ICCJ. Decizia nr. 5021/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5021/2010
Dosar nr. 6275/2/2008
Şedinţa publică de la 16 noiembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Cererea de chemare în judecată şi apărările formulate de pârât
Prin acţiunea înregistrată la data de 20 octombrie 2009 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta R.M. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând ca, prin sentinţa ce se va pronunţa, să se dispună obligarea acestuia să stabilească data la care va fi invitată să depună/înregistreze cererea de redobândire a cetăţeniei române, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 21/1991, la Secţia Consulară a României din Republica Moldova, într-un termen scurt, rezonabil.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că în luna septembrie 2008 s-a prezentat personal la Secţia Consulară a Ambasadei României din Republica Moldova pentru a depune cererea de redobândire a cetăţeniei române împreună cu actele necesare, că i-a fost refuzată primirea acesteia şi i s-a comunicat să facă o cerere scrisă de programare/intenţie, pe care să o trimită prin poştă, recomandat cu confirmare de primire, pentru a fi invitată să depună cererea.
Reclamanta a mai arătat că, la data de 01 septembrie 2008, s-a adresat cu o primă cerere scrisă Secţiei consulare a Ambasadei României din Republica Moldova şi că, prin adresa nr. C 1827 din 08 septembrie 2008, Secţia consulară nu i-a soluţionat favorabil cererea, invitând-o să aştepte, întrucât la un moment dat cererea sa de intenţie va fi procesată şi va fi invitată să depună cererea de redobândire a cetăţeniei române.
Reclamanta a adăugat că la data de 16 septembrie 2008 a trimis prin poştă, recomandat, cu confirmare de primire, o a doua cerere scrisă prin care a solicitat să fie invitată să depună cererea de redobândire a cetăţeniei române într-un termen scurt, cerere la care Secţia Consulară nu i-a comunicat răspuns.
Reclamanta a susţinut că această atitudine a Secţiei Consulare a Ambasadei României din Republica Moldova reprezintă în fapt şi în drept un refuz nejustificat de soluţionare a cererii, respectiv de a fi invitată într-un termen rezonabil, relativ scurt, să depună cererea de redobândire a cetăţeniei române.
Prin întâmpinare, pârâtul a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, arătând că existenţa capacităţii limitate a Secţiei Consulare din cadrul Ambasadei României la Chişinău de a procesa dosarele cuprinzând cererile de redobândire a cetăţeniei române şi actele necesare a impus organizarea unei programări conform căreia, cele peste 600.000 de persoane care au dorit să depună cereri sunt invitate, în ordinea cronologică a formulării cererilor de intenţie, să se prezinte la secţia consulară unde are loc verificarea documentelor stabilite de lege, dosarul fiind trimis ulterior Ministerului Justiţiei.
Pârâtul a precizat că în prezent sunt programate acele persoane care au formulat cerere de intenţie în anul 2004 şi că nu se pot crea premisele unei discriminări prin faptul acceptării depunerii documentelor „peste rând” din partea reclamantei, care a formulat scrisoarea de intenţie la data de 01 septembrie 2008, iar răspunsul comunicat acesteia prin adresa nr. C 1827 din 08 septembrie 2008 nu poate fi asimilat, în nici un caz, unui refuz nejustificat de soluţionare a cererii, astfel cum acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 239 din 22 ianuarie 2009, Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamanta R.M., reţinând, în esenţă, că răspunsul comunicat reclamantei, prin adresa nr. C1827 din 08 septembrie 2008, nu reprezintă un refuz nejustificat de soluţionare a cererii, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că reclamanta a formulat cererea la data de 01 septembrie 2008, iar din cauza numărului foarte mare de solicitări şi a spaţiilor limitate de care dispune ambasada pentru desfăşurarea activităţii cu publicul a fost necesară efectuarea unor programări pentru depunerea dosarelor de redobândire a cetăţeniei române, iar în prezent sunt programate persoanele care au formulat cererea de intenţie în anul 2004.
3. Cererea de recurs şi apărările formulate de intimat
Împotriva sentinţei civile nr. 239 din 22 ianuarie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta R.M., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, pentru motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Recurenta-reclamantă susţine, în esenţă, că instanţa de fond în mod greşit a apreciat că răspunsul pârâtului nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, deşi prin răspunsul dat pârâtul a amânat practic la un termen nedeterminat data la care va fi invitată să depună cererea de redobândire a cetăţeniei române şi că motivele invocate de pârât referitoare la condiţiile în care îşi desfăşoară activitatea Secţia consulară a Ambasadei României la Chişinău au fost avute în vedere de legiuitor cu ocazia adoptării textului art. 12 din Legea nr. 12/1991.
Mai susţine recurenta că cererea sa vizează doar fixarea unui termen pentru înregistrarea cererii, iar prin trecerea unui interval de timp de 2 luni şi două zile de la momentul formulării primei cereri de intenţie se află în imposibilitatatea de a-şi valorifica drepturile prevăzute de art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991 şi că nu poate fi restricţionat fără temei legal dreptul persoanei de a-i fi înregistrată cererea pentru motive ce ţin de organizarea administrativă a serviciului Secţiei Consulare a Ambasadei României la Chişinău.
Totodată, recurenta-reclamantă susţine că amânarea cu 2 luni, raportat la data primei solicitări din 01 septembrie 2008, reprezintă o încălcare a principiului termenului rezonabil consacrat de art. 10 din Convenţia europeană asupra cetăţeniei, ratificată prin Legea nr. 396/2002, şi de art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului.
În susţinere, recurenta-reclamantă invocă jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie reprezentată de deciziile nr. 3435 din 19 septembrie 2007 şi nr. 3749 din 29 octombrie 2008.
Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât solicită respingerea recursului, ca nefondat, susţinând că instanţa de fond în mod corect a reţinut că nu există un refuz nejustificat din partea autorităţilor române, având în vedere capacitatea limitată de Secţiei consulare a Ambasadei României la Chişinău de a procesa dosarele de redobândire a cetăţeniei române şi faptul că a fost stabilită ordinea cronologică de soluţionare a cererilor, întrucât peste 360.000 de persoane şi-au manifestat intenţia de a depune cereri de redobândire a cetăţeniei române.
Mai arată intimatul-pârât că autorităţile române se află în imposibilitatea obiectivă de a-şi organiza pe teritoriul Republicii Moldova spaţii adecvate pentru preluarea şi pentru procesarea într-un termen cât mai scurt a cererilor de redobândire a cetăţeniei române, astfel că, în lipsa unei culpe administrative, instituţia nu poate fi obligată să schimbe ordinea cronologică de soluţionare a dosarelor, întrucât ar fi discriminate persoanele care au depus cereri anterior reclamantei.
Totodată, intimatul-pârât susţine că dispoziţiile art. 10 din Convenţia europeană asupra cetăţeniei se aplică numai persoanelor care domiciliază în mod obişnuit şi legal pe teritoriul statului respectiv, iar termenul rezonabil consacrat în jurisprudenţa CEDO este aplicabil numai rezidenţilor din ţara a cărei cetăţenie o solicită şi se apreciază în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărui caz în parte şi nu numai în raport cu intervalul de timp.
Mai susţine intimatul-pârât că întreaga procedură de redobândire a cetăţeniei române se subsumează dreptului suveran al statului şi că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în ceea ce priveşte stabilirea termenelor de primire a cererilor respective.
Totodată, recurentul-pârât arată că, potrivit art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 147/2008, aprobată prin Legea nr. 171/2009, legiuitorul a stabilit că numărul maxim de cereri primite în intervalul de un an pentru fiecare oficiu consular nu poate depăşi 30.000 de dosare, iar având în vedere că la Secţia consulară a României de la Chişinău sunt înregistrate peste 300.000 de cereri de programare, criteriul cronologic a dobândit un deplin suport legal, obligatoriu pentru autoritatea publică şi pentru petenţi.
4. Excepţia de neconstituţionalitate invocată de recurenta-reclamantă
Recursul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. 6275/2/2008.
La termenul de judecată din 9 iunie 2009, recurenta-reclamantă a invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 12 din Legea nr. 21/1991.
Prin încheierea pronunţată la data de 6 octombrie 2009, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a adispoziţiilor art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi a dispus suspendarea judecării recursului.
Prin Decizia nr. 670 din 18 mai 2010, Curtea Constituţională a respins, ca devenită inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate invocată de R.M., reţinând că textul de lege criticat nu mai este în vigoare, fiind abrogat prin art. I pct. 3 din Legea nr. 354/2009 privind aprobarea O.U.G. nr. 36/2009 pentru modificarea şi completarea Legii cetăţeniei române nr. 21/1991.
5. Hotărârea instanţei de recurs
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate în recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente.
Este necontestat în cauză faptul că reclamanta R.M. s-a adresat pârâtului la data de 01 septembrie 2008 şi la data de 16 septembrie 2008 cu cereri în vederea stabilirii datei la care va fi invitată să depună/înregistreze cererea de redobândire a cetăţeniei române , precum şi faptul că, la cererea reclamantei din 01 septembrie 2008, pârâtul a răspuns prin adresa din 08 septembrie 2008 (fila 5 la dosarul de fond), în sensul că:
„Având în vedere numărul foarte mare de solicitări şi ţinând cont de spaţiile limitate de care dispune ambasada pentru desfăşurarea activităţii cu publicul, efectuarea unor programări este o necesitate obiectivă.
În raport cu evoluţia procesului de analizare a scrisorilor de intenţie depuse, Secţia consulară a ambasadei vă va trimite invitaţia pentru depunerea dosarului de redobândire a cetăţeniei române. Prin aceeaşi corespondenţă veţi primi şi lista actelor pe care va trebui să le depuneţi la dosar.
Precizăm că Legea cetăţeniei nu stabileşte termene de soluţionare a cererilor, iar acordarea cetăţeniei române este un atribut al suveranităţii statului, neexistând o obligaţie a acestuia de a accepta cererile tuturor solicitanţilor.”
Conform principiului de drept tempus regit actum, acţiunea formulată de reclamantă este soluţionată în raport cu dispoziţiile în vigoare în luna septembrie 2008 când R.M. a depus cele două cereri la Secţia consulară a Ambasadei României în Republica Moldova.
Astfel, potrivit art. 12 alin. (2) din Legea nr. 21/1991, în vigoare la data depunerii de către reclamant a celor două cereri:
„Persoanele care au domiciliul sau reşedinţa în străinătate pot depune cererea de acordare, întemeiată pe dispoziţiile art. 101, sau de redobândire a cetăţeniei române, însoţită de actele care dovedesc îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege, la misiunile diplomatice sau la oficiile consulare competente ale României. Cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetăţenie.”
Este adevărat că, ulterior, prin O.U.G. nr. 147/2008, astfel cum a fost aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 171/2009, art. 12 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 21/1991, au primit următorul cuprins:
„Persoanele care au domiciliul sau reşedinţa în străinătate pot depune cererea de acordare, întemeiată pe dispoziţiile art. 101, sau de redobândire a cetăţeniei române, însoţită de actele care dovedesc îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege, la misiunile diplomatice sau la oficiile consulare competente ale României. Cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetăţenie.
În situaţia în care, la nivelul misiunilor diplomatice şi oficiilor consulare, numărul solicitanţilor este cu mult mai mare decât capacitatea de procesare a oficiului, se va proceda la programarea acestora în limita a 30.000 de dosare pe an, pentru fiecare oficiu consular”.
Astfel fiind, în raport cu dispoziţiile în vigoare la data depunerii cererilor de către reclamantă, nu pot fi primite apărările intimatului-pârât întemeiate pe dispoziţiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991, astfel cum acestea au fost modificate şi completate ulterior, întrucât s-ar încălca principiul neretroactivităţii legii civile.
În raport cu circumstanţele cauzei, obiectul acţiunii şi dispoziţiile incidente, instanţa de recurs constată că în cauză a existat un refuz nejustificat al pârâtului, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, de a stabili data la care petenta poate depune cererea de redobândire a cetăţeniei române, precum şi faptul că , în speţă, nu este vorba de refuzul de soluţionare favorabilă a cererii de redobândire a cetăţeniei, ci chiar de refuzul de primire a cererii, persoanei reclamante refuzându-i-se astfel un drept elementar, respectiv dreptul de petiţionare.
Sub acest aspect, raportat la data depunerii de către reclamantă a cererilor din 01 septembrie 2008, respectiv 16 septembrie 2008, şi faţă de refuzul explicit al pârâtului de primire a cererii petentei, răspuns materializat în adresa din 08 septembrie 2008 (fila 5 la dosarul de fond), se reţine că a fost încălcat termenul rezonabil de soluţionare a cererii petentei de stabilire a datei la care va fi invitată să depună documentele necesare pentru redobândirea cetăţeniei române, în condiţiile art. 101 şi art. 12 din Legea nr. 21/1991. Înalta Curte are în vedere şi faptul că nici până la data soluţionării prezentului recurs – 16 noiembrie 2010, deci la mai mult de 2 ani de la data formulării cererii – pârâtul nu a făcut dovada faptului că ar fi invitat-o pe petentă să depună cererea de redobândire a cetăţeniei române.
Faptul că legea nu prevede un termen pentru primirea cererilor de redobândire a cetăţeniei române, nu înseamnă că autoritatea publică beneficiază de un termen rezonabil de primire a cererii pe care o formulează o persoană în baza dispoziţiilor legale. Practica administrativă unanim acceptată este în sensul că cererile adresate unei autorităţi publice se înregistrează la data depunerii lor de către petenţi, iar instituţia are la dispoziţie un termen legal sau, în lipsa acestuia, un termen rezonabil pentru soluţionarea cererii, iar nicidecum pentru primirea acesteia. Instituţiile publice sunt învestite cu competenţă legală tocmai în scopul rezolvării cererilor ce le sunt adresate în procesul de executare în concret a legii, ele neavând posibilitatea legală de a amâna sau de a se deroba de realizarea atribuţiilor ce le revin şi cu atât mai puţin de obligaţia inerentă de a primi şi înregistra cererile cu care sunt sesizate.
Apărarea intimatului-pârât referitoare la dificultăţile administrative cu care se confruntă Secţia consulară a Ambasadei României la Chişinău nu poate fi primită, întrucât era necesar ca asemenea aspecte să fie avute în vedere la momentul fundamentării, elaborării şi adoptării modificărilor şi completărilor aduse Legii nr. 21/1991 (art. 101 şi art. 12) care permit subiectelor de drept ce se încadrează în ipoteza textului de lege să solicite redobândirea cetăţeniei române. Asemenea apărări nu pot justifica atitudinea autorităţii publice de a amâna sine die pe petiţionari în perspectiva invitaţiei de a depune cererea de valorificare a unui drept prevăzut de lege.
Sunt neîntemeiate susţinerile intimatului-pârât referitoare la inaplicabilitatea dispoziţiilor art. 10 din Convenţia europeană asupra cetăţeniei, conform cărora „ Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetăţeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetăţenie”. Atâta timp cât statul român şi-a asumat, în baza art. 101 din Legea nr. 21/1991, obligaţia de a acorda cetăţenia română persoanelor care au pierdut-o din motive neimputabile lor sau cărora această cetăţenie le-a fost ridicată fără voia lor, în calitate de stat semnatar al respective Convenţii are, conform art. 10 din acest act internaţional, obligaţia de a respecta termenul rezonabil în procedura de examinare a cererilor ce îi sunt adresate în acest sens.
Totodată, cu referire la principiul „termenului rezonabil”, instanţa reţine că acest principiu este direct aplicabil în dreptul intern, în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituţie, ca urmare a consacrării lui prin art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precum şi în jurisprudenţa C.E.D.O. Este adevărat că respectarea principiului termenului rezonabil se apreciază în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărui caz în parte, însă, în speţă nesocotirea principiului derivă în principal din împrejurarea că reclamantei i s-a răspuns în sensul că urmează a fi invitată să depună documentele pentru redobândirea cetăţeniei române la o dată viitoare, necunoscută şi nedeterminabilă în funcţie de criterii obiective. Or, atâta timp cât de la data formulării cererilor în luna septembrie 2008 şi până în prezent – noiembrie 2010 – reclamanta nu a fost invitată să depună cererea, iar, ulterior primirii documentaţiei, cererea de redobândire a cetăţeniei române va trebui să parcurgă procedura de analiză şi aprobare prevăzută de lege, se apreciază că a fost încălcat principiul termenului rezonabil.
Este neîntemeiată şi apărarea pârâtului referitoare la faptul că, prin obligarea pârâtului să stabilească data la care reclamanta va fi invitată să depună documentele pentru redobândirea cetăţeniei române, puterea judecătorească s-ar substitui puterii executive, întrucât instanţa nu face altceva decât să soluţioneze cererea cu care a fost legal învestită în raport cu competenţa legală ce îi revine potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
La pronunţarea prezentei decizii, instanţa are în vedere şi practica judiciară anterioară în materie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal.
În raport de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., astfel că, în temeiul art. 312 alin. (1) – (3) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, îl va admite şi va modifica hotărârea pronunţată de Curtea de apel în sensul obligării pârâtului Ministerul Afacerilor Externe să primească cererea reclamantei R.M. de redobândire a cetăţeniei române.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de R.M. împotriva sentinţei civile nr. 239 din 22 ianuarie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că obligă pârâtul Ministerul Afacerilor Externe să primească cererea reclamantei R.M. de redobândire a cetăţeniei române.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 noiembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4997/2010. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1749/2010. Contencios → |
|---|
