Anulare act administrativ. Decizia nr. 540/2013. Curtea de Apel CRAIOVA

Proprietarul de drept Plesoianu G. S., pentru o parte a terenului prevăzut la punctul nr. 2, art.1 din HCL nr. 26/2002, a întocmit act de vânzare cumpărare, terenul fiind vândut către . Tg-J., reprezentată prin asociatul unic și administratorul M. V..

Dispozițiile art. 1 alin. (1) și ale art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, constituie expresia dispozițiilor art. 52 din Legea fundamentală, care consacră "Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică", în temeiul căruia persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei.

Prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 permit unei instanțe judecătorești să anuleze un act administrativ intrat în circuitul civil.

Dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 dau posibilitatea unei instanțe judecătorești de a anula un act administrativ care se bucură de o prezumție de legalitate și care a intrat în circuitul civil.

. în circuitul civil nu reprezintă un fine de neprimire al acțiunii în contencios administrativ, de anulare a unui asemenea act.

În acest sens sunt și dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 prin care se recunoaște și posibilitatea autorității emitente de a obține anularea unui act administrativ individual după ce acesta a intrat în circuitul civil, dar prin aceasta nu se prejudiciază dreptul constituțional de proprietate privată al subiectelor de drept, astfel cum sunt acestea prevăzute de art. 44 alin. (1) și (2), privind dreptul de proprietate privată din Constituția României.

Posibilitatea autorității publice emitente a unui act administrativ nelegal să solicite instanței constatarea nulității acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, este o expresie a textului art. 1 alin. (5) din Constituție.

Un act administrativ emis cu nerespectarea legii este nul, iar în lipsa art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, s-ar putea ajunge la menținerea în sistemul normativ a unor acte nelegale, care, în lipsa unei persoane interesate în mod direct și personal sau vătămate, nu ar putea fi atacate în justiție, rămânând definitive și putând pe această cale să pericliteze anumite interese de ordin public .

Dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 dau expresie acestui principiu constituțional, prevăzând că, în cazul în care actul administrativ unilateral nu mai poate fi revocat de autoritatea publică emitentă întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, anularea acestuia se poate dispune numai de instanțele judecătorești.

Principiul stabilității raporturilor juridice, deși nu este în mod expres consacrat de Constituție, se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3), potrivit cărora România este stat de drept, democratic și social, cât și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa.

Acest principiu al stabilității raporturilor juridice nu poate implica însă promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalități.

Obținerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică și care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin soluționarea cauzei de către instanța judecătorească, chiar și atunci când actul administrativ a intrat deja în circuitul civil și a produs efecte juridice.

Posibilitatea recunoscută instanțelor judecătorești de a anula actul administrativ, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate, care reprezintă însuși fundamentul statului de drept, neputând fi acceptată teza potrivit căreia actul administrativ ar trebui să-și producă efectele în continuare, chiar dacă este nelegal, din moment ce a intrat în circuitul civil.

Este adevărat că anularea unui act administrativ poate produce grave consecințe asupra dreptului de proprietate privată sau domeniului public de interes local, însă instanța a constatat că prin anularea actului se protejează exercitarea, în condițiile legii, a dreptului de proprietate privată sau publică de interes local, adică în limitele și cu respectarea condițiilor legale, iar nu a unui drept de proprietate constituit pe baza unui act administrativ nelegal.

În cauză, față de susținerea reclamantului din motivarea acțiunii de investire a instanțelor întemeiată pe dispozițiile art.1 din primul protocol adițional la CEDO, s-a pus problema dacă autoritatea era abilitată să acționeze în limitele sale de apreciere, astfel ca să procedeze așa cum a procedat prin emiterea Hotărârii Consiliului L. Drăguțești nr. 26/2002 cu privire la pct. 2 al art. 1, referitor la "terenul de lângă punctul de însămânțări în suprafață de cca 2000 mp, cu următoarele învecinări:NE - dig Amaradia, sud: DN66;v: P. I.;", ce se referă de fapt la terenul reconstituit moștenitoarei fostului proprietar de la care prin acte de vânzare cumpărare succesive la dobândit, ca drept comun, reclamantul .

Aprecierea autorității cu ocazia emiterii Hotărârii Consiliului L. Drăguțești nr. 26/2002, referitor la pct. 2 al art. 1, cu privire la suprafața de teren dobândită de reclamant, pentru latura consecințelor juridice, nu s-a făcut cu examinarea stării de fapt ce se impunea în vederea realizării interesului public.

După emiterea Hotărârii Consiliului L. Drăguțești nr. 26/2002, referitor la pct. 2 al art. 1, a fost stopată procedura publicității de către pârâtul C. L. Drăguțești, astfel să fie emisă conform legii hotărârea de guvern și să fie făcută publicitatea în regimul real al cărții funciare speciale cu privire la terenul prevăzut a fi de interesul public local al comunei Drăguțești, același teren fiind reconstituit de drept moștenitoarei fostului proprietar, pentru care s-a făcut publicitatea în regimul real al cărții funciare a localității Drăguțești referitoare la actele de vânzare cumpărare încheiate de aceasta .

Posibilitatea de apreciere a autorității conferită de lege este recunoscută, dar este redusă ca marjă „la ze­ro ", având în vedere că prin emiterii Hotărârii Consiliului L. Drăguțești nr. 26/2002, referitor la pct. 2 al art. 1, cu privire la terenul fostului proprietar dobândit prin acte succesive de vânzare cumpărare de reclamant, au fost încălcate drepturile fundamentale ale dobânditorilor succesivi, drepturi fundamentale ce sunt prevăzute de art1 din primul protocol adițional la CEDO .

Jurisprudența CEDO, dezvoltată în legătură cu interpretarea noțiunii de „lege" conținute de art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 și altele din Convenție, a statuat că unul dintre criteriile pe care trebuie să le îndeplinească o lege internă pentru a constitui baza unei măsuri luate de a u t o r i t ă ț i, este p r e v i z i b i l i t a t e a legii ( Cauzele: Christie v. Marea.Britanie, 27.06.1994; R. v. România, 4.02.2000).

În cauză, pentru C. L. Drăguțești a fost mai predictibilă și chiar excesiv de previzibilă o lege apărută ulterior Legii 18 / 1991 decât cea de reconstituire a dreptului de proprietate foștilor proprietari ai terenurilor .

Autoritatea administrativă a fost abilitată în baza legii să aprecieze înainte de a emite Hotărârea Consiliului L. Drăguțești nr. 26/2002, referitor la pct. 2 al art. 1, cu privire la terenul fostului proprietar de la care l-a dobândit reclamantul, iar instanța verifică dacă actul autorității este ilegal , ca urmare a faptului că limitele legale ale aprecierii ar fi fost depășite sau, s-a făcut uz de posibilitatea de apreciere într-un mod care să nu corespundă scopului abilitării autorității în acest sens .

Autoritatea administrativă are posibilitatea ca în acțiunea de contencios-administrativ, să își completeze rațiunile care au stat la baza aprecierii făcute în privința actului administrativ, având în vedere criticile invocate de reclamant prin acțiunea de investire a instanțelor .

Prin întâmpinare autoritatea administrativă nu ș-a completat rațiunile care au stat la baza aprecierii făcute în privința Hotărârii Consiliului L. Drăguțești nr. 26/2002, referitor la pct. 2 al art. 1, ca act administrativ vătămător pentru reclamant, având în vedere că nu au fost respectate dispozițiile legale privind reconstituirea a dreptului de proprietate ce se cuvine foștilor proprietari ai terenurilor .

Sub acest aspect al marjei de apreciere a autorității„ la zero„, susținerile critice ale reclamantului sunt întemeiate, ca urmare a dispozițiilor art.1 din Primul protocol adițional la CEDO și jurisprudența CEDO, privind noțiunea de bun pe care reclamantul își întemeiază acțiunea .

Având în vedere faptul că expertiza topografică a concluzionat că o parte din suprafața terenului prevăzută în Hotărârea Consiliului L. Drăguțești nr. 26/2002 cu privire la pct. 2 al art. 1, referitor la "terenul de lângă punctul de însămânțări în suprafață de cca 2000 mp, cu următoarele învecinări:NE - dig Amaradia, sud: DN66;v: P. I.;" nu face parte din suprafața reconstituită ca drept de proprietate prin procesul verbal de punere în posesie în tarlaua 6, . mp, ce însoțește adeverința nr. 1521/24.08.2007, eliberată în baza HCJ Gorj nr. 4632/2007, moștenitoarei fostului proprietar, numitei Plesoianu G. S., instanța a admis în parte acțiunea reclamantului.

S-a anulat HCL Drăguțești nr. 26/2002 cu privire la pct. 2 al art. 1, numai cu privire la suprafața reconstituită ca drept de proprietate prin procesul verbal de punere în posesie în tarlaua 6, . mp, ce însoțește adeverința nr. 1521/24.08.2007, eliberată în baza HCJ Gorj nr. 4632/2007, numitei Plesoianu G. S., suprafață vândută către . Tg-J., reprezentată prin asociatul unic și administratorul M. V. de la care a dobândit reclamantul dreptul de proprietate, ca bun comun, prin act de vânzare cumpărare.

Sub aspectul opozabilității, pentru actele de vânzare cumpărare a terenului în suprafață de 2479 mp, înscris în adeverința nr. 1521/24.08.2007, eliberată în baza HCJ Gorj nr. 4632/2007, încheiate de Plesoianu G. S. cu . Tg-J. și de . Tg-J. cu M. G., soția reclamantului, s-a făcut și publicitatea în regimul real al cărții funciare, astfel că opozabilitatea de tipul inter alios acta cu referire la aceste acte de vânzare cumpărare succesive a devenit de tipul erga omnes, din momentul înscrierii în cartea funciară a localității situării terenului.

Împotriva sentinței nr. 192 din data de 2 mai 2012, pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr._, au declarat recurs pârâții C. L. DRĂGUȚEȘTI și P. C. DRĂGUȚEȘTI.

În motivare, s-a susținut că hotărârea a fost adoptată susținerile reclamantului în sensul că Hotărârea nr. 26 din 30.05.2002 a fost inițiată de dintr-o eroare când încă nu se clarificase situația bunurilor ce aparțin domeniului public și privat al comunelor, nu corespund realității, întrucât această hotărâre s-a adoptat în baza unui proiect de hotărâre inițiat de reclamant în calitate de primar, ci nu de consilier local, iar inventarierea bunurilor ce aparțin domeniului public și privat al localităților se realizase prin HG nr. 113/1991, Legea nr. 213/1998 fiind ulterioară. Ori, scopul acestei legi a fost tocmai stabilirea bunurilor ce fac parte din domeniul public și privat al localităților, inventarierea făcându-se anterior.

De asemenea nu este nereală susținerea reclamantului în sensul că hotărârea a fost elaborată cu eludarea Legii nr. 213/1998, deoarece la data adoptării terenul îndeplinea condițiile cerute de lege pentru a face parte din domeniul public al localității.

S-a mai susținut că hotărârea a fost adoptată cu respectarea strictă a Legii nr. 215/2001 R, fiind îndeplinite cerințele art. 46, a fost adoptată cu 15 voturi pentru și a fost executat controlul de către Instituția Prefectului în urma comunicării acestei hotărâri conform dispozițiilor legale în vigoare.

O altă susținere a recurenților a fost aceea că instanța de fond a apreciat greșit că a fost îndeplinită procedura prealabilă obligatorie, prin depunerea unui proiect de hotărâre, neexistând la dosarul cauzei nicio dovadă că acesta a fost discutat sau că reclamantului i s-a comunicat un răspuns. Totodată, reclamantul nu s-a încadrat în nici unul din termenele stabilite de decizia Curții Constituționale nr. 797/2007, ținând cont de faptul că a luat cunoștință de hotărârea respectivă la data adoptării ei, în baza proiectului întocmit chiar de reclamant și nu dovedește că ar fi luat cunoștință la o altă dată ulterioară.

Recurenții au mai susținut că reclamantul nu are interes în promovarea acestei acțiuni, singura susținere a acestuia fiind în sensul că soția sa ar fi dobândit o parte din terenul în cauză și care ar fi devenit bun comun, deși terenul se afla în domeniul public. Din eroare instanța de fond a apreciat că terenul nu se afla în domeniul public fiind restituit în baza Legii nr. 247/2005, întrucât mai întâi acest teren fusese trecut în domeniul public prin hotărârea Consiliului local a cărei anulare se cere, iar mai apoi a fost restituit în baza Legii nr. 247/2005, deși Legea nr.213/1998 interzicea restituirea terenului pentru orice cauză, iar pentru această operațiune ar fi fost nevoie de adoptarea unei hotărâri de către C. local pentru trecerea din domeniul public în domeniul privat.

Privind nepublicarea hotărârii în monitorul oficial, apreciată de instanța de fond ca motiv de nulitate absolută, recurenții au susținut că acesta nu este un motiv întemeiat, și s-ar pune întrebarea cum de reclamantul, care inițiase proiectul de hotărâre în 2002, deși cunoștea prevederile legale, a atribuit terenul în baza Legii nr. 247/2005 și cum de a fost de acord să cumpere un teren al cărui regim juridic nu era stabilit.

În final, recurenții au menționat că reclamantul este terț față de hotărârea nr. 26/2002, așa cum rezultă din fila 8 alin.3, fapt ce ar atrage competența Judecătoriei Tg. J. și nu Tribunalului, astfel că s-ar impune admiterea recursului, casarea sentinței și trimiterea cauzei la această instanță.

Recurenții au solicitat obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată.

În drept, s-au invocat dispozițiile art. 304 ind.2 alin.1 pct. 8 și 9, art. 304 ind.1 C.pr.civ.,dispozițiile Legii nr. 554/2004, ale Legii nr. 215/2001 și ale Legii nr. 213/1998.

În cauză s-a formulat întâmpinare de către intimat, solicitându-se respingerea excepției invocate, respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică.

Intimatul a invocat prevederile Legii nr. 213/1998, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, Carta Drepturilor Omului, prevederile art. Protocolul 1 la CEDO, Tratatul de pace de la Paris.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, în raport de actele existente la dosar și dispozițiile legale incidente, Curtea apreciază că recursul este fondat, pentru următoarele considerente:

Activitatea judecătorului în exercitarea funcției jurisdicționale presupune în principal stabilirea situației de fapt dedusă judecății, identificarea și aplicarea regulilor de drept ce se impun, iar în temeiul acestor elemente, pronunțarea unei hotărâri în vederea rezolvării conflictului. Așadar, cele două funcții procesuale principale ale instanței presupun cercetarea și soluționarea cauzei.

Pentru aceasta, potrivit art. 129 alin.4 C.pr.civ., judecătorul este în drept să ceară părților să prezinte explicații oral sau scris, precum și să pună în dezbaterea lor orice împrejurare de fapt ori de drept chiar dacă nu este menționată în cerere sau în întâmpinare. Textul instituie astfel un drept al judecătorului de a cere părților explicații, precum și obligația de a pune în discuție elementele pe care le consideră necesare cauzei, ca expresie a principiului contradictorialității procesului civil.

Rolul activ al judecătorului în procesul civil este însă cel mai puternic manifesta prin dreptul acestuia de a ordona din oficiu administrarea de probe pe care le consideră necesare pentru aflarea adevărului în cauză, drept prevăzut expres de art. 129 alin.5 C.pr.civ. Principiul aflării adevărului în procesul civil presupune ca hotărârea să se bazeze pe stabilirea de către instanță a unor împrejurări conforme realității, iar pentru aceasta, judecătorul trebuie să stăruie pentru prevenirea oricărei greșeli în ce privește aflarea adevărului în cauză.

În speță, prin cererea introductivă, reclamantul a solicitat să se constate nulitatea absolută a Hotărârii nr.26/30.05.2002 adoptată de C. local Drăguțești, menționând că aceasta a fost inițiată personal, în calitate de consilier local. A menționat reclamantul că hotărârea a fost emisă din eroare, când încă nu se clarificase situația bunurilor ce aparțin domeniului public.

Ca motive de nulitate, reclamantul a invocat faptul că la adoptarea hotărârii, au fost eludate prevederile Legii nr. 213/1998 și nu s-a parcurs procedura de ducere la îndeplinire de către primar, și de însușire de către C. Județean Gorj, care ar fi trebuit să facă demersurile necesare emiterii Hotărârii de Guvern prin care erau nominalizate bunurile menționate ca făcând parte din domeniul public.

În drept, reclamantul a invocat dispozițiile art. 966 C.civ.

În cuprinsul întâmpinării depuse de către intimatul C. L. Drăguțești, s-a invocat excepția lipsei de interes a reclamantului, lipsa de temei legal a acțiunii în raport de prevederile indicate de acesta, lipsa procedurii prealabile, dar și excepția tardivității acțiunii, față de prevederile art. 7 și art. 11 din Legea nr. 554/2004.

În primul rând, în raport de dispozițiile legale indicate de reclamant, instanța trebuia să pună în discuția părților temeiul de drept și calificarea acțiunii, iar apoi să procedeze la soluționarea acesteia. În ce privește excepțiile invocate în cuprinsul întâmpinării, instanța de fond a dat dovadă de superficialitate. Astfel, excepția lipsei de interes a fost apreciată de instanță ca neîntemeiată, motivat de faptul că terenul ar fi fost dobândit de reclamant în anul 2008 ca imobil bun comun, însă această motivare nu are nici un suport probator și nu a fost verificată în cauză. De asemenea, în soluționarea excepției lipsei procedurii prealabile, instanța a apreciat că reclamantul a solicitat revocarea Hotărârii nr. 26/2002 a Consiliului local Drăguțești, indicând fila 78 din dosar, însă fila indicată o reprezintă Hotărârea din 24.03. 2011 prin care s-a dispus revocarea Hotărârii nr. 26/2002, iar instanța de fond nu a verificat în ce măsură reclamantul s-a încadrat în termenul prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004, față de împrejurarea adoptarea hotărârii atacate s-a făcut pe baza unui proiect inițiat tocmai de reclamant, în calitate de consilier local, care a luat parte personal la deliberarea și adoptarea hotărârii respective, luând cunoștință de conținutul actului administrativ contestat.

De asemenea, trecând la soluționarea pe fond a litigiului, instanța a apreciat că hotărârea atacată a fost adoptată cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 213/1998, însă nu a stabilit care era regimul juridic al terenului în litigiu la data adoptării acestei hotărâri. Ori, chiar din cuprinsul cererii de chemare în judecată reclamantul a invocat ca temei de anulare a hotărârii faptul că regimul juridic al ternului nu era stabilit la data adoptării acesteia. De altfel, se constată că motivele indicate de reclamant pentru anularea actului administrativ contestat nu au fost analizate de instanța de fond, care a apreciat că hotărârea atacată ar fi nemotivată, deși aceasta face trimitere la proiecte de hotărâre, expunerea de motive, referate și rapoarte de avizare ale comisiilor de specialitate pe baza cărora a fost adoptată.

Constatând că instanța de fond nu a analizat motivat toate susținerile și apărările părților, mărginindu-se să analizeze cauza în mod superficial, ceea ce dovedește lipsa de rol activ în sensul art. 129 C.pr.civ. în temeiul art. 312 C.pr.civ., Curtea va admite recursul declarat de reclamant, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

În rejudecare, instanța va analiza motivat excepțiile invocate în cauză și apoi, dacă este cazul, va trece la soluționarea fondului, administrând toate probele necesare pentru stabilirea adevărului în cauză, și va aplica dispozițiile legale incidente în speță, în vederea pronunțării unei hotărâri legale și temeinice.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de pârâții C. L. DRĂGUȚEȘTI și P. C. DRĂGUȚEȘTI împotriva sentinței nr.192 din data de 2 mai 2012, pronunțată de Tribunalul Gorj în dosarul nr._, în contradictoriu cu reclamantul M. I..

Casează sentința și trimite cauza, spre rejudecare la aceeași instanță.

Decizie irevocabilă.

Pronunțată în ședința publică de la 24 Ianuarie 2013.

Red.jud.L.C.

Jud.fond T.P.