ICCJ. Decizia nr. 4153/2008. Contencios. Anulare act de control taxe şi impozite. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4153/2008
Dosar nr. 1735/42/2008
Şedinţa publică din 18 noiembrie 2008
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 102 din 8 aprilie 2008 a Curţii de Apel Ploieşti, a fost respinsă ca neîntemeiată acţiunea formulată de C.L. al Comunei Păuleşti, judeţul Prahova, în contradictoriu cu A.P.D.R.P., având ca obiect anularea procesului-verbal de control nr. 7407 din 26 aprilie 2007 şi a Deciziei nr. 13857 din 11 iulie 2007, acte emise de pârâtă.
Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut, în fapt:
- că părţile au încheiat în anul 2003 un contract pentru acordarea unui ajutor financiar nerambursabil din Programul S.A.P.A.R.D., pentru realizarea proiectului „Investiţie noua canalizare şi staţie de epurare a apei comuna Păuleşti", reclamanta primind suma de 35.375.205.780 lei (vechi); Că acest contract este supus unor condiţii prevăzute în anexa 1 şi în dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003.
- că, în urma controlului efectuat, A.P.D.R.P. a constatat încălcarea de către reclamanta – beneficiară a condiţiilor de finanţare şi anume:
1) la licitaţia organizată de reclamantă a câştigat SC I. SA, dar pentru că oferta acesteia depăşea valoarea maximă a bugetului, comisia de evaluare a recomandat anularea licitaţiei şi trecerea la negocierea directă, măsură care a fost aprobată şi de Agenţia S.A.P.A.R.D., însă reclamanta a ignorat aceste dispoziţii şi a încheiat contractul de execuţie cu I.;
2) ulterior licitaţiei, I. a încheiat două contracte pentru subcontractarea lucrărilor chiar cu celelalte două firme care participaseră la licitaţie (C. şi P.), fiind descalificate, prima pentru lipsa de experienţă în executarea unor astfel de lucrări, cea de-a doua pentru că nu îndeplinea niciuna dintre condiţiile de eligibilitate;
3) I. nu putea subcontracta decât dacă prezenta această intenţie în conţinutul ofertei depuse la licitaţie şi numai cu acordul scris al autorităţii contractante .
- că toate aceste fapte reprezintă încălcarea de către beneficiar a dispoziţiilor articolelor 7.1,7.2 şi 7.3 din Anexa IV la contractul de finanţare, constatate de autoritatea de control care a considerat neeligibilă valoarea totală a lucrărilor subcontractate, obligând beneficiara la restituirea de 1.554.324,38 lei (noi) care include şi valoarea contractului de supraveghere a lucrărilor (prin dirigintele de şantier) considerată de asemenea neeligibilă.
- că expertiza F. efectuată în cauză nu conţine concluzii corecte în privinţa respectării de către I. a obligaţiei de a subcontracta maximum 30% din volumul lucrărilor stabilit prin contractul de execuţie, deoarece expertul a avut în vedere „valoarea lucrărilor efectiv executate", iar nu pe cea a „lucrărilor subcontractate".
- că autoritatea de control a stabilit în mod corect neeligibilitatea contractului de supraveghere, având în vedere că I.S.C. constatase grave deficienţe ale lucrărilor, cauzate de supravegherea necorespunzătoare efectuată de dirigintele de şantier, iar concluzii identice conţine şi raportul de expertiză tehnică.
În drept, instanţa a reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 4(2) lit. k) Secţia B şi ale art. 14 Secţia A pct. 2.6, din Legea nr. 316/2001 cheltuielile legate de serviciile de proiectare care sunt declarate neeligibile la plata prin programul S.A.P.A.R.D. sunt considerate nejustificate.
De asemenea, a reţinut încălcarea dispoziţiilor art. 7.1,7.2,7.3 din Anexa IV la contractul de finanţare, cu consecinţa prejudicierii bugetului general al Comunităţii Europene şi a bugetelor prevăzute de art. 1, alin. (2) lit. a) - f) şi i) din Legeanr. 50/2002 şi de art. 1(2) lit. a) - d) din OUG nr. 45/2003.
Împotriva acestei sentinţe a declarat în termen recursul de faţă reclamantul, cererea fiind legal timbrată (filele 5,20).
1. În motivarea cererii, recurentul susţine că instanţa a reţinut în mod greşit drept o cheltuială neeligibilă valoarea lucrărilor subcontractate de I., întrucât recurentul nu a avut cunoştinţă de acestea. Consideră recurentul că, în aceste condiţii, neregula constatată nu este imputabilă lui, ca beneficiar, ci în exclusivitate executantului I., dar efectul acestei situaţii nu poate fi considerarea cheltuielii ca neeligibilă, ci excluderea acestui executant de la alte contracte comunitare şi aplicarea de penalizări administrative.
2. Susţine recurentul că dispoziţiile OG nr. 79/2003 prevăd neeligibilitatea unei cheltuieli numai atunci când ea a prejudiciat bugetul general al C.E. sau pe cel din care provine cofinanţarea, dar în cauză procesul-verbal de control nu a evidenţiat existenţa niciunui prejudiciu.
3. Arată recurentul că, potrivit dispoziţiilor art. 4 din ordonanţă, constituie obiect al recuperării creanţelor bugetare sumele plătite necuvenit din fondurile comunitare sau cele de cofinanţare, în vreme ce în speţă beneficiarul a achitat numai către I. şi numai valoarea lucrărilor efectuate, fără a avea cunoştinţă că unele dintre ele au fost executate prin subcontractare. În apărare arată recurentul că nu a efectuat plăţi necuvenite, iar cele efectuate au fost avizate de autoritatea de control, care nu i-a semnalat existenţa vreunei plăţi nelegale.
4. Invocă recurentul ca probă a temeiniciei acţiunii expertiza contabilă Ş.l. care a stabilit corect valoarea lucrărilor executate prin subcontractare la o sumă ce reprezintă sub 30% din valoarea totală a investiţiei, arătând că această limită nu trebuie raportată la valoarea lucrărilor subcontractate, cum, în mod greşit, a reţinut instanţa. Argumentul legal adus de recurent este art. 4 din OG nr. 79/2003 care stabileşte că pot face obiect al recuperării sumele plătite necuvenit.
5. Consideră nelegală, recurentul, obligarea sa la plata sumei reprezentând contravaloarea contractului de supraveghere a lucrărilor, încheiat cu dirigintele de şantier, întrucât acesta şi-a îndeplinit corect obligaţiile contractuale, dovadă fiind procesul-verbal de recepţie a lucrărilor nr. 174/29 aprilie 2005 care a constatat executarea lucrărilor conform proiectului şi caietului de sarcini proiect executat de SC C. SA.
Critică recurentul expertiza tehnică F., întrucât şi-a bazat constatările integral pe „Nota de informare" nr. 7540 din 29 noiembrie 2006 a Inspectoratului în Construcţii Judeţean Prahova, act care cuprinde aspecte nereale. Subliniază recurentul că şi expertul a constatat că „dirigintele de şantier nu şi-a îndeplinit în totalitate atribuţiile de supraveghere", dar nicidecum că nu le-ar fi îndeplinit deloc. Consideră recurentul că, în aceste condiţii, nu există elemente concrete ale culpei contractuale a dirigintelui de şantier şi că, de altfel, deficienţele constatate pot fi remediate până la recepţia finală a obiectivului.
6. În fine, critică recurentul dispozitivul sentinţei, din punct de vedere formal, întrucât nu enunţă cele două acte administrative a căror anulare a cerut-o, iar considerentele aceleiaşi sentinţe pentru că se pronunţă doar asupra procesului-verbal de control, nu şi asupra deciziei nr. 13857/2007. Din aceste motive, solicită – în subsidiar – casarea sentinţei cu trimitere spre rejudecare, pentru ca instanţa să se pronunţe asupra anulării celor două acte.
În drept au fost invocate dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Recursul nu se fondează.
În fapt, între părţile în proces s-a încheiat contractul cadru din 17 aprilie 2003 pentru acordarea ajutorului financiar nerambursabil în condiţiile programului special de preaderare pentru agricultură şi dezvoltare rurală S.A.P.A.R.D. România, iar ulterior contractul de execuţie de lucrări cu acelaşi număr în data de 4 martie 2004, pentru obiectivul „Canalizare şi staţie de epurare" din comuna Păuleşti judeţul Prahova.
După parcurgerea procedurii de licitaţie publică pentru alegerea executantului lucrării şi executarea acesteia, la 29 aprilie 2005 s-a încheiat procesul - verbal de recepţie şi terminare a lucrării nr. 174/2005.
Ulterior, D.L.A. din cadrul Guvernului României a început un control asupra executării celor două contracte, la sediul C.L. al Comunei Păuleşti. La acesta a contribuit şi I.S.C. prin I.C.J. Prahova care, în perioada 21 - 28 noiembrie 2006, a verificat condiţiile de execuţie şi recepţie a obiectivului mai sus menţionat, întocmind „Nota de informare" nr. 7540 din 29 noiembrie 2006.
Prin „Nota de control" din 17 ianuarie 2007, D.L.A. a sesizat A.P.D.R.P. (nr. 1399 din 26 ianuarie 2007) asupra neregulilor constatate în urma verificărilor.
Iniţial, Direcţia control şi antifraudă din cadrul A.P.D.R.P. a efectuat o verificare a celor sesizate de D.L.A., întocmind „Raportul de control" nr. 694/20 martie 2007.
Apoi, o comisie special desemnată din cadrul A.P.D.R.P. a exercitat un control de fond asupra aspectelor sesizate de D.L.A. întocmind „Procesul – verbal de control" din 23 aprilie 2007.
Împotriva acestui act, C.L. Păuleşti a formulat contestaţia nr. 5414 din 12 iunie 2007(înregistrată la A.P.D.R.P. sub nr. 11151 din 12 iunie 2007).
Prin Decizia nr. 13857 din 11 iulie 2007, A.P.D.R.P. a respins contestaţia ca neîntemeiată; ca urmare, contestatoarea a formulat acţiunea în contencios administrativ care face obiectul cauzei de faţă, la 3 octombrie 2007.
În drept, cadrul juridic al raporturilor contractuale dintre părţi îl constituie Legea nr. 316/2001 prin care a fost ratificat Acordul multianual de finanţare dintre România şi C.C.E., semnat la Bruxelles la 2 februarie 2001, iar cel al procedurii de recuperare a creanţelor este OG nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu completări şi modificări ulterioare, precum şi Normele metodologice de aplicare a acesteia, aprobate prin HG nr. 1510/2003, cu modificările ulterioare.
Temeiul convenţional al raporturilor dintre părţi îl constituie contractul cadru încheiat la 7 aprilie 2003 şi contractul de investiţii.
1. Ca urmare, culpa, ca element al răspunderii contractuale a recurentului, urmează a fi analizată sub incidenţa ambelor temeiuri: legal şi contractual.
Astfel, potrivit articolului 13 - „Prevederi privind neregularitatea şi controlul" – din Acordul ratificat prin Legea nr. 316/2001, România va trebui să întreprindă acţiunile necesare pentru a acoperi sumele pierdute ca urmare a neregularităţilor şi neglijenţei (litera c) ).
Pe de altă parte, potrivit Contractului investiţiei, respectiv Dosarului de licitaţie – Volumul II „Condiţii generale pentru contractele de lucrări" Capitolul „Prevederi preliminare" – Articolul 5, autoritatea contractantă – în speţă C.L. – are, pe toată durata realizării investiţiei, un responsabil de proiect care are din partea contractantului – în speţă I. – libertatea de acces în locurile în care se realizează lucrările, are dreptul de a-i cere acestuia orice informaţii şi posibilitatea de a hotărî supravegherea şi inspecţia oricărui articol pregătit şi produs pentru livrare în cadrul contractului.
Textul articolului 5 prevede detaliat raporturile responsabilului de proiect cu contractantul şi obligaţiile fiecăruia, inclusiv dreptul responsabilului de proiect de a avea un reprezentant căruia îi poate delega anumite sarcini.
Aşadar, recurentul nu poate invoca neştiinţa asupra existenţei unor subcontractări nelegale, câtă vreme avea un responsabil de proiect cu puteri bine stabilite şi suficient de mari pentru a supraveghea activitatea contractantului, inclusiv în ceea ce priveşte existenţa subcontractaţilor.
Ca urmare, culpa recurentului poate fi calificată ca neglijenţă a prepusului său în supravegherea contractului.
În fine, în termeni contractuali generali, este de observat că debitorul este întotdeauna ţinut să îndeplinească obligaţia sa, iar dacă în unele contracte (cum este cel de faţă) culpa debitorului se apreciază în mod mai sever decât în altele, aceasta se datorează faptului că, în unele contracte, intenţia părţilor este prezumată a fi fixat o obligaţie mai strictă decât în altele, în sarcina debitorului.
Cu atât mai mult o asemenea concluzie se impune, în general, în contractele făcute în interesul exclusiv al debitorului unei anumite obligaţii şi în special în contractele S.A.P.A.R.D., cum este şi cel de faţă, în care C.L. Păuleşti este beneficiarul unor fonduri de investiţii nerambursabile pe care avea obligaţia (legală şi contractuală) să le gestioneze deplin transparent şi responsabil. În asemenea contracte culpa va fi apreciată cu mai multă severitate.
2. În ceea ce priveşte prejudiciul, ca element obligatoriu în considerarea unei cheltuieli drept „neeligibilă", este adevărat că dispoziţiile art. 2 lit. a) din OG nr. 79/2003 (astfel cum au fost modificate prin OG nr. 94/2004) definesc „neregula" condiţionând existenţa ei de existenţa unui efect prejudiciabilasupra bugetelor.
Dar în speţă, câtă vreme s-a făcut plata unor lucrări efectuate de subcontractanţi angajaţi nelegal, acea plată, pentru a fi calificată ca prejudiciu, nu se va raporta la caracterul efectiv sau fictiv al lucrărilor, ci la caracterul nelegal al subcontractărilor, care au ca efect nelegalitatea plăţilor.
3. Aceleaşi argumente sunt valabile şi pentru înlăturarea susţinerii recurentului că numai sumele plătite necuvenit pot face obiectul recuperării, în vreme ce el a achitat numai lucrări executate. Câtă vreme exista un responsabil de proiect care ar fi trebuit să supravegheze executarea investiţiei, el era dator să sesizeze existenţa subcontractărilor nelegale şi să refuze plata lucrărilor executate de contractanţi. Un raport subcontractual încheiat cu încălcarea legii, a contractului cadru şi a celui de investiţie nu poate da naştere unei plăţi legale din partea beneficiarului final, chiar dacă în raportul dintre contractant şi subcontractant o asemenea plată este conformă convenţiei lor, căci acesta din urmă şi-a îndeplinit obligaţia.
4. În ceea ce priveşte limita maximă de 30% pentru subcontractări şi elementul la care aceasta se raportează – valoarea lucrărilor efectiv executate subcontractate, această problemă invocată de recurent este o falsă problemă, iar discutarea ei inutilă, câtă vreme subcontractările în speţă s-au făcut nelegal.
Potrivit Articolului 7 din „Prevederi preliminare" la „Condiţii generale pentru contractele de lucrări", subcontractarea fără aprobarea autorităţii contractante duce la aplicarea de sancţiuni pentru întreruperea contractului, conform condiţiilor generale.
Recurentul invocă încadrarea în procentul legal de 30%, pornind de la premisa – falsă - că subcontractările ar fi fost legale, ceea ce nu este cazul.
În realitate, la sesizarea D.L.A. din cadrul Guvernului, toate nelegalităţile şi neregulile legate de acest contract de investiţii, inclusiv cele din cadrul procedurii de licitaţie – imputabile exclusiv recurentului – au fost descoperite şi stabilite punctual abia după recepţia obiectivului, ceea ce a făcut ca subcontractările nelegale să fie considerate ca o stare de fapt epuizată. Dar aceasta nu le transformă în acte juridice legale şi nici nu înlătură culpa recurentului, constând în neglijenţa cu care şi-a exercitat atribuţiile de supraveghere prin responsabilul de proiect. În aceste condiţii, concluziile expertizei contabile, invocate de recurent, nu au nici o relevanţă juridică.
5. Potrivit articolului 12- „Supravegherea lucrărilor" – din „Prevederi preliminare" la „Condiţii generale pentru contractele de lucrări": „Contractantul va supraveghea el însuşi lucrările sau va numi un reprezentant al său în acest scop, ca diriginte de şantier. O astfel de numire va fi supusă spre aprobare responsabilului de proiect. Aprobarea va putea fi retrasă în orice moment" .
Această din urmă prevedere a textului se bazează, în mod implicit, pe obligaţia de supraveghere pe care responsabilul de proiect – ca reprezentant al autorităţii contractante - o are pe toată durata execuţiei proiectului.
În speţă, responsabilul de proiect nu a sesizat nici o neregulă în execuţia proiectului, a cărui responsabilitate îi revenea în mod direct dirigintelui de şantier.
Dar nereguli au existat, din punct de vedere tehnic, iar ele au fost numeroase şi de substanţă. Faptul că ele au fost descoperite abia după recepţia obiectivului, tot ca urmare a sesizării D.L.A., nu este de natură să atenueze gravitatea răspunderii autorităţii contractante, având în vedere că derularea contractului de finanţare cuprinde două etape: perioada de execuţie a proiectului şi cea de încă 5 ani de monitorizare.
Deficienţele tehnice care atrag răspunderea dirigintelui de şantier au fost constatate de autoritatea cu atribuţii în domeniul controlului în construcţii: I.C. al judeţului Prahova (la solicitarea D.L.A.), iar „Nota de informare" întocmită de acesta la 29 noiembrie 2006 este o dovadă concludentă şi opozabilă recurentului. Expertul tehnic, (criticat de recurent), pe baza propriilor verificări, nu a făcut decât să confirme constatările „Notei", ceea ce, din punct de vedere procedural, în privinţa probei cu expertiza, nu este nelegal.
6. În fine, în ceea ce priveşte dispozitivul sentinţei recurate sub aspectul conţinutului său, care ar fi incomplet, Curtea de faţă apreciază că, în cazul respingerii în totalitate a acţiunii, precizarea în dispozitiv a obiectului acesteia cu fiecare capăt de cerere este inutilă, având în vedere că dispoziţiile art. 304 C. proc. civ. nu prevăd, printre situaţiile de modificare sau de casare a hotărârilor, o asemenea ipoteză.
Pe de altă parte, nu rezultă că, în speţă, o asemenea omisiune ar fi prejudiciat pe recurent, făcându-i dificilă înţelegerea textului, deoarece înţelesul dispozitivului sentinţei, pentru orice persoană fără studii juridice şi cu o capacitate de înţelegere, o inteligenţă şi o educaţie medie, nu poate fi decât acela că acţiunea a fost respinsă, nedând loc la îndoială sau echivoc.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de C.L. al Comunei Păuleşti împotriva sentinţei civile nr. 102 din 8 aprilie 2008 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 noiembrie 2008.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4060/2008. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 4187/2008. Contencios. Anulare act... → |
|---|
