ICCJ. Decizia nr. 1199/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1199/2011
Dosar nr. 107/33/2010
Şedinţa publică de la 1 martie 2011
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
Prin sentinţa nr. 116 din 15 martie 2010 a Curţii de Apel Cluj a fost admisă în parte acţiunea formulată de către reclamanta M.A.L.M. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovării Bucureşti, prin Ministrul Educaţiei, Cercetării şi Inovării şi, în consecinţă, a fost anulat ordinul nr. 5531 din 07 octombrie 2009 emis de pârât, privind eliberarea reclamantei din funcţia de inspector şcolar general adjunct la Inspectoratul Şcolar al Judeţului Maramureş, instanţa dispunând reintegrarea reclamantei în funcţia deţinută anterior emiterii ordinului nr. 5531/2009 şi a fost obligat pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu salariile, precum şi cu celelalte drepturi băneşti de care ar fi beneficiat aceasta în funcţia deţinută anterior, între data emiterii actului contestat şi data reintegrării efective, sume ce urmează a fi actualizate cu rata inflaţiei, la data plăţii, fiind respinse restul pretenţiilor formulate.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut că reclamanta a fost numită prin ordin al ministrului în funcţia de inspector şcolar general adjunct la Inspectoratul Şcolar al Judeţului Maramureş, prin detaşare, până la organizarea concursului, dar nu mai târziu de sfârşitul anului şcolar 2008-2009, cu rezervarea catedrei pe care este titulară.
Concursul nu s-a organizat până la finele anului şcolar, astfel că, prin ordinul nr. 4949 din 31 august 2009 al aceluiaşi ministru, a fost numită tot prin detaşare, în interesul învăţământului, în funcţia de inspector general adjunct la acelaşi inspectorat, până la organizarea concursului de către minister, dar nu mai târziu de sfârşitul anului şcolar 2009-2010, cu rezervarea catedrei.
Ulterior, prin Ordinul nr. 5531 din 07 octombrie 2009 al Ministrului Educaţiei, Cercetării şi Inovării, s-a dispus „încetarea detaşării” începând cu data emiterii acestui act.
Împotriva acestui act administrativ, reclamanta a formulat plângere prealabilă, nesoluţionată, apreciind că el este nelegal, pentru motivele susţinute ulterior şi prin prezenta cerere.
Astfel, instanţa a reţinut apărarea formulată de reclamantă, în sensul că actul este nemotivat, sub aspectul justificării măsurii luate în fapt şi drept, motiv de nulitate incident în cauză. Astfel, în preambulul ordinului s-a încercat motivarea lui în drept, fiind invocate dispoziţiile art. 20, alin. (2), art. 31 şi art. 101, alin. (2) din Legea nr. 128/1997, ale Ordinului Ministrului Educaţiei, Cercetării şi Inovării nr. 4949 din 31 august 2009 şi ale H.G. nr. 51/2009, însă, examinând aceste temeiuri legale, instanţa de fond reţine că acestea se referă la funcţiile de conducere din inspectoratele şcolare, detaşare şi rezervare a postului, numirea petentei în funcţia de inspector şcolar şi, respectiv la organizarea ministerului (H.G. nr. 51/2009).
Instanţa a constatat că o astfel de enumerare de texte legale nu este în măsură să constituie fundamentul unui act emis în conformitate cu prevederile legale, întrucât nu justifică, raportat la situaţia specifică a reclamantei, măsura dispusă.
Astfel, se arată că încetarea detaşării nu a fost întemeiată pe considerentul organizării concursului pentru ocuparea funcţiei, ci pe acela al expirării termenului pentru care s-a dispus numirea temporară, respectiv sfârşitul anului şcolar 2009-2010, acestea constituind cele două premise ale detaşării sale.
În acest context, Curtea apreciază că simplele referiri făcute la anumite articole de lege sau acte normative, în întregul lor, nu poate constitui o motivare corespunzătoare a unui act administrativ unilateral, în condiţiile în care nu s-a specificat care este starea de fapt care a determinat incidenţa acestora.
De altfel, a reţinut instanţa că nici prin întâmpinarea depusă la dosar pârâtul nu a arătat, în concret, care au fost raţiunile care au stat la baza emiterii ordinului contestat, făcând referire doar la împrejurarea că măsura detaşării este lăsată de legiuitor la latitudinea sa, încetarea acesteia, în cazul specific al reclamantei, fiind dispusă „în interesul învăţământului”, fără a se preciza care a fost acela.
Instanţa nu a contestat faptul că atribuţia principală a reclamantei este cea legată de activitatea de cadru didactic, însă nu poate să îi nege acesteia dreptul de a invoca nelegalitatea actului, expresie a excesului de putere şi a arbitrariului administraţiei.
Dreptul de apreciere al pârâtului a fost astfel exercitat prin încălcarea drepturilor fundamentale ale reclamantei, instanţa reţinând că motivarea actului administrativ este subînţeleasă de textele Constituţiei.
În ceea ce priveşte actele individuale, instanţa a reţinut că motivarea trebuia să fie cuprinsă în chiar conţinutul acestora, sau într-un document justificativ care însoţeşte actul, ce emană de la aceeaşi autoritate, chiar dacă sub semnătura altei persoane.
Instanţa apreciază că fundamentarea în fapt şi în drept a actelor administrative de autoritate emise în temeiul atribuţiilor legale conferite organelor administraţiei publice, este o componentă esenţială în aprecierea legalităţii acestora, prezumţie în temeiul căreia astfel de acte se bucură de putere executorie.
Instanţa a reţinut că prin Rezoluţia Comitetului de Miniştri ai Consiliului Europei nr. (77)31 cu privire la protecţia individului în relaţia cu actele autorităţilor administrative, s-a recomandat statelor membre să se ghideze în dreptul şi practica lor administrativă de anumite principii enunţate în rezoluţie, în scopul protecţiei persoanelor, fizice sau juridice, în procedurile administrative.
În implementarea acestor principii, cerinţele unei administraţii bune şi eficiente, precum şi interesele terţilor şi interesele marelui public trebuie să fie în mod adecvat luate în considerare, pentru a asigura cel mai ridicat grad posibil de echitate, în principiul IV din Rezoluţie fiind inserată obligaţia de prezentare a motivelor care stau la baza actului.
Procesul de deliberare al administraţiei nu poate fi considerat efectiv decât dacă temeiurile care se găsesc la baza solicitării sunt într-adevăr examinate de organul administrativ. De altfel, prin punctul III al Recomandării Rec(2004) 5 a Comitetului de Miniştri a Consiliului Europei către statele membre cu privire la verificarea compatibilităţii proiectelor de legi, legilor în vigoare şi practicii administrative cu standardele prevăzute în Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, se cere statelor membre să asigure adaptarea, cât de rapid posibil, a legilor şi practicii administrative în scopul prevenirii încălcării Convenţiei.
Lipsa motivării împiedică orice cenzură judiciară a legalităţii deciziei atacate şi constituie un viciu fundamental şi o cauză de nulitate a actului administrativ.
Ca atare, este contrar legii procedeul urmat de către pârâtă constând în invocarea, cu caracter general, a unor texte sau acte normative, în întregul lor, fără a se face nici un fel de referire la situaţia de fapt care a determinat această incidenţă, neexistând astfel un act administrativ motivat în fapt şi justificat în drept, aşa cum prevede textul art. 31 din Legea nr. 128/1997.
Totodată, în baza art. 18 alin. (3) din acelaşi act normativ, coroborat cu prevederile art. 78 alin. (1) din Legea nr. 53/2003, instanţa a dispus obligarea pârâtului la reintegrarea reclamantei pe funcţia deţinută anterior emiterii ordinului nr. 5531/2009 şi plata despăgubirilor egale cu salariile, precum şi cu celelalte drepturi băneşti de care ar fi beneficiat aceasta în funcţia deţinută anterior, între data emiterii actului contestat şi data reintegrării efective, sume ce urmează a fi actualizate cu rata inflaţiei, la data plăţii, numai într-o astfel de modalitate putându-se repara integral prejudiciul creat petentei.
Cu privire la obligarea pârâtului la plata în favoarea reclamantei de despăgubiri în cuantum de 10.000 RON, pentru daunele morale aduse prin emiterea actului administrativ a cărui anulare se solicită, se apreciază însă că acest petit, deşi este admisibil, din perspectiva prev. art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, apare ca fiind neîntemeiat.
Pentru a dispune astfel, Curtea a luat în considerare împrejurarea că, în astfel de situaţii, îndrituirea concretă a reclamantului la astfel de daune şi determinarea cuantumului lor a fost lăsată la aprecierea instanţei, aceasta incluzând o doză de aproximare. În acest sens, în doctrină s-a precizat că „vor fi avute în vedere o serie de criterii, cum ar fi consecinţele negative suferite de cel în cauză pe plan fizic şi psihic, importanţa valorilor morale lezate, măsura în care au fost lezate aceste valori şi intensitatea cu care au fost percepute consecinţele vătămării, măsura în care i-a fost afectată situaţia familială, profesională şi socială. Pentru ca instanţa să poată aplica aceste criterii apare însă necesar ca cel ce pretinde daune morale să producă un minimum de argumente şi indicii din care să rezulte în ce măsură drepturile personale nepatrimoniale ocrotite prin Constituţie i-au fost afectate (...)” (Alexandru Ţiclea, Andrei Popescu, Constantin Tufan ş.a. - Tratat de dreptul muncii, Bucureşti, Editura Rosetti, 2004, pag. 518).
Din această perspectivă, Curtea constată că reclamanta nu a făcut nici o referire în acţiunea introductivă la motivele pentru care apreciază că i se datorează suma solicitată, cu titlu de daune morale, astfel încât nu au fost aduse de către aceasta „un minimum de argumente şi indicii” din care să rezulte în ce măsură drepturile personale nepatrimoniale ocrotite au fost afectate, indicii care să fie validate apoi de circumstanţele speţei şi de efectele produse de actul contestat, pe plan profesional, social şi familial.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, criticând soluţia instanţei de fond, pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea cererii de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi 3041 C. proc. civ., pârâtul Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului a arătat, în esenţă, următoarele:
- În mod greşit instanţa de fond a reţinut că enumerarea de texte legale nu este în măsură să constituie fundamentul unui act emis în conformitate cu prevederile legale, întrucât nu justifică, raportat la situaţia specifică reclamantei măsura dispusă.
- Arată recurentul că detaşarea în interesul învăţământului este o măsură dispusă de către ministerul educaţiei, în baza prerogativelor prevăzute de lege, în vederea organizării în mod eficient al bunului mers al administraţiei publice.
Reclamanta a fost numită într-o funcţie de conducere prin detaşare în interesul învăţământului, detaşare la care nu i s-a cerut acordul.
Tot potrivit prevederilor legale, s-a dispus încetarea detaşării şi revenirea pe catedra care îi fusese rezervată tot fără a se solicita acordul persoanei detaşate.
Analizând cererea de recurs, normele legale incidente, prin prisma prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte, constată că aceasta este fondată pentru considerentele următoare:
În mod greşit, instanţa de fond a reţinut că Ordinul nr. 5531 din 7 octombrie 2009 emis de Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovării este nemotivat sub aspectul justificării măsurii luate în fapt şi în drept.
Ordinul a fost motivat în drept, fiind invocate dispoziţiile art. 20 alin. (2) , art. 31, art. 101 alin. (2) din Legea nr. 128/1997, Ordinul Ministrului Cercetării şi Inovării nr. 4949 din 31 august 2009 şi ale H.G. nr. 51/2009.
Potrivit art. 14 alin. (3) din Legea nr. 128/1997 privind statutul personalului didactic „ Detaşarea în posturile didactice prevăzute la alin. (1) poate fi efectuată pe o durată de 1-4 ani, corespunzătoare unui ciclu de învăţământ, iar pentru funcţiile de conducere, de îndrumare şi de control, până la organizarea concursului, dar nu mai mult de sfârşitul anului şcolar respectiv”.
Din cele de mai sus rezultă că detaşarea în interesul învăţământului se face cu acordul persoanelor solicitate şi detaşarea poate fi „până la organizarea concursului, dar nu mai mult de sfârşitul anului şcolar respectiv”.
Această ultimă formulare este o preluare exactă a textului de lege şi demonstrează nu faptul că detaşarea nu poate înceta înainte de sfârşitul anului şcolar ci faptul că nu se poate preciza o dată precisă, neputând să se prevadă „interesul învăţământului” în principiu decât în funcţie de aceste repere generale.
În conformitate cu prevederile art. 31 din Legea nr. 128/1997 „ Eliberarea din funcţiile de conducere, prevăzute la art. 20, şi din funcţiile de îndrumare şi de control, prevăzute la art. 25, se face de către cei care au dispus numirea, în condiţiile legii”.
Se observă că şi prin ordinele de numire prin detaşare în interesul serviciului, a reclamantei, s-au enumerat în preambulul acestora aceleaşi prevederi legale care există şi în cel de încetare - existând în plus prevederile art. 31 din lege referitoare la prerogativele privind eliberarea din funcţie, iar instanţa de fond nu le-a sancţionat şi pe acestea cu nulitatea pentru nemotivare, această motivare fiind în esenţă „interesul învăţământului”.
Calificarea acestei măsuri de încetare a detaşării în interesul învăţământului, respectiv a numirii în calitate de inspector şcolar general adjunct la Inspectoratul Şcolar al Judeţului Maramureş, drept o sancţiune disciplinară este forţată iar toată argumentaţia instanţei de fond sub acest aspect este eronată.
Din prevederile legale prezentate mai sus rezultă că detaşarea reclamantei a fost făcută în interesul învăţământului, pe o perioadă determinată, cel care a făcut numirea şi detaşarea (ministrul) având prerogativa legală de a dispune şi eliberarea din funcţie, respectiv încetarea detaşării, acestea operând împreună, fiind expres prevăzută de lege [art. 14 alin. (3), art. 31].
Reclamanta nu a dat concurs pentru ocuparea funcţiei de inspector general adjunct, detaşarea a fost făcută pe o perioadă determinată de timp, iar conform dispoziţiilor legale i s-a rezervat catedra de la care provenea, iar ministrul în baza atribuţiilor conferite de lege, văzând „interesul învăţământului” a apreciat că este necesară încetarea detaşării.
Înalta Curte apreciază că ministerul pârât dispune în exercitarea puterii sale discreţionare, de o marjă de apreciere ale cărei limite sunt prevăzute de lege, ca o garanţie a respectării principiului legalităţii şi principiului preeminenţei interesului public.
Faptul că în ordin nu s-a menţionat comunicarea ordinului reclamantei şi termenul în care poate fi atacat nu poate duce la nulitatea lui deoarece reclamanta nu a fost vătămată prin aceasta, a luat cunoştinţă de ordin prin direcţia de specialitate l-a contestat, nefiind invocate în apărare aspecte privind tardivitatea .
În ceea ce priveşte emiterea ordinului în perioada unei incapacităţi temporare de muncă se reţine că acest lucru nu a fost dovedit în vreun fel, considerându-se o afirmaţie făcută pro-causa.
Constatând că ordinul nr. 5531 din 07 octombrie 201 este legal şi temeinic, celelalte cereri privind reintegrarea reclamantei, plata drepturilor salariale şi plata daunelor morale urmează a fi constatate prin urmare nefondate.
Având în vedere cele arătate mai sus, Înalta Curte în conformitate cu prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., se va admite recursul, se va modifica sentinţa recurată şi se va respinge acţiunea ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului împotriva sentinţei nr. 116 din 15 martie 2010 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea reclamantului M.A.L.M., ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 1 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1173/2011. Contencios. Despăgubire. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 1201/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
