ICCJ. Decizia nr. 1304/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1304/2011
Dosar nr. 913/57/2009
Şedinţa publică din 3 martie 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa nr. 127 din 4 mai 2010, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamantul S.N. împotriva pârâţilor Ministerul Sănătăţii şi Direcţia de Sănătate Publică a Judeţului A.; a anulat Ordinul nr. 925 din 5 mai 2009 emis de Ministerul Sănătăţii şi actele care au stat la baza emiterii acestuia, respectiv hotărârea din 6 aprilie 2009 a Comisiei Centrale de Evaluare Managerială a Spitalelor Publice din cadrul Ministerului Sănătăţii, fişa de evaluare şi calificativul "nesatisfăcător" acordat de Comisia de evaluare din cadrul Direcţiei de Sănătate Publică A. şi referatul din 30 aprilie 2009 întocmit de Comisia Centrală şi a respins, în rest, acţiunea reclamantului obligând pârâtele să plătească reclamantului 1.940 RON cheltuieli de judecată.
Acţiunea formulată împotriva pârâtului Spitalul O.S. a fost respinsă ca introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut, cu privire la acţiunea în anularea Ordinului nr. 925/2009 emis de pârâtul Ministerul Sănătăţii, următoarele:
Între Ministerul Sănătăţii Publice şi reclamant a fost încheiat contractul de management din 14 decembrie 2006, reclamantul, în calitate de manager al Spitalului Municipal S., asumându-şi pentru o perioadă de 3 ani organizarea şi conducerea activităţii Spitalului Municipal S. pe baza obiectivelor şi indicatorilor cuprinşi în anexa contractului.
Pentru anul 2007, contractul a fost modificat prin actul adiţional nr. 1 din 20 decembrie 2007, în sensul că la art. 9 al actului adiţional se face menţiunea că indicatorii de performanţă ai managementului spitalului public din anexa contractului se vor modifica prin negocierea acestora conform prevederilor Ordinului Ministerului Sănătăţii nr. 1567/2007.
Prin actul adiţional nr. 2 din 15 septembrie 2008, se menţionează că indicatorii de performanţă prevăzuţi în anexa 1 a contractului de management se vor modifica prin negocierea acestora de către managerul spitalului şi Autoritatea de Sănătate Publică Judeţeană. Noii indicatori au fost cuprinşi în anexa 1 a actului adiţional nr. 2, reprezentând rezultatul negocierii dintre reclamant şi Ministerul Sănătăţii Publice.
Pentru anul 2008, evaluarea managerilor de spital a fost reglementată de prevederile Ordinului 112/2007.
În urma evaluării activităţii reclamantului în calitatea sa de manager de spital pe anul 2008, Comisia de evaluare de la nivelul Direcţiei de Sănătate Publică A. a acordat calificativul „nesatisfăcător", ca urmare a neîndeplinirii punctajului minim obligatoriu de 3 puncte pentru fiecare indicator C1-C7, respectiv la indicatorii economico-financiari C1 - Execuţie bugetară faţă de bugetul de cheltuieli aprobat şi C4 - Procentul cheltuielilor de personal din totalul cheltuielilor spitalului, reclamantul a obţinut punctaj 0, iar la C3- Procentul veniturilor proprii din totalul veniturilor spitalului a obţinut 2 puncte.
Contestaţia formulată de reclamant împotriva rezultatului evaluării a fost respinsă prin hotărârea din 6 aprilie 2009 a Comisiei Centrale de Evaluare a Managerilor Spitalelor Publice din Reţeaua Ministerului Sănătăţii, cu motivaţia că argumentele expuse în contestaţie nu au fost luate în considerare deoarece nu s-a solicitat renegocierea valorii indicatorilor în termenul legal, în perioada pentru care se face evaluarea, respectiv în anul 2008.
Ca efect al rămânerii irevocabile în calea procedurii administrative a calificativului „nesatisfăcător", Ministerul Sănătăţii a emis Ordinul nr.925/2009, prin care reclamantul a fost revocat din funcţia de manager al Spitalului Municipal S. şi s-a dispus încetarea contractului de management începând cu 18 mai 2009, conform capitolului VIII lit. b) din contractul de management.
Instanţa de fond a reţinut, din concluziile raportului de expertiză, că modalitatea de calcul pentru indicatorii C1 şi C4 este corectă, respectiv punctajul aplicabil în 2008 este 0 (zero) pentru fiecare din cei doi indicatori, raportat la gradul de realizare din cel asumat, conform Ordinului 112/2007.
Însă, în speţă, nu s-au demonstrat care sunt motivele imputabile reclamantului în nerealizarea acestor indicatori, raportat la art. 1833 lit. b) din Legea nr. 95/2006 actualizată la nivelul anului 2008; în actul atacat nu se arată în ce constau motivele imputabile reclamantului care au condus la nerealizarea indicatorilor de performanţă, iar în raportul de expertiză contabilă efectuat în cauză nu s-au evidenţiat motive imputabile acestuia.
Prin urmare, instanţa a apreciat că nu sunt întrunite în cauză prevederile art. 1833 lit. b) din Legea nr. 95/2006 pentru a dispune revocarea managerului şi încetarea contractului de management, astfel că se impune anularea ordinului atacat.
Ca o consecinţă a anulării ordinului, instanţa de fond a dispus, în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, anularea actelor care au stat la baza emiterii actului administrativ, respectiv: hotărârea din 6 aprilie 2009 a Comisiei Centrale de Evaluare Managerială a spitalelor publice din cadrul Ministerului Sănătăţii, fişa de evaluare şi calificativul "nesatisfăcător" acordat de Comisia de evaluare din cadrul pârâtei 2 şi referatul din 30 aprilie 2009 întocmit de Comisia Centrală.
Faţă de solicitarea reclamantului privind restabilirea situaţiei anterioare revocării sale, instanţa a constatat că mandatul reclamantului ar fi încetat oricum în decembrie 2009 prin ajungerea la termen, astfel că dincolo de această dată nu se mai poate dispune reintegrarea sa în funcţie.
În ce priveşte cererea de suspendare a ordinului până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii, s-a constatat că aceasta nu a mai fost susţinută de reclamant.
2. Recursurile exercitate împotriva sentinţei
Ambii pârâţi au atacat cu recurs sentinţa menţionată.
Direcţia de Sănătate Publică A. a solicitat modificarea sentinţei recurate în sensul de a se dispune menţinerea, ca deplin temeinică şi legală, a Fişei de evaluare din 01 aprilie 2009 întocmită de Comisia de evaluare constituită la nivelul Direcţiei de Sănătate Publică A., inclusiv a anexei la fişa de evaluare conţinând modul de calcul al calificativului „Nesatisfăcător" şi exonerarea instituţiei de obligaţia de plată a cheltuielilor de judecată în valoare de 1.940 RON împreună cu pârâtul Ministerul Sănătăţii.
În motivarea cererii sale de recurs, Direcţia de Sănătate Publică A. a arătat că instanţa de fond a anulat în mod nelegal şi netemeinic fişa de evaluare, deşi aceasta a fost întocmită cu respectarea procedurii de evaluare şi a metodologiei de calcul al indicatorilor de performanţă, aprobate prin Ordinele Ministrului Sănătăţii nr. 112/2007 şi nr. 1480/2008, iar expertiza judiciară dispusă în cauză a concluzionat că punctajul acordat intimatului-reclamant a fost calculat corect.
A mai arătat că în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii, dar operaţiunile premergătoare pot fi anulate numai dacă sunt nelegale. Or, în speţă, nelegalitatea Ordinului nr. 925 din 15 mai 2009 nu a fost o consecinţă a nelegalităţii fişei de evaluare, ci a neîndeplinirii unei alte condiţii prevăzute de lege şi anume inexistenţa unor motive imputabile reclamantului pentru neîndeplinirea indicatorilor de performanţă.
Recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii şi-a întemeiat calea de atac pe prevederile art. 304 pct. 8 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ., arătând că Ordinul nr. 925/2009 este rezultatul aplicării corecte a dispoziţiilor art. 1833 din Legea nr. 95/2006, în condiţiile în care intimatul-reclamant nu a îndeplinit indicatorii de performanţă pe care şi i-a asumat personal.
A arătat, de asemenea, că raţionamentul instanţei este ilogic, pentru că, deşi a confirmat corectitudinea modalităţii de calcul al punctajului, totuşi a anulat actele emise de comisiile de evaluare.
În opinia recurentului-pârât, sarcina probei revenea reclamantului, care ar fi trebuit să demonstreze care a fost motivul independent de voinţa sa care a condus la nerealizarea indicatorilor, a căror renegociere nu a solicitat-o.
3. Apărările intimatului
Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-reclamant a solicitat respingerea ambelor recursuri ca nefondate, arătând, în esenţă, că instanţa de fond a reţinut în mod corect inexistenţa unor motive imputabile pentru nerealizarea indicatorilor de performanţă, în condiţiile în care a preluat o unitate sanitară cu arierate de peste 600.000 RON, iar la finele anului 2008 a realizat un profit de peste 1.800.000 RON, sumă disponibilă într-un cont bancar.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenţii-pârâţi şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Intimatul-reclamant a dedus controlului instanţei de contencios administrativ Ordinul nr. 925 din 15 mai 2009, prin care Ministerul Sănătăţii a dispus revocarea sa din funcţia de manager al Spitalului Municipal S., judeţul Alba, precum şi în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, actele şi operaţiunile administrative care au stat la baza emiterii ordinului.
Măsura revocării intimatului-reclamant din funcţia de manager a fost motivată prin nerealizarea indicatorilor de performanţă ai managementului Spitalului public şi a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 178, alin. (3) şi ale art. 200 alin. (1) şi alin. (3) din Legea nr. 95/2006, privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare; ale Ordinului ministrului sănătăţii publice nr. 112/2007 privind criteriile de performanţă în baza cărora contractul de management poate fi prelungit sau poate înceta înainte de termen, cu modificările şi completările ulterioare, ale lit. b) a capitolului VIII din contractul de management nr. 97 din 14 decembrie 2006, cu modificările şi completările ulterioare.
La emiterea ordinului a fost avut în vedere referatul Comisiei Centrale de evaluare din 30 aprilie 2009, care la rândul său a avut ca bază fişa de evaluare şi calificativul „nesatisfăcător” propus de Comisia de evaluare din cadrul Direcţiei de Sănătate Publică A.
În raport cu circumstanţele de fapt stabilite pe baza probatoriului administrat în cauză (înscrisuri şi expertiză contabilă), soluţia pronunţată de instanţa de fond reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente cauzei.
Aşa cum în mod just a reţinut judecătorul fondului, art. 1833 lit. b) din Legea nr. 95/2006, în forma în vigoare în perioada supusă evaluării, prevedea clar două condiţii pentru încetarea contractului de management prin revocarea în funcţie a managerului: (i) nerealizarea indicatorilor de performanţă ai managementului spitalului public, prevăzuţi în ordinul ministrului sănătăţii, timp de minim un an şi (ii) existenţa unor motive imputabile managerului, care au dus la nerealizarea indicatorilor.
Or, nici motivarea actelor deduse judecăţii, nici probele administrate în cauză nu au relevat împrejurări imputabile intimatului-reclamant, constând în decizii manageriale inadecvate situaţiei economico-financiare a spitalului, care să fi produs efecte negative asupra activităţii acestuia.
Dimpotrivă, expertiza de specialitate dispusă potrivit art. 201 C. proc. civ. a confirmat susţinerile intimatului-reclamant, în sensul că, deşi în termeni abstracţi, indicatorii asumaţi prin contract nu au fost atinşi, astfel că indicatorii C1 şi C4 şi punctajul aferent au fost calculate corect în raport cu prevederile Ordinului nr. 1490/2008 şi Ordinului nr. 112/2007, totuşi nu există motive imputabile pentru nerealizarea indicatorilor de performanţă, pentru că la calculul lor nu se ţine seama de soldul de la începutul şi sfârşitul anului financiar-contabil, deşi acesta influenţează managementul activităţii financiar- contabile.
Contrar susţinerilor Ministerului Sănătăţii, nu destinatarului actului administrativ îi revine sarcina probei inexistenţei motivelor imputabile, ci, dimpotrivă, autoritatea emitentă are sarcina de a demonstra conformitatea deplină a actului administrativ cu cerinţele cumulative ale legii, depunând la dosar documentaţia avută în vedere, conform art. 13 din Legea nr. 554/2004.
În contextul astfel configurat, a menţine ordinul de revocare din funcţie numai pentru motivul că intimatul-reclamant nu a solicitat, anterior evaluării, renegocierea indicatorilor în raport cu situaţia financiar-contabilă a unităţii medicale la preluarea funcţiei ar fi o soluţie profund disproporţionată, care ar încălca echilibrul rezonabil între interesul public al bunei desfăşurări a activităţii spitalului şi interesul privat legat de stabilitatea în funcţie pe durata contractului de management.
În ceea ce priveşte recursul Direcţiei de Sănătate Publică A., fără a ignora împrejurarea că modul de calcul al indicatorilor a fost constatat a fi fost corect, raportat la dispoziţiile cuprinse în ordinele Ministerului Sănătăţii, Curtea reţine că, în acelaşi timp, fişa de evaluare întocmită de Direcţia de Sănătate Publică Alba este cea care a stabilit calificativul „nesatisfăcător”, menţinut de Comisia Centrală, fără a se fi analizat existenţa unei corelaţii a gradului de îndeplinire a indicatorilor cu o conduită culpabilă a celui evaluat.
Procedura de evaluare a activităţii managerului de spital fiind una complexă, în care intervin şi se întrepătrund manifestarea de voinţă a autorităţii centrale de specialitate şi a structurii sale deconcentrate la nivel judeţean, care concură la emiterea actului final, potrivit atribuţiilor expres prevăzute în legislaţia primară şi secundară la care s-a făcut referire, instanţa de control judiciar constată că sentinţa Curţii de apel nu este susceptibilă de critici nici din perspectiva aplicării art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
2. Temeiul legal al soluţiei pronunţate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 304 pct. 8 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de Direcţia de Sănătate Publică A. şi Ministerul Sănătăţii împotriva sentinţei nr. 127 din 04 mai 2010 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 3 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1298/2011. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 1307/2011. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
