ICCJ. Decizia nr. 1271/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1271/2011
Dosar nr. 76/64/2010
Şedinţa publică din 3 martie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Soluţia instanţei de fond.
Prin sentinţa nr. 76/F din 9 aprilie 2010, Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte, acţiunea formulată de reclamantul P.F. din judeţul Braşov, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, C.N.A.S. şi Ministerul Sănătăţii, şi a anulat HG nr. 1088/2009 pentru modificarea şi completarea contractului-cadru privind condiţiile acordării asistenţei medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009, aprobat prin HG nr. 1714/2008, precum şi dispoziţiile art. I pct. 4 şi 5 din Ordinul nr. 1331/905 din 21 octombrie 2009 privind modificarea Ordinului Ministrului Sănătăţii şi al Preşedintelui C.N.A.S. nr. 416/428/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a contractului-cadru privind condiţiile acordării asistenţei medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009.
Instanţa de fond a respins cererea de anulare a celorlalte dispoziţii ale Ordinului nr. 1331/905 din 21 octombrie 2009 privind modificarea Ordinului Ministrului Sănătăţii şi al Preşedintelui C.N.A.S. nr. 416/428/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a contractului-cadru privind condiţiile acordării asistenţei medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009 şi a obligat pârâţii la plata către reclamant a sumei de 4,3 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
La data de 7 octombrie 2009 a fost publicată în M. Of. nr. 669, HG nr. 1088/2009 pentru modificarea şi completarea contractului-cadru privind condiţiile acordării asistenţei medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009, aprobat prin HG nr. 1714/2008, prin art. unic al acestui act normativ fiind modificate alin. (4) şi (5) ale art. 99 şi introdus alin. al şaselea în conţinutul aceluiaşi articol, precum şi art. 1261 după art. 126.
În nota de fundamentare a acestei hotărâri a Guvernului se arată că motivul emiterii sale îl constituie asigurarea unui acces neîntrerupt al asiguraţilor la medicamente cu şi fără contribuţie personală în tratamentul ambulatoriu şi la serviciile medicale pe parcursul anului 2009, având în vedere faptul că fondurile alocate pentru medicamentele cu şi fără contribuţie personal au fost angajate, dar nu acoperă necesarul anului 2009, proiectul actului normativ fiind avizat favorabil de Consiliul Legislativ.
La data de 03 noiembrie 2009 a fost publicat în M. Of. nr. 748 Ordinul nr. 1331/905/2009 privind modificarea Ordinului Ministrului Sănătăţii şi al Preşedintelui C.N.A.S. nr. 416/428/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a contractului-cadru privind condiţiile acordării asistenţei medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pe anul 2009.
În preambulul Ordinului nr. 1331/905/2009 se arată că la emiterea sa au fost avute în vedere referatul de aprobare din 21 octombrie 2009 al Ministerului Sănătăţii şi din 16 octombrie 2009 al C.N.A.S., actul fiind emis în baza Legii nr. 95/2006, HG nr. 1.718/2008, HG nr. 1.714/2008 şi HG nr. 972/2006 şi prevăzând, cu privire la modificarea valorii minime garantate a unui punct pentru plata „per capita” sau pentru serviciu, că respectiva completare a fost făcută în concordanţă cu prevederile art. 35 lit. a) şi b) din contractul-cadru pentru anul 2009.
Reţine prima instanţă că, potrivit art. 217 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 95/2006, drepturile asiguraţilor la pachetele de servicii de bază se stabilesc pe baza contractului-cadru care se elaborează de C.N.A.S. pe baza consultării Colegiului Medicilor din România, Colegiului Medicilor Dentişti din România, Colegiului Farmaciştilor din România, Ordinului Asistenţilor Medicali şi Moaşelor din România, Ordinului Biochimiştilor, Biologilor şi Chimiştilor, precum şi a organizaţiilor patronale şi sindicale reprezentative din domeniul medical; acest contract-cadru reglementează, printre altele, condiţiile asistenţei medicale cu privire la alocarea resurselor şi controlul costurilor sistemului de asigurări sociale de sănătate în vederea realizării echilibrului financiar al fondului, prescrierea şi eliberarea medicamentelor, a materialelor sanitare, a procedurilor terapeutice, a protezelor şi a ortezelor, a dispozitivelor medicale şi coplata pentru unele servicii medicale.
De asemenea, arată instanţa de fond, potrivit alin. (5) al aceluiaşi articol, C.N.A.S. va elabora Norme metodologice de aplicare a contractului-cadru, cu consultarea Colegiului Medicilor din România, Colegiului Medicilor Dentişti din România, Colegiului Farmaciştilor din România, Ordinului Asistenţilor Medicali şi Moaşelor din România, Ordinului Biochimiştilor, Biologilor şi Chimiştilor, precum şi a organizaţiilor patronale şi sindicale reprezentative din domeniul medical, care se aprobă prin ordin al Ministrului Sănătăţii Publice şi al Preşedintelui C.N.A.S. Această dispoziţie a fost preluată de art. 2 al HG nr. 1714/2008 elaborat în aplicarea art. 217 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 95/2006 şi a art. 108 din Constituţia României. Prin acest act normativ a fost aprobat contractul-cadru pe anul 2009.
Ca urmare a analizării dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din HG nr. 1714/2008, art. 2 şi art. 95 alin. (1) şi (4) din contractul-cadru, prima instanţă a reţinut că pentru fiecare an se încheie un contract-cadru privind condiţiile acordării asistenţei medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate din anul respectiv, existând obligaţia încheierii de contracte între casele de asigurări de sănătate şi furnizorii de servicii medicale, contracte tip ce se regăsesc în anexele la Normele metodologice de aplicare a contractului-cadru.
Pentru anul 2009, actele normative ce reglementează contractul-cadru şi normele de aplicare a acestuia prevăd posibilitatea negocierii şi modificării clauzelor contractuale în cazul contractelor de furnizare de medicamente, concretizate în chiar dispoziţiile Capitolului XI din anexa 31 la Ordinul nr. 416/428/2009.
Totodată, se arată în considerentele sentinţei atacate, raportat la această situaţie, se naşte întrebarea care este consecinţa apariţiei HG nr. 1088/2009 de modificare şi completare a HG nr. 1417/2008 şi a Ordinului nr. 1331/905/2009 de modificare a Ordinului nr. 416/428/2009, în planul clauzelor contractuale pentru contractele de furnizare de medicamente cu şi fără contribuţie personală în tratamentul ambulatoriu aflate în curs de derulare la data de 07 octombrie 2009.
Reţine prima instanţă că, fiind vorba despre un contract-cadru pe întreg anul 2009, modificările şi completările aduse prin cele două acte normative atacate a privit "decontarea pentru activitatea curentă a anului 2009", fără însă a conţine vreo normă tranzitorie referitoare la aplicabilitatea în timp; este adevărat că art. 22 din anexa 31 la Ordinul nr. 416/428/2009 prevede situaţia apariţiei unor noi acte normative pe parcursul derulării contractului de furnizare de medicamente cu şi fără contribuţie personală în tratamentul ambulatoriu, însă orice interpretare a textelor de lege se face prin prisma dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Constituţia României, cu atât mai mult cu cât este vorba despre un raport juridic civil născut dintr-o convenţie a părţilor.
Or, apreciază instanţa de fond, în măsura în care interpretarea dată de casele de asigurări de sănătate textelor de lege cuprinse în actele normative atacate este aceea de aplicare retroactivă a noilor termene stabilite în vederea decontării facturilor, aceasta încalcă dispoziţiile constituţionale anterior menţionate.
Reţine prima instanţă că, astfel cum rezultă din înscrisurile depuse de reclamant cu privire la plăţile efectuate de casele de asigurări de sănătate, din depoziţiile martorilor şi din poziţia pârâţilor, care nu contestă faptul că aplicarea noilor termene de plată s-a realizat în practică în mod retroactiv prin recalcularea termenelor cu privire la facturi depuse în vederea achitării contravalorii acestora anterior datei de 7 octombrie 2009, prin modificarea clauzelor contractelor în derulare, cu privire la termenele de plată a fost adusă atingere convenţiei părţilor care au încheiat un contract în care erau prevăzute anumite termene de plată, dispoziţiile art. 22 din contract neputând fi interpretate în sensul modificării retroactive a clauzelor contractuale în lipsa unei înţelegeri între părţile contractante; ca urmare, întrucât hotărârea Guvernului a fost dată în executarea legii, conform art. 108 din Constituţie, nu poate conduce la posibilitatea interpretării clauzelor contractuale cu încălcarea principiului neretroactivităţii.
De asemenea, se arată în considerentele sentinţei atacate, în legătură cu acest aspect, al regulilor ce trebuie respectate la încheierea şi derularea unui contract, se impune a se mai preciza faptul că, deşi în nota de fundamentare a HG nr. 1088/2009 se precizează că au fost efectuate consultări cu privire la elaborarea proiectului de modificare şi completare a contractului-cadru cu organismele prevăzute de art. 217 din Legea nr. 95/2006, în fapt, aceste consultări, cel puţin în privinţa Colegiului Farmaciştilor cu referire la modificările clauzelor contractelor în derulare, nu a avut loc, fapt susţinut de reclamant şi necontestat de pârâţii care au depus la dosarul cauzei actele care au stat la baza emiterii celor două acte normative, fără a susţine realizarea efectivă a unei asemenea consultări ci doar realizarea procedurii transparenţei decizionale.
Potrivit art. 95 din HG nr. 1417/2008, modificarea clauzelor contractuale se realizează prin acte adiţionale, iar potrivit art. 22 din contractul de furnizare de medicamente cu şi fără contribuţie personală în tratamentul ambulatoriu, clauzele contractuale se pot modifica prin negociere şi acord bilateral, la iniţiativa oricăreia dintre părţile contractante, sub rezerva notificării scrise a intenţiei de modificare şi a propunerilor de modificare, iar modificarea se face printr-un act adiţional semnat de ambele părţi care va constitui anexă la contract.
Aceste dispoziţii contractuale, reţine prima instanţă, sunt în spiritul reglementărilor din C. civ., punerea în practică presupunând în primul rând respectarea dispoziţiilor prevăzute de Legea nr. 95/2006 în legătură cu elaborarea contractului-cadru care presupune consultarea organismelor interesate. Cu atât mai mult, după stabilirea conţinutului contractelor care nu sunt unele de adeziune, putând fi modificate prin negocierea părţilor, această consultare este obligatorie în vederea respectării voinţei părţilor în derularea şi executarea unui contract.
Faptul că s-a realizat procedura transparenţei decizionale nu asigură respectarea minimelor garanţii ale libertăţii contractuale, întrucât, în primul rând această procedură are un alt scop decât cel al consultării în vederea modificării unor contracte în derulare, iar în al doilea rând cetăţenii şi asociaţiile legal constituite pot doar să îşi exprime puncte de vedere ce pot avea doar rol de recomandare, nefiind întrunite condiţiile realizării efective a unei consultări sau chiar a unei negocieri.
Apreciază instanţa de fond că, întrucât prevăd modificarea, sub aspectul obligaţiei caselor de asigurări de sănătate de a achita contravaloarea facturilor într-un anumit termen, a contractelor de furnizare de medicamente cu şi fără contribuţie personală în tratamentul ambulatoriu în curs de derulare a avut loc în mod unilateral, fără consimţământul furnizorilor de medicamente, în speţă al farmaciilor, actele normative contestate au condus la încălcarea dreptului acestor părţi de a a-şi exprima poziţia de parte contractantă cu privire la derularea contractului.
Ca urmare, reţine prima instanţă, prin prisma modului în care modificarea şi completarea clauzelor contractelor în derulare poate da naştere la interpretări din perspectiva organelor statului în sensul aplicării retroactive şi a modului în care aceste clauze au fost modificate şi completate în mod unilateral, rezultă caracterul abuziv al noii variante a clauzelor contractuale prevăzute anterior de art. 11 din contractul cuprins în anexa nr. 31 a Normelor metodologice de aplicare a contractului-cadru; în egală măsură, dispoziţiile privind modificarea art. 18 din anexa 30 a aceloraşi Norme metodologice sunt abuzive întrucât conduc implicit, cu încălcarea drepturilor părţii furnizoare, la modificarea clauzelor contractuale.
De asemenea, arată instanţa de fond, chiar dacă acest contract-cadru priveşte drepturilor asiguraţilor la asigurarea pachetului de servicii de bază, iar modificarea contractului-cadru a avut drept motiv asigurarea în continuare a acestui drept, ca urmare a epuizării fondurilor bugetare angajate în acest scop şi chiar dacă potrivit art. 8 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public, nu înseamnă că această ocrotire a persoanelor asigurate se poate realiza prin adoptarea unor măsuri abuzive care încalcă principiul libertăţii contractuale. Primarea principiului interesului public are loc în condiţii de legalitate în care sunt respectate minimele condiţii şi garanţii ale libertăţii contractuale.
2. Calea de atac exercitată.
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, au declarat recurs pârâţii Guvernul României şi C.N.A.S.
2.1. În recursul formulat, Guvernul României a invocat dispoziţiile art. 304 pct. 8 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ., susţinând, în esenţă, următoarele critici:
- în mod greşit a reţinut instanţa de fond că au fost încălcate dispoziţiile Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică;
- în mod greşit a reţinut instanţa de fond că dispoziţiile actelor administrative atacate ar încălca principiul neretroactivităţii;
- instanţa de fond nu a ţinut cont că majorarea termenului de decontare pentru activitatea curentă a anului 2009 până la 180 de zile calendaristice de la data validării facturilor în limita fondurilor aprobate cu această destinaţie a fost o măsură impusă de nevoia de adaptare la contextul actual economic;
- în subsidiar, a învederat recurentul, începând cu data de 1 aprilie 2010 a intrat în vigoare HG nr. 262/2010 pentru modificarea şi completarea contractului-cadru pe anul 2010.
2.2. În recursul formulat, C.N.A.S. a invocat motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 9 din C.proc. civ. şi a susţinut, în esenţă, următoarele critici:
- în mod greşit a reţinut instanţa de fond că HG nr. 1088/2009 ar încălca principiul neretroactivităţii, din moment ce această hotărâre nu conţine dispoziţii derogatorii de la prevederile legale generale;
- în mod greşit a reţinut instanţa de fond că actele administrative atacate ar încălca dreptul farmaciilor de a desfăşura o activitate economică;
- instanţa de fond a ignorat că actele administrative atacate respectă prevederile art. 246 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, care au fost constatate ca fiind constituţionale de către Curtea Constituţională prin Decizia nr. 1124/2008;
- instanţa de fond a ignorat că modificarea contractului-cadru pe anul 2009 a fost consecinţa adoptării OUG nr. 104/2009 prin care s-au acordat credite de angajament în sumă totală de 280.000 RON.
Intimata-reclamantă nu a depus întâmpinare.
3. Soluţia instanţei de recurs.
Recursurile sunt întemeiate şi vor fi admise pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.
Aşa cum s-a arătat şi în expunerea prezentată mai sus cu privire la circumstanţele cauzei şi soluţia instanţei de fond, HG nr. 1088/2009, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 669/07.10.2009 a fost adoptată pentru modificarea şi completarea HG nr. 1714/2008 pentru aprobarea contractului-cadru privind condiţiile acordării asistenţei medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009, cu modificările şi completările ulterioare, iar instanţa de fond a anulat această hotărâre (HG nr. 1088/2009) ca fiind nelegală, urmare a încălcării principiului neretroactivităţii consacrat la art. 15 alin. (2) din Constituţie.
Ca urmare a adoptării HG nr. 1088/2009, a fost adoptat şi Ordinul comun nr. 905/1331 din 16 noiembrie 2009 emis de C.N.A.S. şi Ministerul Sănătăţii prin care a fost modificat Ordinul comun nr. 416/428/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a contractului-cadru pentru anul 2009, instanţa de fond anulând dispoziţiile art. I pct. 4 şi 5 din Ordinul comun nr. 905/1331/2009.
În esenţă, prin HG nr. 1088/2009 s-au mărit termenele de decontare pentru activitatea curentă a anului 2009, de la 60 de zile calendaristice la 180 de zile calendaristice de la data validării facturilor conform alin. (6) şi respectiv, de la 30 de zile, la 90 de zile pentru decontarea contravalorii medicamentelor care se eliberează prin farmaciile cu circuit deschis în cadrul unor programe naţionale de sănătate, de la data validării facturilor conform alin. (6) al art. 99 din această hotărâre a Guvernului.
Aşa cum rezultă din Nota de fundamentare a HG nr. 1088/2009, această hotărâre a fost adoptată în temeiul art. 246 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, care fusese modificată prin OUG nr. 104/2009.
Astfel, potrivit art. 246 alin. (1), nemodificat, „relaţiile dintre furnizorii de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale şi casele de asigurări de sănătate sunt de natură civilă, reprezintă acţiuni multianuale şi se stabilesc şi se desfăşoară pe bază de contract. În cazul în care este necesară modificarea sau completarea clauzelor, acestea sunt negociate şi stipulate în acte adiţionale”.
Prin art. I pct. 2 şi 3 din OUG nr. 104/2009 la art. 246 au fost introduse două alin. noi, alin. (11) şi alin. (12), potrivit cărora „Se autorizează C.N.A.S. şi casele de asigurări de sănătate să încheie angajamente legale suplimentare în anul 2009, în limita sumei totale de 2.800 milioane RON, pentru servicii medicale şi medicamente, cu termen de plată în anul 2010, în condiţiile stabilite prin contractul-cadru privind condiţiile acordării asistenţei medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate. Se autorizează C.N.A.S. să introducă în anexele şi bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate detalierea pe programe a creditelor de angajament suplimentare prevăzute la alin. (11) şi să comunice Ministerului Finanţelor Publice modificările introduse”.
În ceea ce priveşte concluzia instanţei de fond, că actele administrative atacate ar încălca principiul neretroactivităţii, consacrat la art. 15 alin. (2) din Constituţie, instanţa de recurs constată că este neîntemeiată, actele administrative în litigiu neconţinând dispoziţii tranzitorii care să deroge de la acest principiu constituţional.
În ceea ce priveşte concluzia instanţei de fond, că actele administrative atacate încalcă drepturile farmaciilor, instanţa de recurs constată că HG nr. 1088/2009 a instituit o măsură impusă prin modificarea art. 246 din Legea nr. 75/2006 realizată prin art. I pct. 2 şi pct. 3 din OUG nr. 104/2009, dispoziţii legale în privinţa cărora nu s-a susţinut că ar fi neconstituţionale.
Astfel fiind, cele două recursuri vor fi admise, sentinţa atacată va fi desfiinţată, iar acţiunea va fi respinsă ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de pârâţii Guvernul României şi C.N.A.S. împotriva sentinţei nr. 76/F din 9 aprilie 2010 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi respinge acţiunea ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 3 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1265/2011. Contencios. Anulare act de control... | ICCJ. Decizia nr. 1280/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
