ICCJ. Decizia nr. 5047/2010. Contencios. Litigii Curtea de Conturi (Legea Nr.94/1992). Recurs

Comentarii

0

R O M Â N I A

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

Decizia nr. 5047/2010

Dosar nr. 9145/2/2009

Şedinţa publică de la 17 noiembrie 2010

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea atacată cu recurs

Prin sentinţa civilă nr. 434 din 22 ianuarie 2010, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a Contencios Administrativ şi Fiscal a admis cererea formulată de reclamanta Agenţia Naţională de Integritate în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a dispus anularea Încheierii nr. VIII/3 din 09 septembrie 2009, a admis contestaţia formulată de reclamantă şi pe cale de consecinţă a anulat Decizia nr. 4 din 21 iulie 2009 emisă de pârâtă.

Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de apel a reţinut, în esenţă, următoarele:

În legătură cu constatările de la punctul 1 al actului de control, instanţa de fond a reţinut că reclamanta şi-a îndeplinit obligaţiile referitoare la luarea măsurilor pentru, exercitarea, conform legii, respectiv în limitele delegării de competenţă, a atribuţiilor de ordonator de credite de către persoana sau persoanele cărora li se pot delega astfel de atribuţii, prin emiterea Ordinului nr. 717 din 28 mai 2009, adus la cunoştinţa auditorilor financiari, în timpul desfăşurării controlului.

Referitor la constatările de la punctul 2 cu privire la înlăturarea efectelor produse prin nerespectarea prevederilor anexei 3/30 la Legea nr. 388/2007, a bugetului de stat pe anul 2008 şi O.U.G. nr. 112/2008, privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2008, în ceea ce priveşte numărul şi structura funcţiilor de conducere precum şi a funcţiilor de inspector de integritate, instanţa de fond a reţinut că structura organizatorică a instituţiei reclamante, care cuprindea şi funcţiile de conducere la care se face referire în actul de control, a fost aprobată în mod legal prin Ordinul nr. 65 din 19 februarie 2009, în baza art. 16 alin. (4) din Legea nr. 144/2007, care nu condiţionează respectiva aprobare de respectarea prevederilor bugetare în vigoare, respectiv, Legea nr. 388/2007 şi O.U.G. nr. 112/2008 ; în acest sens, mai consideră instanţa de fond că atât Legea nr. 144/2007 cât şi Legea nr. 188/1999 sunt, potrivit Constituţiei României, legi organice, a căror forţă juridică impune aplicarea cu prioritate faţă de legile ordinare, astfel cum este legea bugetului, motiv pentru care structura de funcţii aprobată prin Ordinul nr. 10 din 19 decembrie 2007, s-a făcut cu respectarea prevederilor legale în vigoare, precum şi cu încadrarea în cheltuielile de personal alocate prin legea bugetului de stat.

Astfel, consideră judecătorul fondului că anexa 3/30/06 nu reprezintă baza legală de plată pentru acordarea drepturilor salariale de care beneficiază personalul Agenţii conform legii, ci este o anexa de fundamentare a fondului de salarii de bază aferent posturilor aprobate prin buget.

În acest context constată instanţa de fond că pe parcursul anului 2008 funcţiile de director general, director general adjunct şi şef serviciu au fost aprobate cu avizul Agenţiei Naţionale a funcţionarilor publici şi ocupate în limitele stabilite prin Legea nr. 188/1999 (15% din totalul funcţiilor publice, prevăzute în ştatul de funcţii) iar această situaţie a fost comunicată, încă din luna iulie 2008, la Ministerul Economiei şi Finanţelor pentru a se putea proceda la modificarea Anexei 3/30/06 la o primă rectificare bugetară.

Referitor la posturile de inspector de integritate superior treapta de salarizare 1, cu un salariu de bază de 3500 lei, instanţa de fond a apreciat că reclamanta a procedat în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 144/2007, adresându-se în acest sens M.F.P., în vederea introducerii respectivelor sume în programul informaţional propriu, pentru a putea fi preluate, astfel, în Anexa 3/30/06; faţă de răspunsul negativ al M.F.P, consideră instanţa de fond că reclamanta nu poate fi culpabilizată pentru incompatibilităţile sistemului informatic din cadrul respectivului minister, atâta timp cât stabilirea acestui salariu de bază s-a făcut în conformitate cu prevederile Legii nr. 144/2007.

În privinţa numărului total al posturilor de inspector de integritate, instanţa de fond, a considerat că stabilirea şi ocuparea acestora s-a făcut cu respectarea încadrării în numărul maxim de posturi prevăzut în Legea nr. 144/2007 şi a avut drept scop asigurarea resurselor umane necesare bunei funcţionări a instituţiei în vederea aducerii la îndeplinire a Condiţionalităţii 2 din H.G. nr. 1346/2007 privind aprobarea planului de acţiune pentru îndeplinirea condiţionalităţilor din cadrul mecanismului de cooperare şi verificare a progresului realizat de România în domeniul reformei sistemului judiciar şi al luptei împotriva corupţiei, demersuri concretizate în mod constant în rezultatele pozitive ale Agenţiei constatate în Raportul de ţară în domeniul justiţiei.

Mai consideră instanţa de fond că indemnizaţiile aferente respectivelor funcţii de conducere şi de execuţie s-au plătit legal cu atât mai mult cu cât persoanele care le-au ocupat au prestat activităţi corespunzătoare care au presupus asumarea unor responsabilităţi de răspundere.

De asemenea, se mai apreciază că, deşi actualizarea Anexei 3/30/06 s-a făcut la o a doua rectificare bugetară, prin O.U.G. nr. 112 din 24 septembrie 2008, plata indemnizaţiilor de conducere aferente celor 18 funcţii publice de conducere din ştatul de funcţii aprobat s-a făcut cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate pe această destinaţie, în condiţiile legii.

În concluzie, Curtea de apel a considerat că bugetul reclamantei a fost gestionat legal, în primul act de activitate al acestei instituţii în condiţiile în care nu a fost depăşită limita cheltuielilor ba chiar au fost restituite la bugetul de stat sume importante necheltuite şi nici nu a fost depăşit numărul de posturi reglementat de legea organică.

Cu privire la punctul 3 referitor la luarea măsurilor de intrare în legalitate şi de înlăturare a efectelor asupra resurselor publice, urmare a organizării nelegale a cabinetului demnitarului la nivelul vicepreşedintelui ANI, precum şi a depăşirii numărului de personal prevăzut de lege pentru cabinetul demnitarului care se putea organiza la nivelul preşedintelui, instanţa de fond a considerat că în mod legal a fost transformat personalul încadrat la cabinetul demnitarului, reglementat de O.G. nr. 32/1998, într-un corp de consilieri care s-a încadrat în numărul de posturi stabilit prin lege în structura Agenţiei, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu respectarea strictă a limitelor bugetului de stat aprobat.

În acest sens, instanţa de fond a constatat că bugetul de salarii al reclamantei nu a fost depăşit, iar angajarea pe respectivele funcţii s-a făcut cu respectarea numărului de posturi reglementat de art. 16 alin. (3) din Legea nr. 144/2007, astfel încât măsura de recuperare a sumelor plătite drept salarii este vădit ilegală, fiind de natură a încălca principiile de bază conform cărora la muncă depusă salariatul beneficiază de un câştig pe măsură iar proba muncii depuse se poate face prin orice mijloc.

Cu privire la punctul 4 referitor la înlăturarea efectelor produse asupra resurselor publice prin plata nelegală a drepturilor decurgând din detaşarea cu încălcarea prevederilor legale, a doamnei M.A.L. de la Ministerul Justiţiei, pentru perioada 15 decembrie 2007-17 aprilie 2008, instanţa de fond a apreciat din că din coroborarea dispoziţiilor art. 59 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 144/2007, art. 5 alin. (3) din O.G. nr. 32/1998 şi art. 49 alin. (2) C. muncii, rezultă că respectiva detaşare s-a făcut cu respectarea dispoziţiilor legale, Ministerul Justiţiei având, la data de 13 decembrie 2007, competenţa de a dispune respectiva măsură. De altfel, mai reţine instanţa de fond că la momentul încetării calităţii de consilier la cabinetul demnitarului, în 17 aprilie 2008, respectiva persoană a fost detaşată în cadrul ANI de către Cancelaria Primului Ministru.

Referitor la punctul 5 privind luarea măsurilor pentru înlăturarea efectelor produse asupra destinaţiei resurselor publice, urmare a achitării din bugetul autorităţii reclamante şi nu din bugetul Ministerului Justiţiei, a drepturilor aferente reprezentării acestui minister în Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, de către domnul H.G. instanţa de fond a apreciat că activitatea desfăşurată în cadrul respectivei comisii a avut legătură cu activitatea A.N.I., astfel încât este justificată plata indemnizaţiei de şedinţă către acesta.

Cu privire la punctul 6 referitor la elaborarea şi aplicarea cu rigurozitate a unui set de proceduri interne privind iniţierea, derularea şi monitorizarea proceselor de achiziţii publice, şi care să conţină atribuţii şi responsabilităţi concrete pentru personalul implicat în aceste activităţi, punând accent pe respectarea legalităţii şi a principiilor de transparenţă, liberă concurenţă, tratament egal şi eficienţă a fondurilor publice instanţa de fond a apreciat că prin modalitatea de derulare a procedurilor de achiziţie ori a cumpărărilor directe reclamanta nu a încălcat în nici un fel prevederile O.U.G. nr. 34/2006 şi ale H.G. nr. 925/2006 cum în mod nefondat şi eronat au reţinut reprezentanţii pârâtei.

Astfel, instanţa de fond consideră în ceea ce priveşte conţinutul tabelelor exemplificative privind achiziţia de computere că cele două poziţii „ computere de birou” şi „punct de lucru” au 2 coduri CPV diferite; pachetele software din clasa CPV 48000000-8 denumită „pachete software şi sisteme informatice”, procurate sunt din coduri CPV diferite ale clasei respective; în cazul cumpărării directe de covoare cursul şi respectiv, valoarea cumpărării este cel din data facturii şi nu cel al estimării din referatul de necesitate; în ceea ce priveşte procurarea de fotocopiatoare încălcarea pragului de 10.000 de euro ar fi fost reală în cazul în care ori aveam un singur produs cu o valoare de peste 10.000 de euro, ori cele trei produse aveau acelaşi cod CPV şi cumulate rezulta o valoare de peste 10.000 de euro, ceea ce nu este cazul, în speţă, unde este vorba de trei produse diferite, cu trei coduri CPV diferite şi cu trei funcţionalităţi diferite; cu privire la achiziţionarea unei centrale telefonice neconcordanţele şi erorile aritmetice nu au dus la vicierea procedurii şi nici la încălcarea ca finalitate a principiilor prevăzute de art. 2 din O.U.G. nr. 34/2006; cu privire la achiziţia de autoturisme nu se poate reţine încălcarea principiului integrităţii şi transparenţei procesului de achiziţie, reţinându-se, pe de o parte,că autoritatea contractantă nu poate obliga operatorii economici care au cumpărat documentaţia să depună şi oferte corespunzătoare iar pe de altă parte, că este dreptul exclusiv al autorităţii contractante de a-şi stabili nevoile şi caracteristicile bunurilor achiziţionate; în privinţa limitelor maxime ale consumului de carburanţi, acestea au respectat întocmai normativele legale, în raport cu numărul de autoturisme aflate în proprietate, art. 5 alin. (4) din O.G. nr. 80/2001; în ceea ce priveşte închirierea sistemelor informatice nu ne aflăm în situaţia închirierii unui utilaj pentru o lucrare definită, ci sistemele informatice au fost închiriate pentru o perioadă determinată, pentru lucrări efectuate de personalul instituţiei ci şi ca instrument de lucru;

Referitor la contractul de închiriere nr. 17/2008 pentru spaţiul situat în B-dul Aviatorilor instanţa de fond a reţinut că potrivit dispoziţiilor art. 13 din O.U.G. nr. 34/2006, închirierea nu face obiectul unei achiziţii publice ci este o măsură managerială dictată de obiectivele instituţiei şi reglementată de normative privind spaţiile cu destinaţia de birou. Astfel, consideră instanţa de fond că decizia managerială privind închirierea respectivului imobil a fost una corectă şi justificată prin raportare la dispoziţiile art. 2 şi art. 3 din H.G. nr. 866/1996.

Mai reţine instanţa de fond că definitivarea şi actualizarea programului anual al achiziţiilor publice este fundamentată pe baza fondurilor alocate şi pe posibilitatea de atragere a altor fonduri bugetare sau extrabugetare, pe parcursul anului bugetar, iar încălcarea prevederilor art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006 nu poate fi reţinută câtă vreme respectiva normă legală nu îşi găseşte aplicare în cazul cumpărărilor directe.

Consideră instanţa de fond că din raportarea valorii iniţiale la valoarea finală a creditelor bugetare aprobate la finele anului 2008 este evident că pe parcursul anului 2008 valoarea creditelor bugetare a fost majorată cu circa 41% şi că valoarea estimată cuprinsă în programul anual al achiziţiilor publice este o valoare scriptică orientativă, valoarea estimată cuprinsă în documentaţia de atribuire este valoarea reală care se ia în calcul la atribuirea unui contract.

În ceea ce priveşte cumpărarea directă, în opinia instanţei de fond, este evident că, potrivit legilor care reglementează domeniul, aceasta este o metodă de a achiziţiona şi nu o procedură în sensul celor prevăzute la art. 20 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006 şi pentru care legiuitorul a prevăzut ca obligaţie legală doar respectarea prevederilor art. 204 alin. (2) coroborat cu art. 29 din O.U.G. nr. 34/2006.

Mai consideră instanţa de fond că atâta timp cât O.U.G. nr. 34/2006 precizează şi impune reguli şi modalităţi speciale şi specifice de atribuire a contractelor, fără a impune şi o pondere numerică ori procentuală, a unui anumit tip de procedură în totalul achiziţiilor iar atâta timp cât atribuirea contractelor s-a efectuat prin încadrarea în prevederile legale, nu are nici o relevanţă ponderea unui anumit tip de procedură în totalul achiziţiilor, actul normativ, neimpunând o limită în ceea ce priveşte cumpărările directe.

Cu privire la Ordinul Preşedintelui A.N.R.M.A.P. nr. 155/2006, instanţa de fond consideră că respectivul act administrativ nu conţine reglementări normative, cu putere de lege, imperative şi obligatorii de urmat ci consacră un ghid cu caracter orientativ, aşa încât a înlăturat constatările auditorilor referitoare la încălcarea respectivului ordin.

2. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. din 434 din 22 ianuarie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a Contencios Administrativ şi Fiscal a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, în condiţiile art. 304 pct. 6 şi 9 C. proc. civ.

2.1 Printr-un prim motiv de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 6 C. proc. civ., susţine recurenta că prin hotărârea recurată, reclamantei i s-a dat mai mult decât s-a cerut, în condiţiile în care prima instanţă a procedat în mod netemeinic şi nelegal, cu încălcarea flagrantă a prevederilor art. 129 alin. (6) C. proc. civ., la anularea în tot a Deciziei nr. 4 din 21 septembrie 2009, deşi în cauză se contestase doar încheierea prin care fusese respinsă, contestaţia formulată împotriva a şase din cele zece măsuri dispuse prin decizia sus-indicată.

Mai mult chiar, în cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat numai anularea încheierii nr. VIII/2009 dar nu şi a Deciziei nr. 4/2009.

2.2 Printr-un alt motiv de recurs formulat în temeiul art. 304 pct. 9 C proc. civ. susţine recurenta-pârâtă că sentinţa recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, după cum urmează:

În ceea ce priveşte considerentele reţinute de prima instanţă referitoare la punctul 1 al încheierii VIII/3 din 3 septembrie 2009 consideră recurenta că, concluzia instanţei de fond s-a bazat exclusiv pe susţinerile reclamantei şi nu pe probele aflate la dosarul cauzei.

În acest sens, se arată că Ordinul nr. 717 din 28 mai 2009 nu a fost prezentat echipei de auditori publici externi în timpul controlului, nu a fost invocat în nici o notă de relaţii prezentată, nu a fost invocat nici în cadrul obiecţiunilor la procesul-verbal de contestare şi nici în contestaţia la decizia emisă şi nici nu a fost ataşat acţiunii introductive aşa încât simpla menţiune privind emiterea acestui ordin, ulterior anului verificat, care conţine măsurile luate pentru exercitarea atribuţiilor de ordonator de credite şi toate situaţiile în care se deleagă atribuţiile, nu poate fi luată în considerare ca fiind o atestare a intrării în legalitate, atâta vreme cât măsurile pe care se presupune că le conţine acest ordin nu se cunosc.

Referitor la considerentele reţinute de instanţa de fond cu privire la punctul 2 al încheierii recurenta susţine că acestea sunt vădit eronate întrucât încălcarea prevederilor cuprinse în Anexa nr. 3/30 a Legii nr. 388/2007 a bugetului de stat pe anul 2008 nu poate fi justificată de faptul că prin Legea nr. 144/2007 s-a prevăzut ca structura organizatorică să fie stabilită prin regulamentul de organizare şi funcţionare al Agenţiei, aprobat de ordonatorul de credite, nici de faptul că această lege nu impune expres respectarea legii bugetare şi nici de avizul dat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici pentru structura organizatorică, aprobată prin ordinul preşedintelui A.N.I.

Mai arată recurenta că respectarea prevederilor din legea bugetului de stat este obligatorie, anexa 3/30/06 având rolul de a impune limite de cheltuieli structurate pe funcţii, condiţii în care aplicarea prevederilor Legii nr. 144/2007 nu se poate face decât în condiţiile respectării limitelor impuse prin anexa menţionată pentru fiecare categorie de funcţii cuprinsă în cadrul acesteia, cu atât mai mult cu cât prevederile ambelor acte normative nu sunt contradictorii.

Se mai susţine că încadrarea în procentul de 15% prevăzut de Legea nr. 188/1999, pentru funcţiile publice de conducere, nu oferă legalitatea încadrării unor persoane pe funcţii inexistente în anexa nr. 3/30/06 din Legea nr. 388/2007, acest procent fiind o limită maximă şi nu una obligatorie; de asemenea, invocarea faptului că plata indemnizaţiilor de conducere s-a efectuat cu încadrarea în prevederile bugetare pe această destinaţie, nu este de natură, în opinia recurentei, să justifice nerespectarea limitelor prevăzute în anexele legii bugetului de stat, cu privire la numărul de posturi de conducere structurate pe categorii de funcţii şi la fondul aferent.

Referitor la încadrarea personalului pe funcţii de inspector de integritate treapta 1 cu salariu de încadrare de 3500 lei, în condiţiile în care în anexa 3/30/06 la legea bugetului de stat existau numai funcţii de inspector de integritate treapta 3, cu salariul aferent de 3000 lei, consideră recurenta că nu pot fi primite susţinerile reclamantei în sensul că încălcarea legii este justificată fie de imposibilitatea introducerii datelor în sistemul informaţional al Ministerului Finanţelor, fie de aşa-zisa „flexibilitate” a sumelor reprezentând salariile de încadrare prevăzute de lege, care în opinia reclamantei reprezintă de fapt un salariu mediu de bază şi nu un salariu fix din ale cărui limite nu se poate ieşi.

Mai susţine recurenta că este irelevantă şi susţinerea conform căreia stabilirea şi ocuparea funcţiilor de inspector de integritate s-a efectuat cu încadrarea numărului maxim de posturi prevăzute de Legea nr. 144/2007, deoarece limitele prevăzute de legea bugetului de stat nu pot fi depăşite iar numărul maxim de posturi prevăzut de Legea nr. 144/2007 nu este obligatoriu a fi atins.

Raportat la punctul trei din încheiere susţine recurenta că motivarea soluţiei de anulare a actului nu este altceva decât o interpretare şi aplicare eronată atât a prevederilor legii bugetare anuale, cât şi a O.G. nr. 32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administraţia publică locală.

În acest context se arată că deşi O.G. nr. 32/1998 defineşte noţiunea de demnitar din administraţia publică centrală, în care nu se încadrează funcţia de vicepreşedinte al A.N.I., şi stabileşte condiţiile în care se poate organiza şi funcţiona cabinetul demnitarului, intimata-reclamantă, cu nerespectarea dispoziţiilor legale a procedat la înfiinţarea unei astfel de structuri la nivelul funcţiei de vicepreşedinte al acesteia, cu rang de subsecretar de stat.

Cu privire la punctul 4 din încheiere susţine recurenta că după demisia ministrului justiţiei, operantă începând cu data de 17 decembrie 2007, continuarea detaşării unui consilier al ministrului justiţiei, dispusă în data de 15 decembrie 2007, cu menţinerea drepturilor salariale aferente şi net superioare, este nelegală, singura instituţie care putea dispune detaşarea la ANI, fiind Cancelaria Primului-Ministru cu care respectiva persoană avea raporturile de muncă suspendate din data de 13 decembrie 2007, în conformitate cu art. 51 lit. e) C. muncii, în scopul exercitării unei alte funcţii de durată determinată egală cu mandatul ministrului justiţiei.

Referitor la punctul 5 din încheierea contestată susţine recurenta că în mod greşit instanţa de fond reţine în considerentele hotărârii recurate faptul că activitatea domnului H.G. a avut legătură cu activitatea reclamantei, ceea ce justifică plata indemnizaţiei de şedinţă pentru acesta, în condiţiile în care din documentele prezentate de intimata-reclamantă nu rezultă acest fapt iar până la apariţia Deciziei Primului-Ministru nr. 382 din 30 martie 2009, domnul H.G. a fost numit în Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, prin Decizia Primului Ministru nr. 51 din 17 martie 2008 ca reprezentant al Ministerului Justiţiei, instituţie în interesul căreia şi-a şi putut desfăşura întreaga activitate în respectiva comisie.

Raportat la punctul 6 susţine recurenta că dispunerea măsurilor de înlăturare a abaterilor prevăzute la acest punct a avut ca temei înlăturarea unor nereguli constatate în derularea procesului de achiziţie publică desfăşurat de intimata-reclamantă, sub aspecte care vizau : atribuirea contractului de achiziţie publică, promovarea concurenţei între operatorii economici, garantarea tratamentului egal şi nediscriminarea operatorilor economici, asigurarea transparenţei şi integrităţii procesului de achiziţie publică, asigurarea utilizării eficiente a fondurilor publice prin aplicarea procedurilor de atribuire prevăzute de legislaţia specială în materie.

Consideră recurenta că din procesul-verbal de constatare şi din documentele anexate rezultă încălcarea sub unele aspecte semnificative a prevederilor legale din actele normative care guvernează achiziţiile publice.

Din această perspectivă, susţine recurenta că orice conducător al unei instituţii sau autorităţi publice şi administrator de fonduri publice este obligat ca în virtutea legii şi a principiilor bunei gestiuni economico-financiare, să elaboreze şi să respecte procedurile instituite în domeniul achiziţiilor publice.

3. Hotărârea instanţei de recurs

Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs formulate, în raport cu dispoziţiile art. 304¹ C. proc. civ., şi ţinând seama de toate susţinerile şi apărările părţilor, Înalta Curte constată că recursul este fondat şi urmează a fi admis în considerarea celor ce urmează:

3.1 În perioada 10 februarie 2009-29 mai 2009 auditori externi din cadrul Departamentului VIII al Curţii de Conturi a României, în temeiul Legii nr. 94/1992, au desfăşurat la Agenţia Naţională de Integritate, o acţiune de auditare a activităţii economico-financiare, aferentă exerciţiului bugetar 2008, la finalizarea căreia a fost întocmit procesul-verbal de constatare nr. 3668 din 10 iunie 2009, în baza căruia, în vederea înlăturării neregulilor constatate a fost emisă Decizia nr. 4 din 21 iulie 2009 a cărui dispozitiv era structurat în 10 puncte; Deciziei nr. 4/2009 a fost criticată sub aspectul dispoziţiilor înscrise în 6 din cele 10 puncte prin contestaţia înregistrată sub nr. 88.906 din 13 august 2009, respinsă prin Încheierea NR. VIII/3 din 09 septembrie 2009.

Astfel, Înalta curte urmează a primi critica circumscrisă motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 6 C. proc. civ. faţă de împrejurarea că instanţa de fond, cu încălcarea art. 129 alin. (6) C. proc. civ. a dispus anularea integrală a Deciziei nr. 4/2009 emisă de Curtea de Conturi a României, recurentă în prezenta cauză.

3.2 Potrivit art. 12 alin. (1) şi art. 15 alin. (1) din Legea nr. 144/2007 Agenţia Naţională de Integritate este o autoritate administrativă centrală, finanţată integral din bugetul de stat.

Preşedintele Agenţiei are, potrivit art. 15 alin. (2) din acelaşi act normativ calitatea de ordonator principal de credite, pe care o poate delega în condiţiile art. 20 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

Înalta Curte reţine că delegarea calităţii de ordonator principal de credite se poate efectua, în absenţa unor norme speciale cu caracter derogator, doar cu respectarea strictă a normei generale imperative mai sus indicate, atât sub aspectul persoanelor care pot primi prin delegare această calitate, cât şi în ceea ce priveşte precizarea limitelor şi condiţiilor delegării.

Astfel, în mod greşit instanţa de fond a apreciat că prin emiterea Ordinului nr. 717 din 28 mai 2009 intimata-reclamantă a luat măsurile necesare exercitării, în limitele delegării de competenţă a calităţii de ordonator principal de credite, în condiţiile în care auditorii financiari au semnalat neregularităţi în legătură cu exercitarea calităţii de ordonator principal de credite în exerciţiul bugetar al anului 2008 iar respectivul ordin nu poate reglementa retroactiv limitele şi condiţiile de exercitare a calităţii de ordonator principal de credite de către persoana delegată, în absenţa titularului de drept, prin Ordinul nr. 243 din 22 mai 2008, în cursul anului bugetar 2008.

De asemenea, nu pot fi reţinute nici susţinerile instanţei de fond în sensul că respectivele neregularităţi au fost înlăturate în timpul controlului prin emiterea Ordinului nr. 717/2009 câtă vreme nu există dovezi în sensul prezentării respectivului act administrativ echipei de control cu atât mai mult cu cât nu se face nici un fel de referire la acesta în notele de relaţii întocmite pe toată perioada controlului şi nici nu se observă depunerea acestuia la dosarul cauzei, deşi intimata-reclamantă face referire la acest ordin în cererea de chemare în judecată iar instanţa reia aceste susţineri în considerentele hotărârii recurate.

Înalta Curte mai reţine că, în conformitate cu prevederile art. 12 alin. (2) şi art. 15 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 144/2007, prin Ordinul nr. 10 din 19 decembrie 2007 s-a aprobat structura organizatorică a Agenţiei, modificată în cursul anului 2008, iar prin Anexa 3/30 din Legea bugetului de stat pe anul 2008 nr. 388/2007 a fost stabilit bugetul pentru anul 2008 al Agenţiei.

În anexa 3/30/03, parte integrantă din Legea nr. 388/2007, s-a stabilit numărul maxim de posturi şi fondul aferent salariilor de bază pe anii 2007-2008, respectiv sumele alocate de la bugetul de stat, pentru personalul Agenţiei.

Faţă de prevederile art. 1, art. 2 alin. (4) şi art. 5 din Legea nr. 388/2007 şi art. 14 şi art. 22 şi art. 29 alin. (4) din Legea nr. 500/2002, intimata-reclamantă era obligată să dispună încadrarea, promovarea şi salarizarea personalului propriu, atât în funcţiile de conducere cât şi în funcţiile de execuţie, cu sau fără statut special cu respectarea limitelor prevăzute în anexa nr. 3/30/03.

Astfel, instanţa de fond, a făcut o greşită interpretare şi aplicare a legii atunci când a apreciat că, art. 16 alin. (4) din Legea nr. 144/2007 a permis intimatei-reclamante, ca şi instituţie publică, în sensul art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, ca prin Ordinul nr. 65 din 19 februarie 2009 şi ulterior prin Ordinul nr. 439 din 01 octombrie 2008, să modifice structura organizaţională a Agenţiei, cu nerespectarea legilor bugetare anuale, respectiv Legea nr. 388/2007 şi O.U.G. nr. 112/2008.

Calificarea anexei 3/30/06 care, potrivit art. 31 din Legea nr. 388/2007, face parte integrantă din respectivul act normativ, drept o anexă de fundamentare a fondului de salarii de bază lipsită de bază legală pentru acordarea drepturilor salariale, nu poate fi considerată decât o înţelegere greşită a cadrului general şi a procedurilor privind utilizarea fondurilor publice şi a responsabilităţilor instituţiilor publice implicate în procesul bugetar, în sensul art. 2 alin. (1) pct. 36 din Legea privind finanţele publice.

Demersurile făcute în cursul anului bugetar 2008 către Ministerul Finanţelor Publice în vederea modificării anexei 3/30 precum şi faptul că numărul posturilor de conducere, a fost stabilit cu încadrarea în limitele procentuale stabilite prin Legea nr. 188/1999 şi cu avizul favorabil al Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, nu sunt argumente pentru a justifica încălcarea limitelor bugetare stabilite prin bugetul pe anul 2008, cum în mod greşit apreciază instanţa de fond.

Reţinerea ca şi argument, în sensul invocat în cererea de chemare în judecată, a faptului că persoanele care au ocupat respectivele funcţii de conducere pentru care nu era prevăzută o acoperire bugetară, au desfăşurat activităţi care au presupus asumarea unor responsabilităţi precum şi necesitatea asigurării resurselor umane necesare bunei funcţionări a instituţiei în vederea îndeplinirii unor obligaţii legale, apare cel puţin neserioasă pentru a face obiectul unei analize.

Potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 32/1998 aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 760/2001 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administraţia publică centrală, prin demnitar se înţelege primul-ministru, ministrul, secretarul de stat şi asimilaţii acestuia, precum şi prefectul ca reprezentant al Guvernului iar potrivit art. 4 din acelaşi act normativ numărul maxim de posturi din cabinetul demnitarului, pentru fiecare funcţie din cadrul acestuia, este prevăzut în anexa nr. 1 la prezenta ordonanţă.

Potrivit art. 12 alin. (2) din Legea nr. 144/2007, forma în vigoare pe parcursul anului 2008, preşedintele Agenţiei este demnitar cu rang de secretar de stat, vicepreşedintele este demnitar cu rang de subsecretar de stat.

Din interpretarea coroborată a dispoziţiile legale mai-sus redate rezultă fără putere de tăgadă că, în structura organizatorică a aparatului de lucru al Agenţiei, era posibilă organizarea şi funcţionarea cabinetului demnitarului, în sensul art. 3 din 3 din O.U.G. nr. 32/1998, aşa cum a fost modificată prin Legea de aprobare nr. 760/2001, doar în subordinea preşedintelui, demnitar cu rang de secretar de stat, şi nu şi în subordinea vicepreşedintelui instituţiei, demnitar cu rang de subsecretar de stat, cum în mod greşit apreciază instanţa de fond.

Prin urmare, în mod corect s-a reţinut de către auditorii externi că organizarea cabinetului demnitarului prin Ordinul nr. 65 din 19 februarie 2008, şi pentru funcţia de vicepreşedinte cât şi stabilirea numărului persoanelor încadrate la cabinetul demnitarului din subordinea preşedintelui, s-au efectuat cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor O.U.G. nr. 32/1998, aşa cum a fost modificată prin Legea de aprobare nr. 760/2001, act normativ indicat în preambulul respectivului act administrativ.

De asemenea, faţă de prevederile art. 5 din O.U.G. nr. 32/1998 Înalta Curte constată că nu a fost justificată încadrarea personalului în cadrul cabinetului demnitarului, compartiment organizatoric distinct, în subordinea demnitarului, în condiţiile în care respectiva funcţie de demnitate publică este vacantă.

Astfel, în mod greşit instanţa de fond a apreciat, fără a analiza statutul şi specificul personalului încadrat în cadrul cabinetului demnitarului, reglementat prin O.U.G. nr. 32/1998, aşa cum a fost modificată prin Legea de aprobare nr. 760/2001, legalitatea încadrării acestuia pe perioada vacanţei funcţiei de demnitate publică, respectiv vicepreşedinte, şi transformarea într-un corp de consilieri cu respectarea numărului total de posturi stabilit de art. 16 alin. (3) din Legea nr. 144/2007, pentru structura Agenţiei.

În raport cu dispoziţiile art. 45 din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, Înalta Curte constată că detaşarea în cadrul Agenţiei a unui salariat al Cancelariei Primului Ministru, al cărui contract de muncă fusese suspendat în condiţiile art. 51 alin. (1) din acelaşi act normativ, pe durata mandatului ministrului justiţiei, de către Ministerul Justiţiei, s-a efectuat cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor legale care reglementează modificarea contractului individual de muncă.

Este adevărat că potrivit art. 59 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 144/2007 Ministerul Justiţiei avea obligaţia de a detaşa în cadrul Agenţiei 3 persoane, însă această obligaţie nu putea fi îndeplinită decât cu respectarea dispoziţiilor art. 45 C. muncii. Prin urmare în mod greşit instanţa de fond, fără a observa că doamna M.A.L. era salariata Cancelariei Primului Ministru şi nu a Ministerului Justiţiei, unde şi-a desfăşurat activitatea, potrivit art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 32/1998, pe durată determinată, ca şi consilier al ministrului justiţiei, a considerat, ca urmare a indicării şi interpretării greşite a unor dispoziţii legale, că respectiva detaşare precum şi stabilirea drepturilor salariale aferente s-au dispus în condiţii de legalitate.

Potrivit art. 13 alin. (2) lit. f) şi art. 15 lit. d) din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, şi art. 15 din H.G. nr. 1095/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Titlului VII „Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv” din Legea nr. 247/2005, din Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, fac parte şi doi reprezentanţi ai Ministerului Justiţiei, care beneficiază de indemnizaţie de şedinţă reprezentând 50% din salariul de încadrare, sumă acordată din bugetul fiecărei instituţii a administraţiei publice centrale care are desemnaţi reprezentanţi în respectiva comisie.

Dat fiind faptul că domnul H.G. a fost desemnat, prin Decizia Primului Ministru nr. 51 din 17 martie 2008, în respectiva comisie, în calitate de reprezentant al Ministerului Justiţiei, este fără putere de tăgadă faptul că această ultimă instituţie era obligată, în raport cu dispoziţiile legale mai sus indicate, să suporte din bugetul propriu, indemnizaţia de şedinţă aferentă participării reprezentantului său la lucrările respectivei comisii.

Faptul că domnul H.G. a fost detaşat în cursul anului 2008 în cadrul Agenţiei şi a optat potrivit art. 12 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2006, pentru menţinerea, pe perioada detaşării a drepturilor salariale avute la Ministerul Justiţiei, nu poate justifica plata indemnizaţiei de şedinţă din bugetul Agenţiei, în condiţiile în care respectivele sume nu se încadrează în categoria drepturilor salariale la care face referire O.U.G. nr. 27/2006.

Aprecierile instanţei de fond în sensul că activitatea desfăşurată în cadrul respectivei comisii are legătură cu activitatea Agenţiei, nu poate justifica efectuarea plăţilor din creditele bugetare ale Agenţiei, în condiţiile în care atât componenţa comisiei cât şi suportarea cheltuielilor aferente sunt strict reglementate iar Agenţia nu are reprezentanţi în respectiva comisie.

Potrivit art. 4 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 925/2006 autoritatea contractantă are obligaţia de a stabili programul anual al achiziţiilor publice iar după aprobarea bugetului propriu are obligaţia de a-şi definitiva programul anual al achiziţiilor publice în funcţie de fondurile aprobate şi de posibilităţile de atragere a altor fonduri.

Faţă de caracterul imperativ al dispoziţiilor legale mai-sus redate Înalta Curte constată că în mod greşit instanţa de fond nu a reţinut în sarcina Agenţiei, ca şi autoritate publică contractantă, în sensul art. 8 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 34/2006, obligaţia actualizării şi modificării programului anual al achiziţiilor publice, întocmit pentru anul 2008, în conformitate cu creditele bugetare aprobate pentru anul 2008, precum şi cu achiziţiile făcute în cursul respectivului an bugetar.

Tocmai pentru a face posibilă achiziţionarea şi a altor bunuri decât cele înscrise iniţial în programul anual de achiziţii dar şi pentru a evita înregistrarea unor diferenţe între valoarea estimată şi aprobată a contractelor din program şi nivelul total al achiziţiilor efectuate, autoritatea contractantă, este îndreptăţită potrivit art. 4 alin. (8) şi (9) din H.G. nr. 925/2006 să opereze modificări sau completări ulterioare în programul anual al achiziţiilor publice.

În mod greşit instanţa de fond consideră că dispoziţiile art. 6 alin. (1) nu sunt incidente în cauză, în condiţiile în care achiziţiile prin cumpărare directă se fac din fonduri publice iar potrivit art. 4 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006 programul anual al achiziţiilor publice cuprinde totalitatea acordurilor-cadru şi a contractelor pe care autoritatea contractantă urmează să le atribuie/încheie, pe parcursul unui an bugetar, indiferent de forma de procedura de atribuire. Prin urmare o apreciere în sensul că pentru achiziţiile efectuate prin cumpărare directă nu există obligaţia de a fi cuprinse în programul anual al achiziţiilor publice nu poate fi decât greşită.

Faţă de prevederile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 144/2007, art. 63 din Legea nr. 500/2002 coroborate cu prevederile art. 2 pct. 4 din Legea nr. 388/2007 este de necontestat faptul că posibilităţile Agenţiei de atragere de noi fonduri la începutul anului 2008 se limitau numai la creditele bugetare aprobate prin legea bugetului de stat, iar valoarea achiziţiilor din programul anual al achiziţiilor publice aprobat trebuia să se încadreze în limita creditelor bugetare aprobate, condiţii în care nu pot fi primite consideraţiile instanţei de fond pentru a justifica neîndeplinirea unor obligaţii legale referitoare la întocmirea, modificarea şi actualizarea programului anual de achiziţii pentru anul 2008.

De asemenea, instanţa de fond a făcut o greşită apreciere a situaţiei de fapt raportată la prevederile O.U.G. nr. 34/2006 când a apreciat asupra respectării reglementărilor legale în domeniul achiziţiilor publice efectuate la titlu „ cheltuieli de capital”. Astfel, instanţa de fond, nu a observat situaţia divizării poziţiilor înscrise în lista de investiţii, cât şi prezentarea în referatele de necesitate numai a achiziţiei de produse pentru perioada imediată, cu valoarea estimată a acesteia, fără a se avea în vedere produsele similare din aceeaşi categorie achiziţionate în cursul anului 2008, şi implicit valorile cumulate ale contractelor pentru toate produsele similare din aceeaşi categorie de bunuri, care au fost achiziţionate sau urmau a fi achiziţionate pe parcursul unui an, atunci când a apreciat, asupra legalităţii procedurii prin care au fost atribuit contractele de achiziţie publică unor produse achiziţionate, precum computere personale din grupa de produse CPV 30213000-5, pachete software şi sisteme informatice CPV 48000000-8, mobilă, inclusiv mobilă de birou CPV 39000000-2 sau echipamente de sonorizare CPV 32342410-9.

De asemenea, instanţa de fond, analizând procedura de achiziţie publică a unor produse, respectiv covoare şi fotocopiatoare, a apreciat greşit, faţă de dispoziţiile art. 25, art. 26 şi art. 27 din O.U.G. nr. 34/2006, că estimarea valorii de achiziţie a unor produse se efectuează la data încheierii contractului şi nu la data iniţierii achiziţiei şi nu a observat faptul că tocmai calcularea eronată a valorii estimate a contractelor de achiziţie a avut ca rezultat greşita atribuirea a unor contracte de achiziţie publică prin cumpărare directă în locul aplicării procedurii de achiziţie publică prin cerere de oferte. Faţă de exigenţa dispoziţiilor art. 35 din O.U.G. nr. 34/2006 vor fi reţinute şi criticile referitoare la atingerea principiilor impuse de art. 2 din acelaşi act normativ, în derularea procedurii de atribuire a contractului pentru achiziţionarea unui număr de 3 autoturisme.

Totodată, faţă de prevederile art. 14, art. 22 din Legea nr. 500/2002 vor fi primite şi criticile referitoare la neregularităţile constatate în încheierea şi executarea contractului de închiriere nr. 17 din 07 noiembrie 2008 precum şi a contractului de servicii de închiriere sisteme informatice nr. 25 din 01 iulie 2008 fără a relua argumentele expuse în actul de control care a stat la baza emiterii celor două acte administrative contestate.

Toate considerentele expuse, converg către concluzia că, în raport cu dispoziţiile legale incidente în cauză, soluţia pronunţată de instanţa de fond este netemeinică şi nelegală,motiv pentru care urmează a fi primite toate criticile formulate de recurentul-reclamant, circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În consecinţă, faţă de considerentele expuse, recursul urmează a admis iar hotărârea recurată modificată în sensul respingerii acţiunii intimatei-reclamante ca neîntemeiate, potrivit art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 434 din 22 ianuarie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti - Secţia A VIII-A Contencios Administrativ şi Fiscal, ca nefondat.

Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge ca neîntemeiată acţiunea formulată de Agenţia Naţională de Integritate.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 noiembrie 2010.

← ICCJ. Decizia nr. 333/2010. Contencios. Anulare act de control...		ICCJ. Decizia nr. 1/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate act... →

Vezi și alte spețe de contencios administrativ: