Sentința nr. 453/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA a II-a CIVILĂ,
DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR. (...)/a1
SENTINȚA CIVILĂ NR.453/2012
Ședința ata de 18 iunie 2012
Instanța constituită din: PREȘEDINTE: C. P. GREFIER: L. F.
S-a luat în examinare excepția de nelegalitate a O. nr. 77/(...) privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor L. nr. 2. privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, invocată de reclamanta M. D. M. în dosarul nr. (...) al Tribunalului S., în contradictoriu cu pârâții M. M., F. ȘI P. S., MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE și C. J. DE P. S.
La apelul nominal făcut în cauză se constată lipsa părților litigante de la dezbateri.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
Acțiunea promovată este scutită de plata taxelor judiciare de timbru.
S-a făcut referatul cauzei, după care se constată că în data de 13 iunie
2012 s-a înregistrat la dosarul cauzei întâmpinare din partea pârâtei D. G. A F. P. S. în numele M. F. P., la care a anexat un set de înscrisuri în susținerea poziției procesuale.
Curtea, apreciind că există suficiente probe pentru justa soluționare a cauzei, declară închisă faza probatorie și o reține în pronunțare.
C U R T E A
Deliberând asupra cauzei de față, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată în dosarul cu numărul de mai sus, reclamanta M.
D. a chemat în judecată M. M., F. și P. S. și Ministerul Finanțelor Publice, invocând excepția de nelegalitate a O. nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor L. nr. 2. privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că lit. B din O. nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor L. nr. 2. privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, emis de M. M., F. si P. S. si M. F. P. "În cazul funcționarilor publici nou-încadrați sau promovați, nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010." în baza caruia a fost revizuita decizia de promovare nr. 102/(...)- revizuita in (...) contravine dispozitiilor art. 2 din L. nr. 2. și art. 65 al. 2 din L. nr. 188/1999, privind statutul functionarilor publici, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, prin care a fost abrogata procedura avansarii in treapta de salarizare prin eliminarea treptelor de salarizare.
Prin art.41 din L. nr. 2., privind salarizarea unitara a personalului platit din fondurile publice, au fost eliminate incepand cu anul 2011 treptele de salarizare, coroborat cu arte 13 din L. nr. 2., cu modificarile si completarile ulterioare. De regulă, s-au utilizează 2 sau 3 grade și, respectiv, 2 sau 3 trepte profesionale. În cadrul fiecărui grad sau fiecărei trepte profesionale, diferențierea salariilor de bază se face, de regulă, pe un număr de 5 gradații, corespunzătoare celor 5 tranșe de vechime în muncă, prevăzute la art. 11.
L. ca act normativ adoptata de P. R., unicul Organ Legislativ si promulgata de P. R. este prioritara O. emis de M. M. si cel al F.. L. nu poate fi modificata sau completata printr-un ordin emis de un ministru conform prevederilor art.58 al.3 din L. nr. 24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative coroborat cu art. 77 si 78 din acelasi act normativ.
Prin întâmpinarea formulată, C. J. de P. S., a arătat că reclamanta este incadrata in functia de consilier, grad profesional superior in cadrul Casei Judetene de P. S.
In cursul lunii septembrie 2011, a avut loc la C. J. de P. S., examenul de promovare in grad profesional, organizat in baza dispozitiilor art. 63, 64 si 65 din
L. nr. 18811999, privind Statutul functionarilor publici 2r, cu modificarile si completarile ulterioare si L. nr. 2., privind salarizarea pentru anul 2011 a personalului platit din fonduri publice, la care a participat si reclamanta.
In urma participarii la examen, petenta a promovat din functia publica de executie de consilier, grad profesional principal in functia publica de consilier, grad profesional-superior, dupa cum se poate observa din Decizia nr. 102/(...).
Prin Decizia nr. 102/(...) s-a acordat un salariu de baza in cuantum de
3050 lei, salariu stabilit in baza art. 2 din L. nr. 2., privind salarizarea personalului platit din fondurile publice pe anul 2011. In cursul lunii decembrie
2011, conducerea institutiei s-a autosesizat ca, la intocmirea deciziei nr. 102/(...) s-a avut in vedere doar prevederile art. 2 din L. nr. 2., privind salarizarea pe anul
2011 a personalului platit din fondurile publice "În anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/. în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/treptee, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat", fara sa se coroboreze cu dispozitiile O. nr. 77/20011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor L. nr. 2.. "În cazul funcționarilor publici nou-încadrați sau promovați, nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010".
Din coroborarea celor doua acte normative reiese ca, pentru functionarii publici promovati in grad profesional in anul 2011, nivelul de salarizare este cel corespunzator treptei 3 de salarizare utilizate in anul 2010 si nu treptei 1 de salarizare, asa cum eronat s-a stabilit prin decizia nr. 102 din (...). Potrivit prevederilor art.13 alin.2 din L. 283/2011 privind reglementarea unor masuri financiare in domeniul bugetar se stipuleaza: "in cazul functionarilor publici nou incadrati sau promovati, nivelul de salarizare in plata pentru functii similare este cel corespunzator treptei 3 de salarizare utilizate in anul 2010". Astfel ca s-a emis decizia nr. 102/(...), prin care s-a corectat eroarea strecurata in decizia nr.
102/(...).
Avand in vedere aceasta situatie, conducerea institutiei a solicitat in scris prin adresa nr.8952/(...) un punct de vedere cu privire la actele normative mai sus mentionate, iar compartimentul juridic a raspuns in data de
(...), sub semnătura consilierelor juridice in cadrul aceluiasi compartiment, ca intr-adevar salarizarea functionarilor publici nou promovati in cursul anului
2011 se face prin coroborarea L. 2. si a O. 7. privind Aprobarea Normelor
Metodologice a L. 2., implicit recunoscand ca prima decizie de incadrare s-a facut gresit, cu incalcarea Normelor de aplicare a legii.
Prin întâmpinarea formulată, M. M., F. și P. S. a solicitat respingerea excepției de nelegalitate invocată de reclamantă, ca inadmisibilă.
Intimata arată că reclamanta consideră că prin abrogarea OG nr. 6. au fost abrogate și treptele de salarizare, respectiv întreg mecanismul de promovare în aceste trepte, în prezent încadrarea personalului bugetar efectuându-se în temeiul L. nr. 2. privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și L. nr. 2. privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice care fac referire la grade și trepte (profesionale), iar în ceea ce privește salarizarea la clase de salarizare și coeficienți de ierarhizare, în respectivele legi neexistând nicio referire la trepte de salarizare sau la mecanisme de trecere dintr-o treaptă inferioară de salarizare la o treaptă de salarizare superioară.
Prin urmare, reclamanta consideră că pct. III lit.B din O. comun al ministrului muncii, familiei și protecției sociale și al ministrului finanțelor publice nr. (...) adaugă și completeză nelegal dispozițiile art. 2 din L. nr. 2. și încalcă principiul egalității de tratament În cadrul categoriei funcționarilor publici.
Salarizarea personalului bugetar se realizează în baza L. cadru nr. 2. privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și L. nr. 2. privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.
În anul 2011 personalul din sectorul bugetar a fost reîncadrat pe funcțiile și clasele de salarizare din Anexele la L. cadru, clase care au fost stabilite conform ierarhizării funcțiilor, realizată în urma unui amplu proces de evaluare a posturilor, care s-a desfășurat în anul 2010 cu sprijinul Băncii Mondiale. Acest proces a implicat evaluarea unui eșantion reprezentativ de 262 de posturi din diferite instituții și autorități, iar rezultatele au fost extrapolate la nivelul tuturor funcțiilor bugetare.
Evaluarea a permis ierarhizarea funcțiilor din sectorul bugetar în raport cu șapte criterii agreate în cadrul Comisiei Bipartite (structură constituită din specialiști din ministere cât și din reprezentanții confederațiilor sindicale).
Trecerea la salariilor pe baza coeficienților de ierarhizare prevăzuți în L. cadru nr. 2. se va face treptat, prin legile anuale de implementare care vor stabili modul de creștere a salariilor în fiecare an, în raport cu condițiile macroeconomice existente.
În considerarea dispozițiilor L.-cadru nr. 2. privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, în salariul de bază aferent lunii octombrie
2010 au fost cuprinse sporurile, indemnizațiile care făceau parte din salariul de bază în conformitate cu prevederile L.-cadru nr. 3. privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, precum și sumele compensatorii cu caracter tranzitoriu, acordate potrivit O.U.G. nr. 1. privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, cu modificările ulterioare.
De asemenea, sporurile stabilite prin legi sau hotărâri ale Guvernului care nu au fost cuprinse în L.-cadru nr. 3. și care au fost acordate în anul 2010 ca sume compensatorii cu caracter tranzitoriu sau, după caz, ca sporuri la data reîncadrării au fost introduse în salariul de bază, fără ca prin acordarea lor să conducă la creșteri salariale, altele decât cele prevăzute de L. nr. 2..
Începând cu data de (...), prin L. nr. 2. privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice au fost stabilite măsurile de implementare care să asigure încadrarea în obiectivele și limitele stabilite prin S. fiscal-bugetară pe perioada 2011-2013.
În acest context, pentru anul 2011, măsurile sus menționate au vizat asigurarea, începând cu luna ianuarie 2011, a unei recuperări parțiale a diminuării de 25% a salariilor personalului din sectorul bugetar, asigurându-se majorarea salariilor de bază din luna octombrie 2010 cu 15%, urmând ca, într-o perioadă următoare, să fie recuperată diferența.
Prin întâmpinare, Ministerul Finanțelor Publice prin D. G. a F. P. S. a arătat că, pentru a fi admisibila exceptia de nelegalitate, nu este suficient ca ea sa fie ridicata oricand in cadrul unui proces, ci, in mod categoric actul administrativ trebuie sa fie raportat la dispozitiile legale in baza carora a fost emis.
Prin actul administrativ cu privire la care reclamanta a ridicat exceptia de nelegalitate au fost aprobate Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor L. nr. 2. privind salarizarea În anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.
Din preambulul O. comun, rezulta ca acest act administrativ cu caracter normativ a fost emis in baza prevederilor art. 17 din L. nr. 2..
Raportat la cele prezentate de reclamanta, L.-cadru nr. 2. privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice se aplica numai in ceea ce priveste modalitatea de reincadrare a personalului incepand cu anul
2011, modalitatea de stabilire a salariului de baza in anul 2011 fiind reglementata in L. nr. 2., si nu in L.-cadru nr. 2..
De altfel, potrivit dispozitiilor art. 7 din L.-cadru nr. 2., aplicarea prevederilor acestui act normativ se realizeaza etapizat, prin legi speciale anuale de aplicare, valoarea salariilor de baza, soldelor functiilor de baza/salariilor functiilor de baza si a indemnizatiilor lunare de incadrare utilizata la reincadrarea pe functii a personalului in anul 2011 fiind stabilita prin legea privind salarizarea in anul 2011 a personalului platit din fonduri publice.
Astfel, in anul 2011, salariul de baza a fost reglementat in L. nr. 2., potrivit careia salariile de baza din luna octombrie 2010 au fost majorate cu 15%.
Drept urmare, nivelul de salarizare in plata pentru functiile similare este cel acordat in luna octombrie 2010, data la care era in vigoare L.-cadru nr. 3. privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice si, respectiv, O. de U. nr. 1. privind unele masuri in domeniul salarizării personalului din sectorul bugetar, iar salariile de baza erau stabilite pe trepte de salarizare.
Totodata, mai trebuie retinut ca, potrivit art. 7 din Sectiunea a 2-a -Salariul functionarilor publici - din Anexa III - Reglementari specifice functionarilor publici, la L.-cadru nr. 3., se stabilesc 3 trepte de salarizare pentru functionarii publici de executie definitivi, pentru fiecare grad profesional detinut, cu exceptia gradului profesional "debutant", iar avansarea in treapta de salarizare se face in functie de performanta profesionala din care avanseaza functionarul public.
Practic, desi in anul 2010 salarizarea personalului bugetar a fost reglementata de L.-cadru nr. 3., nivelul de salarizare in plata a fost stabilit potrivit prevederilor alin. (5) al art. 30 din L.-cadru nr. 3. si, respectiv, lit. a) a art. 5 din O.U.G. nr. 1., incepand cu luna ianuarie 2010, astfel ca personalul aflat in functie la data de 31 decembrie 2009 si-a pastrat salariul de baza avut la aceasta data, fara a fi afectat de masurile de reducere a cheltuielilor de personal din luna decembrie 2009 si care s-a calculat prin adaugarea la salariul de baza [ ... ] corespunzator functiilor avute la data de 31 decembrie 2009 a cuantumului sporurilor si indemnizatiilor care s-au introdus in acesta, prevazute in notele la anexele la L.-cadru nr. 3..
De asemenea, la alin. (3) al art. 6 din O.U.G. nr. 6., se prevedea ca functionarii publici promovati pe o functie publica de executie de un grad profesional superior celui detinut beneficiaza de salariile de baza prevazute pentru gradul profesional in care promoveaza, la treapta 3 de salarizare.
Analizând excepția de nelegalitate prin prisma dispozițiilor legale relevante, instanța reține următoarele:
Prin O. comun nr.7. privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor L. nr.2. emis de M. M., F. și P. S. și Ministerul Finanțelor Publice, pct.III, lit.B, s-a prevăzut ca, în cazul funcționarilor publici nou încadrați sau promovați, nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010.
Acest act administrativ a fost contestat de reclamantă pe calea excepției de nelegalitate, considerând că a fost emis cu încălcarea dispozițiilor art.2 din L. 2., art.65 alin.2 din L. 188/1999, art.41 din L. 2..
Motivul care a stat la baza demersului judiciar al reclamantei a fost revizuirea deciziei de promovare nr.102/(...)1, cu consecința diminuării drepturilor sale salariale.
Pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a susținut că pentru a fi admisibilă excepția de nelegalitate, actul administrativ trebuie să fie raportat la dispozițiile legale în baza cărora a fost emis. Or, ordinul a fost emis în aplicarea L. 2. și nu a L. 2., modalitatea de stabilire a salariului de bază în anul 2011 fiind reglementată în L. 2..
Curtea reține că, potrivit preambulului actului contestat, rezultă că acesta este emis în baza prevederilor art.17 din L. 2., conform cărora în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, M. M., F. și P. S. și Ministerul Finanțelor Publice vor elabora normele metodologice de aplicare a prezentei legi, care vor fi aprobate prin ordin al ministrului muncii, familiei și protecției sociale și al ministrului finanțelor publice, care va stabili și formula concretă de calcul al salariilor, indemnizațiilor și soldelor pentru anul 2011.
Prin urmare, legiuitorul a intenționat ca prin acest act administrativ să se conceapă și expună o modalitate concretă de calcul al veniturilor de natură salarială pentru anul 2011, pentru o corectă și unitară aplicare a legii.
Curtea reține că instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate este abilitată să verifice concordanța actului supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, prevăzut de art.1 alin.5 din Constituția R. și art.4 alin.3 din L. 24/2000.
În speță, prin emiterea O. 7., cele două ministere au acționat în exercitarea competențelor conferite de art.17 din L. 2. (act normativ menționat în preambulul ordinului).
Pct.III lit.B reia în prima sa parte dispozițiile art.2 din L. 2. - în anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/. în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat - iar partea finală explică ce anume se înțelege, în sensul legii, prin noțiunea de nivel de salarizare în plată pentru funcțiile similare, și anume nivelul corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010.
Reclamanta a contestat această definiție, susținând că rezultă cu claritate din lege că s-a intenționat ca personalul promovat să aibă același salariu ca personalul aflat pe funcții similare la acel moment.
Dimpotrivă, curtea apreciază că dispozițiile ordinului, pe de o parte, reiau întocmai reglementarea legală, și, pe de altă parte, explică, potrivit competențelor conferite prin L. 2., ce se înțelege prin nivel de salarizare în plată pentru funcțiile similare fără a adăuga la aceasta.
Mai mult, dacă legiuitorul ar fi intenționat să facă echivalarea raportat la salariul efectiv aflat în plată la acel moment, s-ar fi exprimat chiar în acest sens, însă opțiunea sa a fost să se raporteze la nivelul de salarizare și atribuind celor două ministere sarcina de a defini și ilustra această noțiune cu exemple concrete. Reclamanta a mai susținut faptul că, în această modalitate de aplicare a legii, se creează discriminări între situația sa și cea a colegilor săi încadrați anterior, precum și faptul că salariul său nu va putea niciodată să ajungă la nivelul unui funcționar public superior treapta I de salarizare, or, aceste aspecte sunt chestiuni de fond care nu pot face obiectul prezentei analize pe calea excepției de nelegalitate, ci în fața instanței de contencios învestite cu analiza legalității modalității de salarizare a reclamantei.
Prin urmare, nu se poate susține că reglementarea contestată are caracter nelegal, întrucât transpune și explică art.2 din L. 2., și, astfel, nu creează o situație cu totul nouă, neprevăzută de această lege, diferită de scopul urmărit de legiuitor.
Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art.4 din L. 554/2004, instanța va respinge ca neîntemeiată excepția de nelegalitate invocată de reclamantă.
PENTRU ACESTE MOTIVE IN NUMELE L.
D E C I D E :
Respinge excepția de nelegalitate a pct. III lit. B din O. comun nr.(...) al M. M., F. ȘI P. S., cu sediul în B., str. D. I. D. nr. 2-4, sector 1, și al M. F. P., cu sediul în B., str. A., nr.17, sector 5, excepție invocată de reclamanta M. D. M., cu domiciliul procesual ales în Z., Bdul M. V., nr.85, jud. S., în contradictoriu și cu C. J. de P. S., cu sediul în Z., Bdul M. V., nr.85, jud. S.
Definitivă.
Cu drept de recurs în termen de 5 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică din data de 18 iunie 2012.
PREȘEDINTE GREFIER C. P. L. F.
Red. C.P./Dact. GC
6 ex/(...)
