Decizia nr. 6456/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
Dosar nr. (...)
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA A II-A CIVILĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA CIVILĂ Nr. 6456/2012
Ședința publică de la 06 S. 2012
Completul compus din:
PREȘEDINTE R.-R. D.
Judecător L. U.
Judecător M. D.
Grefier M. T.
{ F. | }
S-a luat în examinare recursul formulat de reclamanta M. O., împotriva sentinței civile nr. 5040/(...), pronunțată în dosarul nr. (...) al Tribunalului C., în contradictoriu cu pârâții C. LOCAL AL M. C. N. și M. C. N., având ca obiect anulare act emis de autorități publice locale.
La apelul nominal făcut în ședința publică recurenta personal. Procedura de citare este { F. |legal} îndeplinită.
Curtea, din oficiu, în temeiul art. 1591 alin. 4 C. Pr. Civ., constată că, raportat la art. art. 3, alin. 3, art. 299 C. Pr. Civ. și art. 20 din Legea nr.
554/2004 este competentă general, material și teritorial să judece pricina.
S-a făcut referatul cauzei de către { F. { F. învederează} faptul că recursul este timbrat, iar la data de (...) s-a depus la dosar întâmpinare.
Nemaifiind alte cereri de solicitat, Curtea declară închise dezbaterile și acordă cuvântul în susținerea recursului.
Recurenta solicită admiterea recursului, modificarea hotărârii atacată, în sensul admiterii acțiunii și anulării art. 13 din HCL nr. 2..
Având în vedere cheltuielile de judecată solicitate, recurenta arată că a înțeles să cheme în judecată și autoritatea administrativă care are personalitate juridică. Apreciază că prevederile art. 13 din HCL nr. 2. încalcă prevederile art. 15 alin. 1 și art. 17 din OG nr. 2..
În raport de susținerile formulate cu ocazia acordării cuvântului în susținerea recursului, recurenta arată că înțelege să solicite anularea în parte a art. 13 din HCL nr. 2., în ceea ce prvește aliniatul 3, cu cheltuieli de judecată.
Curtea reține cauza în pronunțare.
{ F. | }
CURTEA
Prin sentința civilă nr. 5040 din (...), pronunțată în dosarul nr. (...) al Tribunalului C., a fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului M. C.-N., invocată de acesta.
A fost respinsă ca nefondată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta O. M. în contradictoriu cu pârâtul C. LOCAL AL M. C.-N.
A fost respinsă cererea formulată în contradictoriu cu pârâtul M. C.-N., ca fiind îndreptată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.
S-a luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.
Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut următoarele:
În ceea ce privește excepț ia l ipse i c al ităț ii p rocesuale pasive a M. C.-N., care se impune a fi analizată cu prioritate conform dispozițiilor art. 137 alin.1 din Codul de procedură civilă, instanța a admis-o pentru următoarele considerente:
Potrivit art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, în sfera de competență a instanțelor de contencios administrativ intră cererile formulate de persoanele care se consideră vătămate într-un drept sau interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri adresate autorității publice. A., calitatea procesuală activă revine persoanei lezate iar calitatea procesuală pasivă, autorității publice emitente a actului administrativ atacat.
În speță, reclamanta solicită anularea unei hotărâri a C. local al municipiului C.-N., sens în care a și formulat petitul în contradictoriu cu autoritatea menționată, însă a înțeles să se îndrepte și împotriva M. C.-N., strict pentru recuperarea cheltuielilor de judecată în caz de admitere a cererii.
Or, dispozițiile art. 274 din Codul de procedură civilă, aplicabile în temeiul art. 28 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, actualizată, statuează în mod neechivoc faptul că persoana căzută în pretenții poate fi obligată, la cerere, la plata cheltuielilor ocazionate de proces. F. vorba de un capăt de cerere accesoriu, doar persoana care a pierdut procesul ar putea fi obligată la suportarea cheltuielilor de judecată, atitudinea procesuală sancționată neputând fi imputată unei alte persoane, fie și o altă autoritate publică.
Pentru acestea, s-a admis excepția și s-a respins cererea formulată în contradictoriu cu pârâtul M. C.-N. ca fiind îndreptată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.
Pe fondul cauzei, analizând înscrisurile depuse la dosar și dispozițiile legale incidente, instanța a reținut următoarele:
După parcurgerea procedurii prealabile reglementate de art. 7 din Legea nr.554/2004, reclamanta M. O. s-a adresat instanței de contencios administrativ competente pentru a dispune anularea art. 13 din H. C. local al municipiului C.- N. nr. 2. privind aprobarea R.ului de administrare a parcărilor publice cu plata orară aprobate de C. municipală de sistematizare a circulației din municipiul C.- N.
Potrivit art. 13, „Controlul și constatarea abaterilor de la prezentul regulament cade în sarcina persoanelor împuternicite prin dispoziție a primarului, denumite în continuare agenți constatatori. A. constatatori vor fi sprijiniți, după caz, de angajați ai instituțiilor abilitate prin lege în realizarea prevederilor prezentului regulament și menținerea ordinii publice. A. constatatori vor întocmi procese verbale de constatare, în b az a c ăror a serv ic iul ab il itat v a înche ia procese verb ale d e
cons tatare a con tr av enț ie i, apl ic ând ș i s ancț iune a con tr avenț ion al ă. Procesul verbal de constatare a contravenției neatacat sau hotărârea judecătorească irevocabilă constituie titluri executorii în baza cărora se va proceda la recuperarea amenzii, prin serviciul specializat";.
Reclamanta înțelege să conteste legalitatea acestui text legal sub aspectul procedurii instituite cu privire la modalitatea efectivă de întocmire a procesului verbal de constatare și sancționare a contravenției. A., posibilitatea ca un alt agent constatator decât cel care a perceput cu propriile simțuri săvârșirea faptei să încheie procesul verbal de contravenție contravine - susține reclamanta - dispozițiilor art. 15 alin. 1 și art. 17 din O. nr. 2. privind regimul juridic al contravențiilor.
Conform art. 15 alin. 1, „Contravenția se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabilește și sancționează contravenția, denumite în mod generic agenți constatatori";, iar art. 17 menționat statuează că lipsa mențiunilor privind numele, prenumele și calitatea agentului constatator, precum și a semnăturii acestuia atrage nulitatea procesului-verbal, nulitate care se constata și din oficiu.
În primul rând, trebuie subliniat faptul că art. 13 din H. nr. 2. permite, într-adevăr, ca un alt agent constatator decât cel care a constatat comiterea faptei să încheie ulterior procesul verbal de contravenție, pe baza notei de constatare întocmite la fața locului. Nu pot fi reținute susținerile contrare ale pârâtului C. Local, care pretinde că s-a făcut referire la „. abilitat"; care întocmește procesul verbal doar pentru motivul că agenții constatatori sunt parte a acestui serviciu, atâta vreme cât textul legal analizat face distincție clară între agenții constatatori care întocmesc procese verbale de constatare și serviciul abilitat, care încheie ulterior procese verbale de constatare a contravenției, aplicând și sancțiunea contravențională.
Faptul că, în general, în practică, același agent întocmește nota de constatare și apoi procesul verbal de sancționare nu este de natură a modifica prevederea legală, iar aceasta cu atât mai mult cu cât reclamantei i s-a emis un proces verbal completat de o altă persoană decât agentul constatator inițial.
Pornind de la această constatare, tribunalul a apreciat, însă, că prevederile art. 13 nu contravin normelor legale cu forță juridică superioară mai sus redate, întrucât dispoziția art. 15 alin. 1 din O. nr. 2. stabilește doar obligația întocmirii proceselor verbale de contravenție de persoane anume abilitate în acest sens, formalitate susținută de necesitatea indicării numelui, prenumelui și calității agentului constatator și a asumării celor menționate în cuprinsul procesului verbal prin semnătură, sub sancțiunea nulității absolute (art. 17). A., Ordonanța de G. nu impune în mod expres obligația de a se proceda automat la întocmirea procesului verbal de constatare.
Deși nu se poate contesta că e logic ca aceeași persoană care a perceput fapta prin propriile simțuri să procedeze - pe loc ori ulterior - la întocmirea procesului verbal de contravenție, strict formal, actul normativ care reglementează regimul contravențiilor nu interzice procedura instituită prin H. nr. 2., rămânând de apreciat în cadrul plângerilor contravenționale măsura în care procesul verbal și nota de constatare preliminară pot convinge cu privire la veridicitatea celor reținute.
De asemenea, actul normativ în discuție nu instituie o delegare de semnătură din partea agentului constatator inițial și de aceea criticile reclamantei care vizează acest aspect nu sunt întemeiate.
Având în vedere aceste considerente, în temeiul art. 18 din Legea nr.
544/2004 raportat la art. 4 alin. 3 din Legea nr. 24/2000, republicată și actualizată, s-a respins ca neîntemeiată prezenta cerere, urmând ca în cadrul plângerii contravenționale formulate de reclamanta M. O. să se procedeze la verificarea legalității procesului verbal de contravenție emis pe numele ei sub aspectul respectării efective a Hotărârii C. local și a normelor O. nr.2. aplicabile.
În temeiul art. 274 alin. 1 din Codul de procedură civilă, s-a luat act că pârâții nu au solicitat acordarea cheltuielilor de judecată.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta O. M., solicitând admiterea recursului, modificarea sentinței civilă nr. 5., în sensul admiterii acțiunii în contencios administrativ așa cum a fost formulată, anulând art. 13 din HCL C.-N. nr.2.; cu cheltuieli de judecată.
În motivare reclamanta a arătat că în data de (...) a fost sancționată contravențional cu amendă în cuantum de 200 lei pentru săvârșirea contravenției prevăzută de art. 10 lit. b din HCL C.-N. nr. 2. pentru "staționarea cu tichete sau abonamente expirate recent";.
Procesul-verbal de constatare a contravenției nu a fost întocmit pe loc, deoarece nu se afla la fața locului în momentul constatării presupusei contravenții, astfel încât agentul constatator a lăsat pe parbrizul mașinii nota de constatare a contravenție] seria PC nr. 1., prin care a fost informată să se prezinte pentru întocmirea procesului-verbal de constatare a contravenției la sediul D. P. L. a M. C.-N.
A doua ZI, în data de (...) s-a prezentat pentru întocmirea acestui act administrativ și pentru plată, tocmai pentru a beneficia de înjumătățirea amenzii.
Procesul-verbal de constatare a contravenției nr. 1. a fost întocmit de către un funcționar de sex feminin, care l-a și semnat, dar ca și agentul constatator
Mânzat Augustin, în dreptul numelui acestuia tehnoredactat și imprimat odată cu restul mențiunilor procesului-verbal de constatare a contravenției. Acest funcționar a acționat în conformitate cu procedura impusă de către art. 13 din
HCL C.-N. nr. 2..
A formulat plângere contravenționala împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției nr. 1., înregistrata în dosarul nr. (...), pe rolul J. C.-N., determinanta pentru soluționarea acestui litigiu fiind anularea normei juridice solicitate in prezenta cauza.
Menționează că a formulat plângere prealabilă, înregistrată la C. Local al M.
C.-N. sub nr. 345484/3 din data de (...), solicitând acestei autorități administrative revocarea art. 13 din HCL C.-N. nr. 2..
În final, prin adresa nr. 345484/486/(...), această autoritate a informat-o de refuzul de a se da curs solicitării acesteia.
Prima instanță, Tribunalul Cluj, a respins acțiunea în contencios administrativ formulată, în mod nejustificat, și în acord cu dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 3041 din Codul de procedură civilă, formulez prezentul recurs deoarece hotărârea judecătorească atacată a fost pronuntată cu aplicarea gresită a legii, motiv de recurs prevăzut de dispozitiile art. 304 pct. 9 din Codul de procedură civilă:
Admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului M. C.-N., cu aplicarea greșită a legii.
Recurenta a formulat acțiune în contencios administrativ pentru anularea unui articol cuprins într-un act administrativ, art. 13 din HCL mun. C.-N. nr. 2., chemând în judecată în acest sens emitentul acestui act, respectiv C. Local al municipiului C.-N.
Cu toate acestea, a formulat un petit distinct, prin care a solicitat cheltuieli de judecată pentru situația în care hotărârea judecătorească ar fi pronunțată în favoarea mea. în acest sens a chemat în judecată M. C.-N., deoarece aceasta este autoritatea administrativă cu personalitate juridică la nivel local, la nivelul unităților administrativ-teritoriale de bază, comunele, orașele și municipiile.
C. local, respectiv primarul unei unități administrativ-teritoriale de bază nu au personalitate juridică și, a fortiori, nici patrimoniu propriu, aceste autorități administrative fiind înzestrate cu atribuții prin lege, având așadar competente. Cu toate acestea, capacitatea la nivel local o are persoana juridică, deci municipiul C.-N. în cazul de față, primarului și consiliului local conferindu-le
Legea nr. 215/2002 competențe, sarcini care ar reveni persoanei juridice.
S.ul este similar modalității de organizare a unei societăți comerciale, persoană juridică care acționează prin AGA și administrator, însă în litigiile patrimoniale este chemată în judecată societatea comercială.
Acesta este motivul pentru care a chemat în judecată pentru cheltuieli de judecată persoana juridică, adică M. C.-N., iar în mod nelegal instanța de fond a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a acestei autorități administrative.
Pe fond, instanța a analizat o altă problema juridică decât cea cu soluționarea căreia a fost investiții prin cererea de chemare în judecată, a formulat cererea de chemare în judecată, atacând art. 13 din HCL mun. C.-N. nr.
2. pentru încălcarea prevederilor art. 15 alin. 1 și alt. 17 din O. nr. 2., pentru faptul că articolul de lege atacat prevede posibilitatea semnării procesului-verbal de constatare a contravenției și de către o altă persoană decât agentul constatator în cauză.
Tribunalul Cluj a pronunțat hotărârea atacată, respingând acțiunea pentru motivul că Ordonanța de G. nu impune în mod expres obligația de a se proceda automat la întocmirea procesului-verbal de constatare, instanța pronunțându-se asupra legalității procedurii întocmirii unei note de constatare, pentru ca mai apoi să se întocmească procesul-verbal de constatare a contravenției, și nu asupra legalității semnării acestui proces-verbal de constatare a contravenției de către o altă persoană decât agentul constatator.
Soluția este paradoxală, din moment ce anterior, în cuprinsul considerentelor, aceeași instanță a stabilit că art. 13 din HCL nr. 2. permite, intr- adevăr, ca un alt agent constatator decât cel care a constatat comiterea faptei să încheie ulterior procesul-verbal de contravenție, pe baza notei de constatare întocmite la fața locului. Nu pot fi reținute susținerile contrare ale pârâtului C. Local, care pretinde că s-a făcut referire la "serviciul abilitat" care întocmește procesul verbal doar pentru motivul că agenții constatatori sunt parte a acestui serviciu, atâta vreme cât textul legal analizat face distincție clară Între agenții constatatori care Întocmesc procese-verbale de constatare și serviciul abilitat, care încheie ulterior procese-verbale de constatare a contravenției, aplicând și sancțiunea contravențională".
Practic, instanța de fond a stabilit că art. 13 din HCL C.-N. nr. 2. permite altei persoane decât agentului constatator al contravenției să încheie procesul- verbal de contravenție, pronuntându-se astfel implicit asupra încălcării art. 17 din O. nr. 2.,pentru ca mai apoi să respingă acțiunea cu motivarea mai sus enunțată.
Pe fondul cauzei, recurenta consideră că în litigiul dedus judecății este vorba despre o încălcare de către o norma juridică cuprinsă într-un act administrativ (H.) a unui act juridic cu o fortă juridică superioară (O.), impunându-se anularea acesteia:
Art. 17 din O. nr. 2. privind regimul juridic al contravențiilor prevede că
"lipsa [...] semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal ".
Cu alte cuvinte, pentru a nu fi viciat și anulabil, procesul-verbal de constatare a contravenției trebuie să fie în mod obligatoriu semnat de agentul care a constatat cu propriile simțuri săvârșirea contravenției. Doar această persoană este în măsură să emită un act administrativ cu caracter sancționator pentru particulari pentru că doar aceasta are cunoștința a ceea ce s-a petrecut în fapt.
Doctrina de asemenea consideră că semnătura agentului constatator este un element esențial al procesului-verbal, a cărui lipsă va atrage nulitatea acestui act, lipsa semnăturii neputând fi acoperită prin confirmarea ulterioară comunicării actului, iar pe de alta parte, semnarea procesului-verbal de un alt agent constatator decât cel a cărui nume apare în procesul-verbal echivalează cu lipsa semnăturii.
Mai mult, și din prevederile art. 15 alin. l din O. nr. 2. privind regimul juridic al contravențiilor se desprinde concluzia că doar agenții constatatori care au constatat cu propriile simțuri fapta sau urmările acesteia pot încheia procesul-verbal: „contravenția se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute in actul normativ care stabilește și sancționează contravenția, denumite în mod generic agenți constatatori";.
În acest sens, art. 13 din H. a municipiului C.-N. nr. 2., care prevede că "A. constatatori vor întocmi procese-verbale de constatare, în baza cărora serviciul abilitat va încheia procese-verbale de constatare a contravenției, aplicând și sancțiunea contravențională" încalcă în mod vădit prevederile legale mai sus amintite. în fond, în baza acestor dispoziții legale, agenții constatatori întocmesc ceea ce impropriu a fost denumit "proces-verbal de constatare ", fiind de fapt o notă de constatare, întrucât nu conține date ale contravenientului, obligatorii în cadrul oricărui act administrativ de acest gen, ci doar date în legătură cu fapta, întocmirea adevăratului proces-verbal de constatare a contravenției revenind ulterior altor persoane.
Este adevărat că H. a municipiului C.-N. nr. 2. constituie lege specială în raport cu O. nr. 2., dreptul comun în materie contravențională, însă aceasta ar putea eventual reglementa și sancționa anumite fapte din anumite domenii, nicidecum deroga de la principii generale, precum modalitatea de întocmire a procesului-verbal de constatare a contravențiilor, prevăzute de un act juridic cu o forță juridică superioară. Doar printr-o lege sau ordonanță de guvern ulterioară OG nr. 2/200 I s-ar putea deroga de la prevederile art. 17 al acesteia.
Susținerile intimatului, cuprinse în întâmpinarea depusă în primă instanță sunt neîntemeiate, acesta pledând pentru legalitatea normei juridice ataca te, care conform susținerilor sale nu ar prevedea posibilitatea unei alte persoane decât agentul constatator de a încheia procese-verbale de contravenție, pentru ca în practică să procedeze distinct:
Intimatul susține că "textul art. 13 nu instituie proceduri separate, derogatorii de la prevederile O. nr. 2.. Procesele verbale de constatare și sancționare a contravenției sunt încheiate de către agenții constatatori care au constatat cu propriile simțuri fapta sau urmările acesteia, fiind încheiat la sediul agentului constatator, după identificarea autoturism ului și, implicit, a proprietarului și/sau conducătorului acestuia (după caz), fiind semnat de către agentul care a constatat fapta contravențională. "
De asemenea, relevant este faptul că intimatul a menționat următoarele:
"Faptul că textul contestat menționează că se întocmesc procesele-verbale de contravenție de către serviciul abilitat se datorează simplului motiv că agenții constatatori fac parte din acel serviciu abilitat. "
Această apărare nu poate sta în picioare atât timp cât textul legal ar fi putut menționa expres și clar faptul că ulterior întocmirii notei de constatare agentul constatator va întocmi și procesul-verbal de contravenție, această normă juridică, prin ambiguitatea sa, nefăcând altceva decât să creeze posibilitatea unor terțe persoane de a încheia procesul-verbal de contravenție. în această privință instanța de fond mi-a ,dat dreptate, cu toate că în final a pronunțat soluția în sens contrar, afirmând cele menționate la pct.15.
Consideră că chiar și pentru acest unic motiv, al echivocului creat de dispozițiile art. 13 din H. al mun. C.-N. nr. 2., acest articol de lege trebuie anulat, intimatul invocând în acest litigiu faptul că textul de lege nu permite altei persoane să încheie procese-verbale de contravenție, pentru ca in practică să procedeze cu totul diferit, întotdeauna acestea acte administrative fiind semnate de către o altă persoană decât agentul constatator.
În acest sens, exemplific prin cazul propriu, nota de constatare și procesul- verbal de contravenție atașate dosarului cauzei fiind semnate de către persoane diferite, aspect ce poate fi observat cu ușurință la o primă vedere.
Recurentul consideră că intimatul se ascunde în spatele interpretării textului legal pe care am expus-o la pct. 23 in fața acestei instanțe, pe când in practica judiciară există numeroase plângeri contravenționale fundamentate tocmai pe nesemnarea procesului-verbal de contravenție de către agentul constatator, riscând să se încarce rolul instanțelor cu astfel de cauze.
Prezenta acțiune în contencios administrativ a fost formulată tocmai pentru a se tranșa definitiv această problemă, în tentativa de a stopa abuzurile din practică ale autorităților administrației publice locale.
În drept: recurentul a invocat prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004; art. 10 lit. b, art. 13 din HCL C.-N. nr. 2.; art. 304 pct. 9, art. 3041 din Codul de procedură civilă; art. 15 alin. 1 și art. 17 din O. nr. 2..
Prin întâmpinarea înregistrată la data de 4 septembrie 2012 (f.14-15) pârâții C. Local al municipiului C.-N. și M. C.-N. au solicitat respingerea recursului promovat împotriva sentinței civile nr. 5040/(...) ca fiind neîntemeiat, menținând hotărârea atacată ca fiind legală și temeinică.
În motivare pârâții au arătat că pin sentința civilă atacată, instanța de fond a respins acțiune a reclamantei M. O. prin care aceasta solicita anularea art. 13 din HCL nr. 2., De asemenea se reține excepția lipsei calității procesuale pasive a M. C.-N., apreciindu-se în mod corect faptul că o acțiune în contencios administrativ poate fi opusă doar emitentului actului administrativ, care este C. Local al municipiului C.-N. R. în esență instanța de fond faptul că actul normativ a cărui anulare este solicitată nu contravine textelor legale cu forță juridică superioară, apreciind actul atacat ca fiind legal adoptat.
Prin recursul promovat recurenta-reclamantă solicită admiterea recursului
și modificarea sentintei civile atacate în sensul admiterii acțiunii în contencios administrativ așa cum a fost formulată, anulând art. 13 din HCL nr. 2.. Arată în esență reclamanta faptul ca, norma juridică stabilită prin actul administrativ contestat încalcă prevederile legale ale unui text legal cu forță juridică superioară.
Apreciază recursul ca fiind nefondat.
În ceea ce privește lipsa calității procesuale pasive a M. C.-N., potrivit art. 36 și urm. din Legea nr. 215/2001, inițiativa și competența de a hotărî, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități ale administrației publice locale sau centrale, revine consiliului local.
Raportat la obiectul prezentului dosar - anulare art. 13 din HCL nr. 2. - act administrativ ce emană de la C. Local al municipiului C.-N., este evident că intimatul-pârât M. C.-N. nu are calitate procesuală pasivă.
Motivul invocat de recurenta-reclamantă pentru citarea acestui intimat- pârât - în vederea achitării cheltuielilor de judecată - nu poate subzista ca argument temeinic în conferirea legitimității procesuale pasive pentru M. C.-N., această entitate nefiind emitenta actului administrativ în cauză și ne putând răspunde pecuniar în situația admiterii recursului și, în consecință, a acțiunii.
În ceea ce privește fondul recursului promovat pârâții arată că în sensul Legii nr. 554/2004, actul administrativ are semnificația unui act unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de autoritatea publică in vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice.
Elementul central al regimului juridic al actelor administrative este legalitatea, înțeleasă ca fiind conformitatea acestora cu actele normative și administrative cu forța superioară în temeiul cărora au fost emise.
Instanța de contencios administrativ investită cu soluționarea unei acțiuni în anularea actului administrativ este abilitată, așadar, să verifice doar concordanța acestuia cu actele normative cu forța juridică superioară în temeiul și în executarea căruia a fost emis.
Din aceasta perspectivă, a apărut ca total neîntemeiată cererea de anulare a art. 13 din R.ul aprobat prin HCL nr. 2., act emis în temeiul și cu respectarea prevederilor legale invocate în preambului acesteia.
Referitor la criticile de nelegalitate aduse în discuție de către recurenta- reclamantă, dorim să arătăm următoarele:
Prin art. 13 din R.ul aprobat prin H. a C. Local nr. 2., se stabilesc următoarele:
"Controlul și constatarea abaterilor de la prezentul regulament cade în sarcina persoanelor împuternicite prin dispoziție a primarului, denumite în continuare agenți constatatori. A. constatatori vor fi sprijiniți, după caz, de angajați ai instituțiilor abilitate prin lege în realizarea prevederilor prezentului regulament și menținerea ordinii publice.
A. constatatori vor întocmi procese verbale de constatare, în baza cărora serviciul abilitat va încheia procese-verb ale de constatare a contravenției, aplicând și sancțiunea contravențională. Procesul-verbal de constatare a contravenției neatacat sau hotărârea judecătorească irevocabilă constituie titluri executorii în baza cărora se va proceda la recuperarea amenzii, prin serviciul specializat. "
Acesta fiind textul legal contestat, vom analiza aspectele la care se referă recurenta-reclamantă în cuprinsul recursului.
A., recurenta-reclamantă invocă faptul că, în lumina prevederilor art. 15 alin. 1 și a art. 17 din OG nr. 2. privind regimul juridic al contravenției precum și a doctrinei și jurisprudenței existente, procesul verbal de constatare și sancționare a contravenției se întocmește de agentul constatator care a constatat prin propriile simțuri contravenția, în caz contrar legea sancționând cu nulitatea procesele verbale întocmite altfel. Raportat la prevederile art. 13 din R.ul aprobat prin HCL nr. 2., apreciază rec1amanta că acest text ar institui o altă procedură decât cea prevăzută de legea în vigoare.
Textul arte 13 R.ul aprobat prin HCL nr. 2. nu instituie o altfel de procedură decât regula stabilită prin OG nr. 2.. Pârâții mai arată instanței faptul că textul art. 13 nu instituie proceduri separate, derogatorii de la prevederile OG nr. 2.. Procesele verbale de constatare și sancționare a contravenției sunt încheiate de agenții constatatori care au constatat cu propriile simțuri fapta sau urmările acesteia, fiind încheiat la sediul agentului constatator, după identificarea autoturismului și, implicit, a proprietarului și/sau conducătorului acestuia (după caz), fiind semnat de către agentul ce a constatat fapta contravențională.
Faptul că textul contestat menționează că se întocmesc procesele-verbale de contravenție de către serviciul abilitat se datorează simplului motiv că agenții constatatori fac parte din acel serviciu abilitat. Autoritatea locală nu putea să prevadă altfel printr-o hotărâre de consiliu local, neputând deroga de la o ordonanță de guvern printr-un act cu putere juridică inferioară. Altfel spus, modalitatea de constatare și sancționare a contravenției, materializată prin Î. procesului verbal de contravenție, se face cu respectarea prevederilor OG nr. 2..
În ceea ce privește criticile referitoare la procesul verbal de constatare preliminar, arată că acesta reprezintă un act preliminar întocmirii procesului verbal de contravenție, prin urmare nu îi sunt aplicabile dispozițiile OG nr. 2., prin care se aduce la cunoștința persoanei în cauză faptul că a săvârșit o contravenție și că urmează a-i fi întocmit proces verbal de contravenție după identificarea proprietarului autovehiculului. Acest act premergător nu naște obligații în sarcina contravenientului, ci reprezintă o simplă înștiințare a acestuia. Această procedură urmată de instituția noastră este legală(nu există text de lege care să interzică acest gen de înștiințare) și eficientă. Pe de o parte, starea de fapt din speță nu echivalează cu flagrantul în materie penală, iar pe de altă parte se asigură dreptul la apărare al petenților, care pot lua imediat la cunoștință despre constatarea faptei.
Prin această procedură sunt respectate dispozițiile art. 15 și 16 din OG nr.
2., iar procesul verbal de constatare și sancționare a contravenției este întocmit ulterior cu respectarea termenului prevăzut de art. 13 din OG nr. 2.. Nu prevăd dispozițiile OG nr. 2. obligația agentului constatator de a încheia pe loc procesul verbal de săvârșire a contravenției. De altfel, acest lucru nici nu ar fi posibil deoarece agentul ar fi în imposibilitatea de a insera în cuprinsul actului numele contravenientului, acesta nefiind identificabil pe loc, lipsa mențiunilor privind persoana contravenientului fiind sancționată cu nulitate absolută de prevederile OG nr. 2..
În plus, art. 12 din R.ul aprobat prin HCL nr. 2. precizează că prevederile acestuia se completează cu prevederile OG nr. 2..
Nu este vorba nici de o delegare de semnătură așa cum a încercat să insinueze recurenta-reclamantă în cuprinsul acțiunii introductive, câtă vreme a arătat mai sus că modalitatea de întocmire a procesului verbal de constatare și sancționare a contravenției este cea prevăzută de OG nr. 2..
În ceea ce privește neconcordanța dintre semnăturile de pe nota de constatare și de pe procesul verbal de constatare a contravenției, am arătat și cu ocazia judecării fondului că aceste discuții intră în sfera dreptului contravențional cu ocazia judecării plângerii contravenționale ce face obiectul dosarului nr.(...) al J. C.-N. O eventuală omisiune sau eroare de întocmire a unui proces verbal de contravenție din partea unui agent constatator nu poate sta la baza promovării unei acțiuni în contencios administrativ care să tindă la anularea actului administrativ ce reglementează modul faptic de lucru al acestuia, câtă vreme agentul constatator este obligat să acționeze conform HCL nr. 2. și a OG nr. 2.. Aceste chestiuni nu țin de legalitatea actului administrativ, ci de legalitatea procesului verbal de contravenție identificat concret .
Pentru toate considerentele expuse mai sus, pârâții solicită instanței respingerea recursului promovat împotriva sentinței civile nr. 5040/(...) ca fiind neîntemeiat, menținând hotărârea atacată ca fiind legală și temeinică.
Analizând sentința atacată prin prisma motivelor de recurs și a apărărilor formulate, Curtea reține următoarele:
1. În legătură cu motivul de recurs ce vizează greșita soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive a M. C.-N., Curtea urmează să rețină că sub aspectul cererii accesorii privind obligarea la plata cheltuielilor de judecată, prin premisă, deși culpa procesuală este imputată C. Local al M. C.-N., acesta din urmă neavând patrimoniu propriu pentru plata unei astfel de creanțe, atragerea în proces a unității administrativ teritoriale din care face parte autoritatea căreia i se imputa culpa procesuală și deci este autoarea prejudiciului, este corectă și legală.
Așa cum a relevat și reclamanta, unitatea administrativ teritorială a fost atrasă în proces strict cu privire la raportul juridic litigios grefat pe cererea de acordare a cheltuielilor de judecată. Chiar dacă aparent ar exista o dihotomie între acestea, totuși se reține că autoritatea deliberativă acționează în numele și pentru colectivitatea locală .
Relevante în acest sens sunt dispozițiile art. 3 alin. 1-2 și 4 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 republicată cu modificările și completările ulterioare.
Din această perspectivă, instanța de fond a soluționat cauza cu încălcarea dispozițiilor relevante amintite în precedent, motiv de recurs prevăzut la art. 304 pct. 9 C.pr.civ. sens în care urmează a fi admis recursul.
2. Cât privește motivele de fond, axate pe fondul cauzei, Curtea reține următoarele:
Obiectul principal al litigiului rezolvat de instanța de fond l-a constituit contenciosul privind anularea dispozițiilor art. 13 din R.ul de administrare a parcărilor publice cu plata orară aprobate de comisia municipală de sistematizare a circulației, adoptată prin H. nr. 26 din 26 ianuarie 2010 a C. LOCAL AL M. C.- N. care are următorul cuprins:
„Controlul și constatarea abaterilor de la prezentul regulament cade în sarcina persoanelor împuternicite prin dispoziție a primarului, denumite în continuare agenți constatatori.
A. constatatori vor fi sprijiniți, după caz, de angajați ai instituțiilor abilitate prin lege în realizarea prevederilor prezentului regulament și menținerea ordinii publice.
A. constatatori vor întocmi procese-verbale de constatare, în baza cărora serviciul abilitat va încheia procese-verbale de constatare a contravenției, aplicând
și sancțiunea contravențională.
Procesul-verbal de constatare a contravenției neatacat sau hotărârea judecătorească irevocabilă constituie titluri executorii în baza cărora se va proceda la recuperarea amenzii, prin serviciul specializat.";
Practic din modul în care a fost concepută acțiunea în anulare a prevederilor mai sus redate, reclamanta contestă în realitate dispoziția conținută de alin. 3 a art. 13 respectiv: A. constatatori vor întocmi procese-verbale de constatare, în baza cărora serviciul abilitat va încheia procese-verbale de constatare a contravenției, aplicând și sancțiunea contravențională.
Sub acest aspect urmează a se face și analiza Curții căci celelalte alineate ale textului nefiind supuse analizei, legalitatea acestora nu va fi cercetată.
Curtea reține că în primul rând cercetarea legalității dispoziției din actul normativ precizat mai sus trebuie făcută prim prisma dispozițiilor art. 80 și urm. din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Din economia dispozițiilor art. 3 din Legea nr. 24/2000 rezultă că normele de tehnică legislativă sunt obligatorii, între altele, și la elaborarea și adoptarea actelor cu caracter normativ emise de autoritățile administrației publice locale.
Conform art. 80 din aceeași lege, actele normative ale autorităților administrației publice locale se adoptă ori se emit pentru reglementarea unor activități de interes local, în limitele stabilite prin C. și prin lege și numai în domeniile în care acestea au atribuții legale iar conform art. 81 la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziții se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor și ordonanțelor G.ului și altor acte de nivel superior. Reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale și ale consiliilor județene, precum și cele cuprinse în ordinele prefecților sau în dispozițiile primarilor nu pot contraveni C.i României și reglementărilor din actele normative de nivel superior.
Față de cele ce precedă, se pune problema în cauză dacă dispoziția regulamentară analizată contravine dispozițiilor art. 15 alin. 1 din OG nr. 2. privind regimul juridic al contravențiilor.
Tribunalul Cluj, ca instanță de fond, a statuat că prevederile art. 13 nu contravin normelor legale cu forță juridică superioară conținute de art. 15 alin.1 din OG nr. 2., deoarece acest din urmă text legal stabilește doar obligația întocmirii proceselor-verbale de contravenție de persoane anume abilitate în acest sens, formalitate susținută de necesitatea indicării numelui, prenumelui și a calității agentului constatator și a asumării celor menționate în cuprinsul procesului verbal prin semnătură, sub sancțiunea nulității absolute.
Apoi, instanța de fond conchide că strict formal, actul normativ care reglementează regimul contravențiilor nu interzice procedura instituită prin HCL nr. 2., rămânând de apreciat în cadrul contenciosului contravențional măsura în care procesul verbal și nota de constatare pot convinge cu privire la veridicitatea celor reținute. De asemenea, s-a reținut că actul normativ în discuție nu instituie o delegare de semnătură din partea agentului constatator inițial și de aceea criticile reclamantei care vizează acest aspect sunt neîntemeiate.
Curtea reține că OG nr. 2. reglementează regimul juridic al contravențiilor prevăzând între altele inclusiv procedura de constatare și sancționare a contravențiilor.
În acest sens, dispozițiile art. 15 alin. 1 din OG nr. 2. prevăd că: Contravenția se constata printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabilește și sancționează contravenția, denumite în mod generic agenți constatatori.
De asemenea, conform art. 17 alin. 1 din aceeași ordonanță, lipsa semnăturii agentului constatator, alături de lipsa altor mențiuni expres prevăzute de lege, atrage nulitatea procesului verbal, nulitatea constatându-se din oficiu.
Din cele ce precedă, rezultă că în materia contravențiilor actul normativ de rang superior prevede explicit că actul de constatare a contravenției este încheiat și semnat de agentul constatator.
Conform art. 21 alin. 1 din același act normativ în cazul în care prin actul normativ de stabilire și sancționare a contravențiilor nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplica și sancțiunea iar conform alin. 2 dacă, potrivit actului normativ de stabilire și sancționare a contravenției, agentul constatator nu are dreptul sa aplice și sancțiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei competente sa aplice sancțiunea. In acest caz sancțiunea se aplica prin rezoluție scrisă pe procesul- verbal.
Așa fiind, din cele ce precedă, rezultă în regulă generală că agentul constatator încheie procesul verbal de constatare și aplică tratamentul contravențional iar prin excepție, care trebuie să fie strict reglementată de actul normativ de stabilire și sancționare a contravenției atunci când agentul constatator nu are dreptul să aplice sancțiunea procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei competente sa aplice sancțiunea caz în care sancțiunea se aplica prin rezoluție scrisă pe procesul-verbal.
Din economia dispozițiilor art. 13 alin. 3 din R.ul adoptat de pârâtul intimat rezultă neîndoios că într-o primă etapă agentul constatator întocmește procesul-verbal de constatare apoi în baza acestuia un serviciu abilitat încheie procesul-verbal de constatare a contravenției și aplică sancțiunea contravențională.
Din conținutul acestui text regulamentar se poate desprinde concluzia că la baza încheierii procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției stau trei operațiuni prealabile: un act de constatare întocmit de un agent constatator, apoi un proces-verbal de constatare a contravenției încheiat de un serviciu abilitat și aplicarea sancțiunii care se face de același serviciu abilitat.
Or, dispozițiile legale în materie contravențională de la care nu se poate deroga decât printr-un act superior ori printr-un act normativ egal ca importanță și ca rang, prevăd explicit că la baza emiterii unui proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției stau doar două operațiuni: un act de constatare a contravenției întocmit de un agent constatator competent care dacă legea ori actul normativ ce prevede contravenții nu interzice, aplică și sancțiunea, și aplicarea sancțiunii de către o altă persoană competentă sau organ competent care aplică sancțiunea prin rezoluție scrisă.
Așa fiind, actul de constatare și sancționare a contravenției trebuie în mod indubitabil să releve aceste operațiuni.
În aplicarea textului regulamentar interpretat atât în litera și spiritul lui rezultă contrariul.
A., textul art. 13 alin. 3 din R. permite ca un agent constatator să întocmească un act de constatare pe care textul nu-l menționează a fi un act de constatare a contravenției, căci actul propriu -zis de constatare a contravenției se încheie de un serviciu specializat pe baza actului de constatare a agentului constatator.
Or, actul de constatare a contravenției în accepțiunea OG nr. 2. nu se poate încheia de un serviciu specializat ci este obligatoriu să fie încheiat de o persoană numită agent constatator împuternicită în mod special în acest sens și care trebuie să poarte în mod obligatoriu semnătura acestuia.
De altfel, textul art. 13 alin. 3 din R. se contrazice cu textul art. 13 alin. 1 care dă în competența unor persoane împuternicite prin dispoziția primarului ca agenți constatatori activitatea de control și constatare a abaterilor de la R.
Din această perspectivă, pare greu de conciliat textul art. 13 alin. 1 cu textul art. 13 alin. 3 din același R.
Dacă agenții constatatori împuterniciți de primar au competența de a exercita activitatea de control și constatare a abaterilor de la R., atunci nu se poate explica care este rațiunea reglementării competenței de constatare a contravențiilor de către serviciu specializat.
Apărarea intimatului conform căreia textul contestat menționează că se întocmesc procesele-verbale de contravenție de către serviciul abilitat se datorează simplului motiv că agenții constatatori fac parte din acel serviciu abilitat nu poate fi primită, de vreme ce în baza actului de constatare întocmit de agentul constatator, conform legii doar acel agent constatator poate încheia procesul verbal de constatare și nu oricare din agenții constatatori ce fac parte din acel serviciu abilitat.
Și este așa, deoarece în regulă generală contravenția se constată ex propriis sensibus, deci cu propriile simțuri.
Prin urmare în materia contravențională, starea de fapt pe baza căreia se stabilește că o persoană a săvârșit contravenția nu poate fi constată de o persoană iar actul de constare care formal și juridic produce acest efect să fie încheiat de o altă persoană fie ea și alt agent constatator căci s-ar încălca regula prescrisă de lege, că actul de constatare trebuie să fie încheiat de agentul constatator care a perceput cu propriile sale simțuri săvârșirea faptei contravenționale.
Legea ori alt act normativ, poate însă în mod expres, ca o derogare de la regulă, să prevadă că pe baza actului de constatare aplicarea sancțiunii să fie făcută de o altă persoană imputernicită în acest scop, decizia de sancționare materializându-se în acest caz prin rezoluția scrisă pe procesul verbal de constatare.
Prin urmare, procesul-verbal este un act administrativ unilateral unic, care în regulă generală poate fi încheiat de o singură persoană care constată contravenția și aplică sancțiunea sau, prin excepție, de două persoane, agentul constatator care constată contravenția și agentul sancționator care aplică sancțiunea prin rezoluție scrisă pe procesul-verbal.
Or, din economia art. 13 alin. 3 din R. nu rezultă că o atare procedură legală s-ar fi urmat.
Chiar dacă reglementare impusă prin R., ca abatere de la lege, poate fi considerată derogatorie, ea nu poate fi validată din punct de vedere legal deoarece autoritatea care a adoptat regulamentul în materie contravențională nu are competența decât de a norma în condițiile strict prevăzute de lege. A. conform art. 2 alin. 2 din OG nr. 2.: Prin hotărâri ale autorităților administrației publice locale sau județene se stabilesc și se sancționează contravenții în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuții prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenții prin legi, ordonanțe sau hotărâri ale G.ului iar conform art. 2 alin. 3 din același act normativ: Consiliile locale ale sectoarelor municipiului B. pot stabili și sanctiona contravenții în următoarele domenii: salubritate; activitatea din piețe, curățenia și igienizarea acestora; întreținerea parcurilor și spațiilor verzi, a spațiilor și locurilor de joaca pentru copii; amenajarea și curățenia spațiilor din jurul blocurilor de locuințe, precum și a terenurilor virane; întreținerea bazelor și obiectivelor sportive aflate în administrarea lor; întreținerea străzilor și trotuarelor, a școlilor și altor instituții de educație și cultura, întreținerea clădirilor, imprejmuirilor și a altor construcții; depozitarea și colectarea gunoaielor și a resturilor menajere.
Or, este evident că în ceea ce privește stabilirea regulilor procedurale în materia contravențională autorități administrației public locale nu competență de normare și deci nici nu pot deroga de la actele normative de nivel superior.
De altfel, conform art. 80 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată cu modificările și completările ulterioare, actele normative ale autorităților administrației publice locale se adoptă ori se emit pentru reglementarea unor activități de interes local, în limitele stabilite prin C. și prin lege și numai în domeniile în care acestea au atribuții legale.
De asemenea, conform art. 81 din aceeași lege, la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziții se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor și ordonanțelor G.ului și altor acte de nivel superior. Reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale și ale consiliilor județene, precum și cele cuprinse în ordinele prefecților sau în dispozițiile primarilor nu pot contraveni C.i României și reglementărilor din actele normative de nivel superior.
A. fiind, în temeiul prevederilor legale mai sus analizate, Curtea reține că recursul declarat de reclamantă este fondat, instanța de fon aplicând și interpretând greșit dispozițiile legale incidente în speță, fiind astfel motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 9 C.pr.civ.
Pe cale de consecință, în temeiul art. 20 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 se va admite recursul declarat de reclamanta O. M. împotriva sentinței civile nr.
5040 din (...), pronunțată în dosarul nr. (...) al Tribunalului C., pe care o va modifica în întregime, în sensul că se va admite acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantă în contradictoriu cu pârâții C. LOCAL AL M. C.-N. și M. C.-N. și ca o consecință: în temeiul art. 18 alin. 1 din Legea nr.
554/2004 se vor anula prevederile art. 13, alin. 3 din R.ul de administrare a parcărilor publice cu plata orară aprobate de comisia municipală de sistematizare a circulației, adoptată prin H. nr. 26 din 26 ianuarie 2010 a C. LOCAL AL M. C.- N.
De asemenea, în baza acelorași dispoziții legale unite cu prevederile art. 274 C.pr.civ. se va obliga pârâtul M. C.-N. să plătească reclamantei suma de 6,30 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată în fond și recurs reprezentând taxă judiciară și timbru judiciar.
În temeiul art. 23 din Legea nr. 554/2004 se va dispune publicarea prezentei decizii în Monitorul Oficial al Județului C., fără plata taxelor de publicitate.
PENTRU ACESTE MOTIVE, ÎN NUMELE LEGII,
D E C I D E:
Admite recursul declarat de reclamanta O. M. împotriva sentinței civile nr.
5040 din (...), pronunțată în dosarul nr. (...) al Tribunalului C., pe care o modifică în întregime, în sensul că: admite acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantă, în contradictoriu cu pârâții C. LOCAL AL M. C.-N. și M. C.-N. și ca o consecință:
1. Anulează prevederile art. 13, alin. 3 din R.ul de administrare a parcărilor publice cu plata orară aprobate de comisia municipală de sistematizare a circulației, adoptată prin H. nr. 26 din 26 ianuarie 2010 a C. LOCAL AL M. C.-N.
2. Obligă pârâtul M.C.-N. să plătească reclamantei suma de 6,30 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată în fond și recurs.
Dispune publicarea prezentei decizii în Monitorul Oficial al Județului C., fără plata taxelor de publicitate.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 06 septembrie 2012.
PREȘEDINTE JUDECĂTORI
R.-R. D. L. U. M. D.
GREFIER M. T.
Red.L.U./Dact.S.M
2 ex./(...) Jud.fond. A. G. C.
