ICCJ. Decizia nr. 1779/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1779/2011
Dosar nr. 4891/2/2009
Şedinţa de la 24 martie 2011
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I.Circumstanţele cauzei
1.Cererea de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Fundaţia C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea parţială a H.G. nr. 343/2007, în ceea ce priveşte alin. (2), anexa nr. 2 a art. unic, obligarea pârâtului la repararea prejudiciului material ce i-a fost cauzat prin emiterea hotărârii, reprezentat de diferenţa de chirie lunară la care avea dreptul în baza H.G. nr. 1886/2006 şi cea la care ar fi îndreptăţită în baza H.G nr. 343/2007, în cuantum de 89.725,31 RON pe lună, diferenţa înmulţită cu numărul lunilor scurse de la emiterea H.G. nr. 343/2007 până la soluţionarea irevocabilă a cererii şi suspendarea executării H.G. nr. 343/2007, în baza art. 15 Legea nr. 554/2004, până la soluţionarea irevocabilă a acesteia.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat, în esenţă, că prin hotărârea contestată drepturile sale în calitate de proprietar şi locator al imobilelor menţionate în Anexa nr. 1, dobândite în baza deciziilor de retrocedare şi a H.G nr. 1886/2006, privind stabilirea cuantumului chiriilor aferente imobilelor ce fac obiectul prevederilor O.U.G nr. 94/2000, au fost vătămate, reclamanta suferind un prejudiciu total de 89.721,31 RON/lună, prin micşorarea cuantumului chiriilor.
Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Guvernul României a invocat excepţia de tardivitate a acţiunii, iar pe fond a solicitat respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.
Prin încheierea de şedinţă din data de 06 octombrie 2009, prima instanţă a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, în interesul pârâtului, iar prin încheierea de şedinţă din data de 02 februarie 2010 a respins excepţia tardivităţii formulării acţiunii, invocată de către pârâtul Guvernul României.
2. Hotărârea Curţii de apel
Prin sentinţa nr. 1480 din 23 martie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de Fundaţia C. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenienta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, a anulat parţial H.G. nr. 343/2007 anexa nr. 2 alin. (2) al art. unic, a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 89.725,31 RON, lunar, de la data punerii în aplicare a H.G. nr. 343/2007 până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.
Prin aceeaşi sentinţă, a dispus suspendarea executării H.G. nr. 343/2007 - anexa nr. 1, alin. (2), până la soluţionarea irevocabilă a cauzei, respingând cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, în interesul pârâtului, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că prin H.G nr. 343/2007 s-a introdus un nou criteriu de calcul al cuantumului chiriilor lunare aferente imobilelor ce fac obiectul prevederilor O.U.G. nr. 94/2000, privind suprafaţa construită desfăşurată sau suprafaţa de teren aferent, inclusiv terenul de sub construcţie, faţă de cel stabilit prin H.G nr. 1886/2006.
Astfel, prima instanţă a apreciat că acest nou criteriu pentru calcularea chiriei nu are temei legal, fiind în contradicţie cu modul obişnuit de calcul al chiriei, întrucât nu s-a ţinut cont de drepturile şi interesele proprietarilor cărora le-au fost restituite în natură aceste imobile, cu obligaţia păstrării afectaţiunii timp de 5 ani. Nivelul chiriei, reprezentând o măsură reparatorie, impunea a fi avute în vedere interesele ambelor părţi, atât cel al instituţiei publice care trebuie să-şi desfăşoare activitatea în mod continuu, cât şi cel al proprietarului lipsit de folosinţa bunului proprietatea sa o perioadă lungă de timp.
Totodată, a avut în vedere şi faptul că pe piaţa liberă nivelul chiriei se stabileşte în funcţie de suprafaţa închiriată, fiind direct proporţional cu aceasta şi nu invers proporţional, aşa cum prevede hotărârea contestată.
Prima instanţă a constatat că prin adoptarea H.G. nr. 343/2007 pârâtul nu a respectat obligaţia indemnizării echitabile a proprietarului pentru lipsa de folosinţă asupra bunului său, susţinerile sale potrivit cărora la adoptarea H.G nr. 1886/2006 nu s-a dimensionat în mod real cuantumul chiriilor în raport cu situaţia imobilelor care fac obiectul acestui act normativ şi că are prerogativa de a adopta hotărâri în aplicarea legii, neputând fi primite, în condiţiile în care actele emise de acesta au cauzat prejudicii persoanelor la care se referă sau cărora li se aplică; diferenţa existentă între chiria lunară stabilită în baza H.G. nr. 1886/2006, de 332.709,56 RON, şi cea stabilită prin H.G. nr. 343/2007, de 242.984,25 RON, fiind de 25%, reclamanta a fost lipsită astfel de o parte importantă a despăgubirilor acordate iniţial, fără ca măsura diminuării să fie justificată.
Concluzionând, prima instanţă a apreciat că reclamanta este îndreptăţită la repararea prejudiciului în sumă de 89.725.31 RON, lunar, de la data punerii în aplicare a H.G. nr. 343/2007 până la soluţionarea irevocabilă a cauzei, reprezentând daune materiale constând în diferenţa de chirie, între chiria calculată conform H.G. nr. 1886/2006 şi cea calculată conform H.G. nr. 343/2007, reţinând existenţa cazului bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, prejudiciul material constând în diferenţa de chirie rezultată din aplicarea modului de calcul stabilit de cele două hotărâri de Guvern.
3. Recursurile declarate în cauză de către Guvernul României şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor
Împotriva sentinţei primei instanţe au formulat recurs în termen legal Guvernul României şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, invocând dispoziţiile art. 304 pct. 6 şi 9 C. proc. civ., precum şi dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ..
Sintetizând şi ordonând criticile recurenţilor, Înalta Curte reţine că sentinţa este combătută sub următoarele aspecte:
3.1. Hotărârea cuprinde dispoziţii contradictorii
Recurentul Guvernul României susţine că hotărârea atacată conţine mai multe inadvertenţe, atât între considerente şi dispozitiv cât şi în cuprinsul dispozitivului.
Astfel, în considerentele sentinţei se expun argumente în sensul anulării anexei nr. 1 alin. (2) al art. unic al H.G. nr. 343/2007, pentru ca prin dispozitiv să se anuleze parţial H.G. nr. 333/2007, anexa nr. 2 alin. (2) a art. unic.
De asemenea, mai arată acelaşi recurent, instanţa de fond a dispus suspendarea anexei nr. 1 alin. (2) din hotărârea atacată deşi nu fusese învestită ca atare.
3.2. Instanţa şi-a depăşit competenţa
În cuprinsul acestui motiv de recurs al Guvernului României se susţine că oportunitatea adoptării actului normativ în discuţie excede analizei instanţei de contencios administrativ.
Instanţa, potrivit recurentului, nu ar avea decât competenţa de a realiza verificarea condiţiilor de legalitate, care, în speţă, necontestat, au fost respectate.
3.3. Nu s-au verificat elementele de oportunitate invocate de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor
Acest motiv de recurs, amplu dezvoltat de către recurenta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, porneşte de la premisa că niciuna dintre apărările formulate în sprijinul Guvernului României, în cuprinsul cererii de intervenţie, referitoare la aspectele care au impus adoptarea H.G. nr. 343/2007, nu au fost examinate în mod efectiv.
Recurenta arată că nu s-a observat că iniţial contractele de închiriere pe care reclamanta le-a încheiat cu diverşii chiriaşi au avut ca temei legal H.G. nr. 244/2004, care stabilea chiriile la un nivel modic. Ulterior, prin H.G. nr. 1886/2006 cuantumul acestora a crescut semnificativ (cu peste 100 ori în unele cazuri) pentru ca prin aplicarea H.G. nr. 343/2007 să scadă cu aproximativ 20%.
La adoptarea actului normativ atacat, emitentul a urmărit realizarea unui echilibru între interesul public şi dreptul reclamantei la o despăgubire rezonabilă pentru lipsa de folosinţă a bunurilor, echilibru care anterior era vădit afectat, ajungându-se la stabilirea în sarcina bugetului public al autorităţilor centrale şi locale a unei obligaţii de plată disproporţionate, în anumite cazuri, chiriile depăşind valoarea pieţei.
De asemenea, la acelaşi punct, Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a invocat jurisprudenţa CEDO (cauzele Hutten-Czapska împotriva Poloniei şi Chassagnon şi alţii împotriva Franţei), care nu interzice statelor să reducă, prin efectul legii, chiria percepută de un proprietar, cu condiţia păstrării unui echilibru între dreptul de proprietate al persoanelor şi exigenţele interesului general.
3.4. Nu s-a probat prejudiciul pretins
În cuprinsul acestui motiv, invocat de ambii recurenţi, se arată că hotărârea fondului încalcă dispoziţiile art. 1169 C. civ., prin aceea că se bazează exclusiv pe susţinerile şi calculele reclamantei, fără administrarea niciunei dovezi în sprijinul acestora. Ca urmare, arată recurenţii, greşit a fost soluţionat şi capătul de cerere privind suspendarea, neexistând elemente care să justifice „prejudiciul iminent”.
4. Apărările Fundaţiei C.
Intimata Fundaţia C. nu a formulat întâmpinare însă prin concluziile scrise prezentate în şedinţa publică de la 11 martie 2011 a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Intimata a subliniat că H.G. nr. 343/2007 încalcă în mod flagrant drepturile şi interesele legitime ale proprietarilor locatori, perpetuând, prin chiriile derizorii pe care le stabileşte o încălcare a drepturilor proprietarilor începută acum 50 de ani. Chiria reprezintă o modalitate de despăgubire a proprietarilor ce nu îşi pot exercita toate atributele dreptului de proprietate şi, ca atare, trebuie să respecte principiul acordării unor despăgubiri echitabile, la valoarea de piaţă, consacrat de O.U.G. nr. 94/2000, or, reducerea cu 27% a chiriilor, operată prin actul administrativ atacat, încalcă acest principiu.
De asemenea, intimata a mai menţionat şi că Anexa nr. 1 a aceRONaşi hotărâri de guvern a fost anulată irevocabil prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal nr. 471 din 30 ianuarie 2009.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurenţi, a apărărilor cuprinse în concluziile scrise, precum şi sub toate aspectele, în temeiul art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele şi pentru motivele expuse în continuare:
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Intimata-reclamantă a supus controlului de legalitate H.G. nr. 343/2007 privind modificarea şi completarea H.G. nr. 1886/2006 pentru stabilirea cuantumului chiriilor aferente imobilelor care fac obiectul prevederilor art. 16 alin. (2) Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, ale art. 1 alin. (10) O.U.G. nr. 94/2000 privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparţinut cultelor religioase din România şi ale art. 1 alin. (5) O.U.G. nr. 83/1999 privind restituirea unor bunuri imobile care au aparţinut comunităţilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale din România, publicată în M. Of. nr. 265/19.04.2007, solicitând anularea alineatului 2 Anexa nr. 2 al art. unic al actului normativ, suspendarea executării acestuia în baza art. 15 Legea nr. 554/2004, precum şi plata unor despăgubiri.
După cum s-a arătat în expunerea rezumativă a considerentelor sentinţei Curţii de apel, aceasta a apreciat că emitentul actului administrativ nu şi-a justificat măsura diminuării chiriei, adoptată la numai câteva luni de la emiterea H.G. nr. 1886/2006, încălcându-se, în acest mod, obligaţia indemnizării echitabile a proprietarului pentru lipsa de folosinţă asupra bunului său.
Examinând susţinerile părţilor şi probatoriul administrat, Înalta Curte a ajuns însă la concluzia că soluţia Curţii de apel nu reflectă o analiză efectivă a apărărilor Guvernului României şi, mai ales, a argumentelor de oportunitate invocate de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor. De asemenea, este reală contradicţia semnalată de recurentul Guvernul României, între considerentele corespunzătoare capetelor de cerere şi între considerente şi dispozitiv, potrivit celor indicate la pct. 1 3.1. din decizie.
Nu în ultimul rând, cu privire la prejudiciu, nu s-a administrat nicio probă, soluţia bazându-se exclusiv pe calculele reclamantei.
Detaliind aspectele reţinute şi, totodată, răspunzând punctual recurenţilor, Înalta Curte reţine următoarele:
1.1. Referitor la competenţa instanţei de a verifica oportunitatea emiterii actului normativ.
Contrar opiniei Guvernului României care consideră că examinarea legalităţii unui act adminstrativ normativ are doar o dimensiune formală ce derivă din respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, aprobat prin H.G. nr. 50/2005, Înalta Curte reţine că instanţele de contencios administrativ sunt indrituite să exercite un control complex, plenar în cadrul căruia elementele ce vizează oportunitatea, respectiv abilitarea autorităţii de a alege o soluţie dintre mai multe posibile, ocupă un loc esenţial.
De altfel, identificarea excesului de putere al autorităţilor publice, în sensul conferit sintagmei prin art. 2 alin. (1) lit. n) Legea nr. 554/2004 nu este posibilă decât în urma unei analize concrete a modului în care acestea îşi exercită dreptul de apreciere conferit de lege.
Sub acest aspect, plenitudinea de competenţă a instanţelor de contencios administrativ a fost constant relevată în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, mai ales după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004. ca atare, acest motiv de recurs al Guvernului României este vădit nefondat.
1.2. Referitor la verificarea apărărilor cuprise în cererea de intervenţie a Autorităţi Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor
Cum s-a arătat la pct. 1.3.3. din decizie, recurenta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor s-a situat pe o poziţie diferită de celălalt recurent, prezentând detaliat mai multe aspecte pe care emitentul actului le-a avut în vedere la momentul adoptării actului normativ, adică elemente ce conturează oportunitatea.
Astfel, recurenta a susţinut că nu se poate ignora impactul semnificativ pe care l-a avut intrarea în vigoare a H.G. nr. 1886/ 2006, care a făcut ca, în unele cazuri, chiria să crească de peste 100 ori faţă de cea stabilită anterior prin H.G. nr. 244/2004.
S-a considerat că o reducere cu aproximativ 20% a chiriei, potrivit recurentei Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, ca efect al introducerii unui nou subcriteriu - cuantumul chiriei pe unitatea de suprafaţă invers proporţional cu suprafaţa imobilului închiriat - conduce la calcularea unei chirii lunare echitabile, care nu este în măsură să încalce în vreun mod dreptul de proprietate al reclamantei.
Aceeaşi recurentă a reiterat şi susţinerea potrivit căreia în mai multe cazuri, chiar şi redusă potrivit actului normativ în discuţie, chiria rămâne „cu mult peste valoarea de piaţă”.
De asemenea, Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor invocase în favoarea părţii pentru care a intervenit, şi aşa-numita „teorie a impreviziunii” în contractele sinalagmatice, respectiv împrejurarea că ori de câte ori executarea unei convenţii devine prea oneroasă pentru una dintre părţile contractante, este admisibilă revizuirea efectelor contractului, în vederea restabilirii echilibrului valoric al prestaţiilor, cu alte cuvinte adaptarea contractului la noile împrejurări economice.
Conchizând, Înalta Curte reţine că în temeiul art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în considerentele sentinţei trebuie să se examineze efectiv aceste apărări, care de altfel se regăsesc şi în nota de fundamentare a actului normativ în discuţie.
Cum clarificarea elementelor în dezbatere vizează aspecte de fapt pentru a căror lămurire este necesară efectuarea unei expertize de specialitate, nefiind cazul se să aplice art. 314 C. proc. civ., se va casa sentinţa, cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
De asemenea, în măsura în care după examinarea efectivă a apărărilor referitoare la oportunitatea emiterii actului normativ, instanţa de fond va ajunge la concluzia că se impune acordarea de despăgubiri potrivit art. 18 alin. (3) Legea nr. 554/2004, pentru cuantificarea acestora este necesară, de asemenea, părerea unui expert, câtă vreme recurenţii contestă calculele prezentate de intimată în cuprinsul acţiunii judiciare.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru considerentee expuse, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) Legea nr. 554/2004, se vor admite recursurile declarate de Guvernul României şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi se va casa sentinţa cu trimiterea cauzei spre rejudecare, la aceeaşi instanţă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de Guvernul României şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor împotriva sentinţei nr. 1480 din 23 martie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 24 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1778/2011. Contencios. Anulare act de control... | ICCJ. Decizia nr. 1792/2011. Contencios → |
|---|
