul că recursul este scutit de la plata taxelor judiciare de timbru, iar părțile au solicitat judecarea cauzei în lipsă.
La data de (...), intimatul M. C.-N. a depus la dosar întâmpinare, comunicată cu reprezentanta recurentei, anterior deschiderii dezbaterilor.
Nemaifiind alte cereri de solicitat, Curtea declară închise dezbaterile și acordă cuvântul în susținerea recursului.
Reprezentanta recurentei solicită admiterea recursului așa cum a fost formulat, precizând că este vorba de excepția de nelegalitate a art. 14, alin. 9 din HG nr. 1.. Nu solicită cheltuieli de judecată.
Curtea reține cauza în pronunțare.
{ F. | }
CURTEA
Prin sentința civilă nr. 1213 din (...), pronunțată în dosarul nr. (...) al T.ui C., a fost respinsă excepția de nelegalitate a art.28 lit. a, b, c, d, e, f, g, art.14 al.9 și art.27 lit. d din Regulamentul aprobat prin HCL nr.1. invocată de reclamanta SC V. F. M. SA C.-N. în contradictoriu cu pârâții M. C.-N. și C. Local al mun. C.- N..
Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut următoarele:
Analizând excepția de nelegalitate prin prisma motivelor invocate tribunalul a apreciat ca aceasta este neîntemeiata pentru următoarele considerente :
Prin HCL nr.1. s-a aprobat regulamentul privind organizarea, autorizarea și amplasarea mijloacelor de publicitate pe raza mun. C.-N..
La art.28 lit.a-h s-au stabilit sancțiunile contravenționale pentru săvârșirea contravențiilor prev. la art.27 din HCL nr.1..
Contravenienta SC V. F. M. SA a fost sancționată pentru săvârșire contravenției prev. de art.27 lit. d din HCL nr.1. constând în lipsa acordului autorității publice locale în cazul schimbării conținutului reclamei de pe panourile publicitare, aplicându-i-se o amendă contravențională în cuantumul maxim de 2500 lei.
Prevederile de la lit. a, b, c, e, f, g, h ale art.28 din HCL nr.1. nu au legătură cu cauza, iar privitor la sancțiunea prevăzută la lit. d agentul constatator a aplicat maximul amenzii, care se încadrează în limitele prev. la art.8 din OG nr.2/2001.
Art.2 al.2 din OG nr.2/2001 recunoaște autorităților administrației publice locale sau județene competența în domeniul stabilirii și sancționării contravențiilor cu condiția că nu pot reglementa contravenții decât în domeniile în care, prin lege, au stabilite atribuții și este necesar ca în aceste domenii să nu fie stabilite contravenții prin lege sau hotărâre de guvern.
Așa cum rezultă din prev.art.36 și urm. din L. nr.215/2001 consiliile locale au o competență generală, în sensul că pot exercita orice atribuții dacă acestea nu sunt date prin legea în competența exclusivă a altui organ administrativ local.
Prev.art.14 al.9 din HCL nr.1. nu impun o obligație în plus ci vin în completarea disp. din L. nr.50/1991, care nu conține nici o reglementare în acest sens, motiv pentru care instanța a apreciat că nu s-au încălcat disp.art.30 al.1,2,8 din Constituția României
Față de cele mai sus expuse tribunalul a respins, ca neîntemeiată, excepția de nelegalitate invocată în temeiul art. 4 din L. 554/2004.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta SC V. F. M. SA C.-
N., solicitând casarea sentinței și trimiterea spre rejudecare a cauzei.
În motivarea recursului reclamanta a arătat că motivarea instantei de fond conform careia prevederile art.14 al.9 din HCL nr.1. nu impun o obligatie in plus, ci vin in completarea disp.din L. nr.50/1991 care nu contine nici o reglementare in acest sens" este lipsita de logica juridica. L. nr.50/1991 reglementeaza autorizarea contructiilor, ori, prin al.9 al art.14 din HCL 1. s-a impus o forma de cenzura si anume, obligatia operatorilor de publicitate de a solicita acordul pentru schimbarea imaginii de pe panourile publicitare. P.itatea este reglementata prin legi si normative proprii (L. nr.148/2000, decizii ale CNA), imixtiunea autoritatii publice locale in acest domeniu este clar o forma de cenzura. Mai mult, atat timp cat la o solicitarea de a acesteia pentru acord privind schimbarea visualului ( de ex. C. nostru intelege sa-si faca publicitate la produse de mobilier pentru baie, faianta, gresie, etc) ni se raspunde:" nu este de acord pentru ca imaginile nu corespund cu imagini ce pot fi promovate in municipiul C.-N." este exprimata forma de cenzura fara nici un dubiu. Prin aceasta obligație stabilita la art.14 al.9 din HCL 1. si modul in care intimata înțelege sa o aplice se restricționează desfășurarea activității legale a societății comerciale.
Prin întâmpinarea înregistrată la data de 31 mai 2012, pârâtul M. C.-N. a solicitat respingerea recursului formulat de recurenta - reclamanta SC V. F. M. SA C.-N., ca nefondat și menținerea sentinței civile atacate ca temeinică și legală.
În motivarea pârâta a arătat că prin sentința atacată s-a respins excepția de nelegalitate a art. 28 litera a, b, c, d, e, f, g, art. 14 alin.9 și art.27 litera d din
Regulamentul aprobat prin HCL nr. 1..
Instanța de fond în mod legal și temeinic, dupa o justa apreciere a probatoriului administrat în cauza, a respins excepția de nelegalitate invocată de catre reclamanta menținând articolele din regulament în întregime.
Consideră ca sustinerile recurentei nu sunt de natura a conduce la o altă soluție decât cea pronunțată de instanța de fond.
Astfel în mod temeinic instanța a respins excepția de nelegalitate invocată de către reclamantă deoarece prin HCL 1. s-a aprobat regulamnetul privind organizarea, autorizarea și amplasarea mijloacelor publicitare pe raza mun. C.-N..
La art. 28 litera a-h s-au stabilit sancțiuni contravenționale pentru săvârșirea contravențiilor prevăzute la art. 27 din HCL 1..
SC V. F. media a fost sancționată contraventional pentru săvârșirea contraventiei prevăzută de art.27 litera d din HCL 1. constând în lipsa acordului autorității publice locale în cazul schimbării conținutului reclamei de pe panourile publicitare, aplicându-i-se o amenda contravenționala de 2.500 lei.
În mod legal instanța de fond a constatat faptul că prevederile de la litera a, b, c, e, f, g și hale art. 28 din HCL nr.1. nu au nicio legatura cu cauza, iar privitor la sancțiune a prevăzută la litera d agentul constatator a aplicat amenda maximă care se încadrează în limitele prevăzute de art.8 din OG 2/2001.
Mai mult s-a constata faptul că prevederile art.14 alin.9 din HCL 1. nu impun o obligatie în plus ci vin în completarea dispozițiilor din L. nr.50/1991 republicată, care nu conține nicio reglementare în acest sens, nefiind încălcate dispozițiile art. 30 alin. 1, 2, 8 din Constituția României așa cum a invocat recurenta.
Din aceste motive, pârâta consideră ca motivele invocate de se V. F. M. SA C.-N., sunt neîntemeiate și solicită instanței respingerea excepției formulate precum și a recursului ca nefondat și menținerea sentinței civile nr. 1213/(...) pronunțata de Tribunalul Cluj, ca temeinică și legală.
Analizând sentința atacată prin prisma motivelor de recurs și a apărărilor formulate, Curtea reține următoarele:
1. Constatarea instanței de fond că prevederile de la lit. a), b), c), e) f) și h) ale art. 28 din HCL nr. 1. nu au legătură cu cauza supusă judecății este corectă.
Din economia dispozițiilor art. 4 alin. 1 din L. nr. 554/2004 se desprinde concluzia că instanța care este învestită cu judecarea unui litigiu în care se pune problema nelegalității unui act administrativ sau a unei dispoziții a acestuia trebuie să stabilească motivat că de actul administrativ ori o anumită dispoziție normativă a acestuia depinde soluționarea litigiului pe fond.
Or, în speța de față litigiul care a generat excepția de nelegalitate este grefat pe contenciosul contravențional pornind de la întocmirea unui proces verbal de constatare și sancționare a contravențiilor în sarcina reclamantei recurente reținându-se incidența dispozițiilor art. 14 alin. 9 , art. 27 lit. d) și art. 28 alin. 1 lit. d) din HCL nr. 130 din 17 martie 2009.
Or, doar sub acest aspect stabilirea nelegalității acestor dispoziții din actul normativ susmenționat ar avea înrâurire asupra soluției ce urmează a fi dată în fond în conflictul contravențional.
Așa fiind, circumscris acestor limite pe care de altfel instanța de fond le-a analizat în fond se va centra și analiza în recurs.
2. Instanța de fond a concluzionat că dispozițiile art. 14 alin. 9 din HCL nr.
1. nu contravin dispozițiilor Legii nr. 50/1991 și nici dispozițiilor art. 30 alin. 1, 2 și 8 din Constituția României.
Curtea urmează să rețină că potrivit art. 14 alin. 9 din Regulamentul privind organizarea, autorizarea și amplasarea mijloacelor de publicitate pe raza municipiului C.-N. aprobat prin HCL nr. 1. :"; Î. fiecărei schimbări a conținutului reclamei de pe un panou publicitar, operatorul de publicitate are obligația să obțină acordul autorității publice locale, acord care va fi emis în două zile lucrătoare de la depunerea solicitării.
Conform art. 27 lit. d) din același act normativ, lipsa acordului autorității publice locale în cazul schimbării conținutului reclamei de pe panourile publicitare este calificată ca fiind contravenție și conform art. 28 alin. 1 se sancționează cu amendă de la 1.000 la 2.500 lei.
Critica privind legalitatea impunerii conduitei prevăzută de art. 14 alin. 9 din HCL nr. 1. se circumscrie încălcării dispozițiilor Legii nr. 50/1991 cu atât mai mult cu cât în practica administrativă de aplicare a acestei norme, autoritatea publică locală nu oferă nicio explicație pentru refuzul de a-și da acordul la solicitarea făcută de reclamantă într-un caz dat.
Curtea reține că dispoziția de la art. 14 alin. 9 din HCL nr. 1. prevede o apreciere exorbitantă din partea administrației asupra conținutului reclamei de pe un panou publicitar.
Și este așa, deoarece pentru a aplica acest text solicitantul ar trebui să cunoască care sunt cerințele ori condițiile impuse de autoritatea administrației publice locale pentru a-și putea regla conduita.
În lipsa oferirii unor standarde în materie și raportat la răspunsul lapidar dat de autoritate unei atari solicitări, respectiv că o anumită machetă de publicitate stradală nu ar corespunde cu imaginile ce pot fi promovate în zona centrală a orașului, conduce la aplicarea exorbitantă a acestei norme și de fapt la golirea de conținut a acesteia, acordul în sine putând fi apreciat ca fiind solicitat ca să paralizeze de fapt activitatea de publicitate pentru care un operator este autorizat conform legii.
Mai mult autoritatea prin efectuarea unei verificări asupra conținutului actului de publicitate efectuează o cenzură a substanței acestuia fără ca să fie autorizată de lege în acest sens.
Curtea are în vedere că în sfera relațiilor sociale privind publicitatea a fost adoptată o lege specială a cărui scop este explicit prevăzut la art. 1 din L. nr.
148/2000 privind publicitatea.
Astfel, conform acestei norme legale, legea are drept scop protecția consumatorilor de produse și servicii, protecția persoanelor care desfășoară o activitate de producție, de comerț, prestează un serviciu sau practică o meserie ori o profesie.
În atingerea acestui scop, legea prevede în regulă generală că publicitatea trebuie sa fie decenta, corecta și sa fie elaborata în spiritul responsabilității sociale (art. 5) și, totodată, se prevede interdicția publicității care este subliminala;prejudiciază respectul pentru demnitatea umană și morala publica; include discriminări bazate pe rasa, sex, limba, origine, origine socială, identitate etnică sau naționalitate;atentează la convingerile religioase sau politice;aduce prejudicii imaginii, onoarei, demnității și vieții particulare a persoanelor; exploatează superstițiile, credulitatea sau frica persoanelor; prejudiciază securitatea persoanelor sau incita la violenta; încurajează un comportament care prejudiciază mediul înconjurător; favorizează comercializarea unor bunuri sau servicii care sunt produse ori distribuite contrar prevederilor legale (art. 6).
De asemenea legea prevede anumite condiții de efectuarea publicității la anumite produse și servicii.
Pentru nerespectarea condițiilor prevăzute de lege în materia publicității legea prevede că persoana vinovată poate răspunde penal, civil , contravențional sau penal, după caz (art. 22).
Totodată, legea reglementează și califică anumite fapte care contravin prescripțiilor legale drept contravenții precum și sancțiunile aplicabile (art. 23) iar pentru constarea acestor fapte sunt împuterniciți inclusiv persoane anume desemnate din administrația publică locală.
De asemenea, un rol important pentru a stabili regulile de conduită în materia publicității revine și organelor de autocontrol profesional cu rol de autoreglementare în domeniul publicității (art. 21) organisme care pot fi consulate pentru formularea unui punct de vedere de specialitate în cadrul procedurii privind tratamentul contravențional (art. 24 alin. 2 ).
Curtea reține așadar că domeniul publicității și al controlului acesteia este reglementat de lege iar cu titlu de act administrativ secundar a fost autorizat să emită reglementări specifice privind publicitatea doar Guvernul ca organ al administrației centrale iar în materia publicității din cadrul programelor audiovizuale C. Național al Audiovizualului conform Legii audiovizualului nr.
504/2002 și a Codului de reglementare a conținutului audiovizual din 24 februarie 2011 aprobat prin D. nr. 2..
Deși domeniul publicității a fost rezervat legii și anumitor organisme, interferența autorității administrației publice locale mai ales în ceea ce privește actul de control și sancționare ce atinge sfera acestor relații este în afara legii.
Altfel spus, autoritatea administrației publice locale nu se poate transforma într-un organism de cenzură prealabilă a conținutului și modului de efectuare a publicității decât în limitele prevăzute de lege, anume prin implicarea reprezentanților împuterniciți ai administrației publice locale, pentru a constata și sancționa faptele contravenționale ce rezultă din încălcarea prevederilor art. 6 lit. c), d), e), f), g) și i), ale art. 10 lit. c), ale art. 11, ale art. 13 lit. f) și ale art. 15 așa cum dispune expres art. 24 alin. 1 lit. b) din L. nr. 148/2000.
Din această perspectivă conform art. 36 din L. nr. 215/2001 consiliul local nu poate hotărî decât în limitele prevăzute de lege.
Chiar dacă efectuarea publicității ar putea fi susținută că ar prezenta un interes local maniera de reglementare a condiției acordului impus de autoritatea administrației publice locale prin norma inserată la art. 14 alin. 9 din HCL nr. 1. vădește o marjă exorbitantă de apreciere a conținutului publicității pe care nici legea publicității nu o prevede și nici autoritatea administrației publice locale nu o explică prin corespondența și practica administrativă de aplicare a acestei norme.
Curtea reamintește și pe această cale că o normă ce impune o anumită conduită unui subiect de drept trebuie să îndeplinească pe lângă cerința accesibilității și cerința previzibilității și predictibilității.
Aceste din urmă cerințe presupun redactarea normei cu un anumit grad de concizie și claritate tocmai pentru ca subiectul vizat să-și poată adapta conduita în sensul vizat de autorul normei respective.
Nu în ultimul rând, cu privire la cenzura asupra modalității de efectuare a publicității, Curtea reține că prin lege sunt calificate contravenții la legea publicității.
Or, conform art. 2 alin. 2 din OUG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor puterea normativă în materie este limitată de lege în privința consiliilor locale.
Astfel, conform textului legal precitat: Prin hotărâri ale autorităților administrației publice locale sau județene se stabilesc și se sancționează contravenții în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuții prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenții prin legi, ordonanțe sau hotărâri ale Guvernului.
De asemenea domeniul publicității și condițiile de efectuare a acesteia nu a fost expres prevăzut printre domeniile expres menționate la art. 2 alin. 3 din OG nr. 2/2001 și nici nu s-a evidențiat faptul că în domeniul publicității consiliul local ar avea o atare competență dată de lege.
Or, conform art. 2 alin. 5 din OG nr. 2/2001 hotărârea consiliului local prin care s-au stabilit contravenții cu nesocotirea principiilor prevăzute la alin. (2)-(4), sunt nule de drept. N. se constata de instanța de contencios administrativ competenta, la cererea oricărei persoane interesate.
Pe cale de consecință, Curtea reține că art. 14 alin. 9 și art. 27 lit. d) și art. 28 alin. 1 lit. d) din HCL nr. 130 din 17 martie 2009 sunt lovite de nulitate, sens în care în temeiul art. 304 pct. 9 C.pr.civ. rap. la art. 4 alin. 3 din L. nr.
554/2004 se va admite recursul se va modifica sentința instanței de fond în sensul admiterii în parte a excepției de nelegalitate.
Ca urmare, în temeiul art. 4 alin. 1 din L. nr. 554/2004 corelat cu art. 2 din OG nr. 2/2001 și cu art. 1 și 24 alin. 1 lit. b) și art. 27 din L. nr. 148/2000 va constata nelegalitatea prevederilor art. 14 alin. 9 și art. 27 lit. d) și art. 28 alin.
1 lit. d) din HCL nr. 130 din 17 martie 2009.
Se vor menține restul dispozițiilor atacate în ceea ce privește limitele de analiză ale excepției pentru celelalte texte invocate.
Cheltuieli de judecată nu s-au solicitat.
PENTRU ACESTE M.IVE ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E :
Admite recursul declarat de reclamanta SC V. F. M. SA C.-N. împotriva sentinței civile nr. 1213 din (...), pronunțată în dosarul nr. (...) al T.ui C., pe care o modifică în parte, în sensul că admite în parte excepția de nelegalitate formulată de reclamantă și în consecință: constată nelegalitatea prevederilor art. 14 alin. 9 și art. 27 lit. d) și art. 28 alin. 1 lit. d) din HCL nr. 130 din 17 martie
2009.
Menține restul dispozițiilor sentinței atacate.
Fără cheltuieli de judecată. D. este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 7 iunie 2012.
{ F. |
PREȘEDINTE, L. U. | JUDECĂTOR, M. D. | JUDECĂTOR, R.-R. D. |
GREFIER, M. T. |
}
Red.L.U./Dact.S.M
2 ex./(...)
Jud.fond. C.-A. C.
