ICCJ. Decizia nr. 2470/2011. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2470/2011
Dosar nr. 718/46/2010
Şedinţa publică de la 03 mai 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti la data de 21 mai 2010, reclamantul B.G. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor şi Prefectura Vâlcea prin Prefect, obligarea instituţiilor pârâte să emită decizia sau titlul de despăgubire pentru imobilul preluat abuziv, din str. Ana Ipătescu, Râmnicu Vâlcea, jud. Vâlcea şi terenul aferent de 262 mp, la valoarea de piaţă de la acordarea despăgubirilor, să plătească daune morale pentru cei 6 ani, în valoare de peste 100.000 euro şi dobânda de 10% la valoarea de despăgubire, pentru fiecare zi de întârziere, precum şi obligarea la plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea cererii, reclamantul a expus situaţia de fapt potrivit căreia, în anul 2001, a formulat cerere pentru restituirea proprietăţii preluate în mod abuziv de stat în anul 1974, iar la data de 18 mai 2005, prin Dispoziţia nr. 2691 a Primarului Municipiului Râmnicu Vâlcea, s-a dispus acordarea măsurilor reparatorii, dispoziţie la care a anexat toate actele doveditoare pe care le-a înaintat Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor.
În anul 2009, a precizat reclamantul, a primit două adrese de la autoritatea mai sus menţionată, prin care i s-a comunicat că lipsesc anumite acte, pe care reclamantul le-a transmis ulterior, iar la data de 24 februarie 2010, Direcţia pentru Coordonarea Aplicării Legii nr. 10/2001 din cadrul A.N.R.P. i-a comunicat că dosarul nr. 1583/CC/2005 este în lucru.
Reclamantul a susţinut că dispoziţia emisă de Primărie nu a fost contestată, astfel că dosarul a fost înaintat cu documentele aferente către A.N.R.P. şi C.C.S.D. în vederea emiterii deciziei de despăgubire, însă, în ciuda demersurilor şi a memoriilor înaintate celor două pârâte, până la data formulării cererii de chemare în judecată, autorităţile competente nu au emis decizia care se impunea, încălcând astfel dispoziţiile art. 29 din Legea nr. 10/2001.
2. Apărările formulate în cauză
La data de 22 iunie 2010, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a formulat cerere de chemare în garanţie a Primăriei Municipiului Râmnicu Vâlcea, pe considerentul că, în calitate de entitate notificată, în procedura instituită prin Legea nr. 10/2001, avea obligaţia legală să trimită dosarul aferent notificării însoţit de actele prevăzute de art. 16.5 din H.G. nr. 1095/2005. Or, din datele comunicate, rezultă o diferenţă de 2m la terenul pentru care se solicită despăgubiri.
Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, arătând faptul că etapa transmiterii şi înregistrării dosarului a fost parcursă, dosarul aferent Dispoziţiei nr. 2691/2005 fiind înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale sub nr. 1583/CC/2005, iar legalitatea cererii de respingere a cererii de restituire în natură a fost analizată.
În ceea ce priveşte etapa evaluării, pârâta a precizat că aceasta este condiţionată de completarea dosarului nr. 1583/CC cu informaţiile legate de realitatea suprafeţei de teren, respectiv 260 mp sau 262 mp.
Prin urmare, a susţinut autoritatea pârâtă, în cauză nu se poate reţine refuzul Comisiei de a emite decizia reprezentând titlul de despăgubire, atâta timp cât procedura administrativă prevăzută de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 a fost declanşată.
Pe de altă parte, solicitarea reclamantului vizând obligarea la plata daunelor morale şi a dobânzilor este nejustificată, având în vedere că autoritatea pârâtă nu se opune cererii privind emiterea titlului de despăgubire, însă procedura prevăzută de lege trebuie respectată.
Pârâta Instituţia Prefectului Jud. Vâlcea, prin întâmpinare, a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, întrucât părţile raportului juridic dedus judecăţii sunt Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor şi persoana îndreptăţită la emiterea deciziei de despăgubiri în baza Legii nr. 247/2005.
Autoritatea chemată în garanţie Primăria Municipiului Râmnicu Vâlcea a formulat concluzii scrise, solicitând respingerea cererii formulate de pârâta C.C.S.D., pe considerentul că şi-a îndeplinit obligaţiile pe care le avea în temeiul Legii nr. 10/2001, în sensul emiterii Dispoziţiei nr. 2691 din 18 mai 2005 de stabilire a despăgubirilor şi a respingerii restituirii în natură a imobilului solicitat de reclamant, precum şi obligaţia înaintării documentaţiei către această instituţie.
3. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 184/F-CONT din 10 septembrie 2010, Curtea de Apel Piteşti, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul B.G. în contradictoriu cu pârâtele Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor şi Prefectura Vâlcea prin Prefect, a obligat pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită decizie cuprinzând despăgubirile aferente imobilului teren menţionat în Decizia nr. 2691 din 15 decembrie 2009 emisă de Primăria Râmnicu Vâlcea, a respins capătul de acţiune vizând acordarea de daune morale şi dobânda de 10% din valoarea despăgubirilor, ca nefondat, a respins acţiunea faţă de pârâta Prefectura Vâlcea, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în garanţie a Primăriei Municipiului Râmnicu Vâlcea, formulată de pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor şi a luat act că nu se solicită cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa aceasta soluţie, instanţa de fond a reţinut că, prin Dispoziţia nr. 2691/2005 emisă de entitatea notificată Primăria Municipiului Râmnicu Vâlcea, s-a propus acordarea de măsuri reparatorii în favoarea reclamantului, în conformitate cu art. 29 din Legea nr. 10/2001, pentru imobilul situat în str. Ana Ipătescu, Râmnicu Vâlcea, jud. Vâlcea, respectiv pentru terenul aferent în suprafaţă de 262 mp., imobil preluat abuziv de stat în anul 1974, dosarul fiind transmis către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor şi înregistrat sub nr. 1583/CC/2005.
Deşi pârâta a susţinut că a fost în imposibilitate să treacă la etapa evaluării, deoarece au existat inadvertenţe în ceea ce priveşte suprafaţa de teren pentru care se solită despăgubiri, respectiv 262 mp faţă de 260 mp, motiv pentru care a trebuit să procedeze la solicitarea de lămuriri, Curtea a constatat că aceste aspecte au fost soluţionate, reclamantul fiind îndreptăţit la despăgubiri pentru suprafaţa de 260 mp, însă autoritatea pârâtă nu a dovedit că a procedat la înaintarea dosarului pentru parcurgerea etapei evaluării, încălcând astfel principiul soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil.
În ceea ce priveşte cererea de chemare în garanţie formulată faţă de Primăria Municipiului Râmnicu Vâlcea, având în vedere dispoziţiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005 care stabilesc în competenţa C.C.S.D. emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire şi valorificarea în condiţiile O.U.G. nr. 81/2007, instanţa de fond a apreciat că se impune respingerea cererii ca neîntemeiată.
Pe de altă parte, în raport de aceste dispoziţii, a reţinut judecătorul fondului, nici cererea reclamantului de obligare a Instituţiei Prefectului la emiterea deciziei nu poate fi primită, astfel că excepţia invocată de aceasta în întâmpinare este fondată.
Referitor la cererea reclamantului vizând plata de daune morale, în valoare de 100.000 euro şi a dobânzii de 10% la valoarea de despăgubire pentru fiecare zi de întârziere, instanţa de fond a apreciat că, în cauză, nu s-a dovedit că, prin întârziere, reclamatul a suferit un prejudiciu material şi nici îndeplinirea condiţiilor pentru care există raţiunea acordării unor astfel de daune, respectiv necesitatea constrângerii debitorului care persistă în neexecutarea obligaţiei sale.
4. Recursurile declarate în cauză
Împotriva sentinţei nr. 184/F-CONT din 10 septembrie 2010 a Curţii de Apel Piteşti, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal au formulat recurs atât reclamantul B.G., cât şi pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
4.1. Recursul declarat de reclamantul B.G.
Invocând în drept dispoziţiile art. 304 pct. 8 şi 9 şi ale art. 3041 C. proc. civ., recurentul-reclamant critică hotărârea primei instanţe sub aspectul respingerii cererii de acordare a daunelor morale şi a dobânzii de 10% la valoarea de despăgubire pentru fiecare zi de întârziere.
În motivarea căii de atac, recurentul susţine că parcurgerea etapelor prevăzute de Legea nr. 247/2005 într-un intervalul mare de timp i-a cauzat un evident prejudiciu moral, fiindu-i afectată starea de sănătate.
Pe de altă parte, precizează recurentul, dobânzile penalizatoare solicitate sunt justificate de faptul că valoarea de piaţă a terenului a scăzut în perioada 2007-2010.
4.2. Recursul declarat de pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor
Invocând în drept dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ., autoritatea recurentă solicită modificarea sentinţei, în sensul respingerii cererii introductive de instanţă ca fiind neîntemeiată, cu menţinerea celorlalte dispoziţii ale hotărârii recurate.
În cuprinsul cererii de recurs, recurenta-pârâtă a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond, în mod greşit, a reţinut că, în speţă, au fost încălcate dispoziţiile privind respectarea unui termen rezonabil de soluţionare a cauzei, dispunând obligarea sa la emiterea titlului de despăgubire, fără a ţine cont de aspectele obiective şi procedura complexă privind soluţionarea dosarului de despăgubire al reclamantului.
Astfel, precizează recurenta, în cauza supusă judecăţii etapa transmiterii şi înregistrării dosarelor a fost parcursă în ceea ce priveşte dosarul privind acordarea de măsuri reparatorii în favoarea reclamantului, în sensul că dosarul aferent dispoziţiei nr. 2691 din 18 mai 2005 a fost transmis de Primăria Municipiului Râmnicu Vâlcea, în calitate de entitate notificată, fiind înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale sub nr. 1583/CC. Totodată, dosarul a fost analizat în privinţa legalităţii respingerii cererii de restituire în natură a imobilului notificat, însă s-a constatat că dosarul de despăgubire nu este complet, astfel încât întreaga documentaţie a fost remisă Primăriei Municipiului Râmnicu Vâlcea în vederea reanalizării şi completării.
Referitor la etapa evaluării, autoritatea recurentă menţionează că această etapă este condiţionată de completarea şi de retransmiterea dosarului de către Primăria Municipiului Râmnicu Vâlcea.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor
Examinând cauza în raport de actele şi lucrările dosarului, de criticile formulate de recurenţi, precum şi de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate pentru considerentele expuse în continuare.
1. Recursul declarat de reclamantul B.G.
Recurentul-reclamant a supus controlului instanţei de contencios administrativ refuzul nejustificat al autorităţii administrative de a emite decizia reprezentând titlul de despăgubire pentru imobilul situat în Râmnicu Vâlcea, str. Ana Ipătescu, jud. Vâlcea, respectiv pentru terenul aferent în suprafaţă de 262 mp., imobil preluat abuziv de stat în anul 1974, pentru care au fost propuse măsuri reparatorii prin echivalent prin Dispoziţia nr. 2691 din 15 decembrie 2009 emisă de Primăria Râmnicu Vâlcea, în contextul împrejurărilor de fapt şi de drept expuse în cererea de chemare în judecată şi reţinute ca atare prin sentinţa recurată.
Înalta Curte constată ca fiind neîntemeiate criticile formulate de recurentul-reclamant sub aspectul respingerii cererii de acordare a daunelor morale, în valoare de 100.000 euro şi a dobânzii de 10% la valoarea de despăgubire pentru fiecare zi de întârziere.
În literatura de specialitate, daunele morale sunt apreciate, în general, ca reprezentând o atingere adusă integrităţii fizice a persoanei, sănătăţii, cinstei, demnităţii, onoarei sau prestigiului profesional.
Potrivit dispoziţiilor art. 1169 C. civ., sarcina probei în cererea privind acordarea daunelor morale aparţine reclamantului, conform principiului actori incumbit onnus probandi.
Cu alte cuvinte, potrivit dreptului comun, reclamantul are obligaţia de a face dovada existenţei prejudiciului moral încercat, a caracterului ilicit a faptei pârâtului, a săvârşirii faptei ilicite cu vinovăţie şi a raportului de cauzalitate între prejudiciul suferit de reclamant şi fapta pârâtului.
Aşadar, daunele morale nu se acordă în mod automat, ca efect al admiterii cererii de anulare a unui act administrativ, ci trebuie administrate probe care să justifice producerea unor suferinţe morale.
Este adevărat că parcurgerea etapelor prevăzute de Legea nr. 247/2005 s-a realizat într-o perioadă de timp mai îndelungată, însă pentru acordarea daunelor morale se impune totuşi să existe elemente probatorii adecvate, chiar dacă nu se pot administra în principiu probe materiale, pentru dovedirea producerii unor suferinţe morale, a impactului concret asupra persoanei în cauză, pentru determinarea de la caz la caz a existenţei şi cuantumului acestora.
Pe de altă parte, trebuie menţionat faptul că, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (a se vedea cauza Mazăre contra României) se arată că emiterea actului solicitat de reclamant poate constitui în sine o reparaţie echitabilă suficientă pentru repararea oricărui prejudiciu moral suferit de acesta.
În acelaşi sens s-a pronunţat şi Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene (a se vedea hotărârea nr. 17 decembrie 2009 în cauza C-197/09 RX-II, Mc/Agenţiei Europene pentru Medicamente – E.M.E.A.), arătând că anularea unui act poate constitui în sine repararea adecvată a prejudiciului moral menţionat de reclamant.
Înalta Curte, înlăturând susţinerile recurentului-reclamant, apreciază că nu se impune în cauză acordarea daunelor morale întrucât nu s-a făcut dovada producerii vreunui prejudiciu moral, prin încălcarea condiţiei şi demnităţii umane a reclamantului.
În ceea ce priveşte obligarea autorităţii pârâte la plata daunelor cominatorii, Înalta Curte constată faptul că, în mod legal, instanţa de fond a respins, ca neîntemeiat, acest capăt de cerere.
Potrivit doctrinei şi practicii judiciare, daunele cominatorii reprezintă o instituţie creată pentru garantarea indirectă a executării obligaţiilor de „a face”, intuitu personae.
Înalta Curte reţine că procedura contenciosului administrativ vizând executarea titlurilor executorii constituite din hotărâri judecătoreşti nu prevede o atare sancţiune, procedura de executare fiind una aparte, derogatorie de la dreptul comun (art. 22 şi următoarele din Legea nr. 554/2004).
Pe de altă parte, instanţa de control judiciar are în vedere şi faptul că, în dreptul comun, posibilitatea de constrângere a debitorului unei obligaţii de a face care nu se poate realiza decât cu concursul nemijlocit al acestuia şi care nu se poate aduce la îndeplinire prin executare silită, nu se poate concretiza decât prin aplicarea unei amenzi civile, care se plăteşte în contul statului şi nu al creditorului, creditorul putând însă să fie despăgubit pentru daunele-interese echivalente prejudiciului cauzat prin neîndeplinirea obligaţiei.
Astfel fiind, în cauza dedusă judecăţii, nu sunt incidente prevederile art. 24 din Legea nr. 554/2004, care instituie o procedură specială de sancţionare a autorităţilor, în cazul în care acestea nu execută hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, procedură care este subsecventă actualei etape judiciare.
2. Recursul declarat de pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor
Înalta Curte constată că reclamantul a început procedura de recuperare a bunului său ori a contravalorii acestuia prin formularea unei notificări în anul 2001, iar dosarul cu dispoziţia de acordare a despăgubirilor, împreună cu documentaţia aferentă, a fost înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale sub nr. 1583/CC în anul 2005, nefiind încă soluţionat.
Intervalul mare de timp pe parcursul căruia s-a derulat procedura de acordare a reparaţiilor pentru imobilul preluat abuziv conferă consistenţă concluziei instanţei de fond, în sensul încălcării principiului soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil, consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Cu referire concretă la criticile formulate în recurs, Înalta Curte reţine că instanţa de fond, în mod întemeiat, a reţinut că, prin conduita manifestată în soluţionarea dosarului de despăgubire, autoritatea pârâtă Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a încălcat principiul termenului rezonabil consacrat de art. 6 par.1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, a cărui incidenţă nu este înlăturată de împrejurarea că învestirea Comisiei Centrale şi desemnarea evaluatorului se fac potrivit procedurii speciale reglementate de Titlul VII al Legii nr. 247/2005.
Nici faptul că legea specială nu prevede un termen pentru soluţionarea dosarelor nu conferă suport susţinerilor autorităţii publice recurente, pentru că, în temeiul art. 20 din Constituţia României, normele naţionale cuprinse în legislaţia primară şi secundară având ca obiect de reglementare procedura de acordare a despăgubirilor nu pot fi interpretate şi aplicate într-un sens care să contravină principiului soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil, consacrat de art. 6 par.1 din Convenţie, ca o garanţie a dreptului la un proces echitabil, aplicabil nu numai în procedura judiciară propriu-zisă, ci şi în cadrul procedurilor administrative ori în etapa executării hotărârilor definitive.
Soluţionarea cauzelor în mod imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil constituie şi element al dreptului la o bună administraţie, drept fundamental al cetăţeanului Uniunii Europene consacrat în art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene şi care reprezintă un reper în orientarea conduitei administrative a autorităţilor publice ale statelor membre, acesta fiind un argument în plus în sensul netemeiniciei criticilor aduse hotărârii recurate.
Complexitatea procedurii administrative prevăzute în Titlul VII al Legii nr. 247/2005, care, într-adevăr, nu poate fi parcursă în termenul general de 30 de zile reglementat în art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, poate constitui un criteriu de apreciere a respectării termenului rezonabil, dar nu poate fi invocată pentru justificarea unei conduite arbitrare ori a pasivităţii autorităţii publice. În egală măsură, normelor administrative emise de autoritatea competentă în vederea organizării propriei activităţi de executare a legii şi stabilirii ordinii soluţionării dosarelor nu li se pot conferi efecte juridice, în sensul justificării încălcării principiului termenului rezonabil şi a celorlalte garanţii ale bunei administrări.
Deşi argumentele recurentei privind complexitatea procedurilor reglementate de Legea nr. 247/2005 care cuprind mai multe etape, în care sunt antrenate mai multe entităţi (organe învestite cu soluţionarea notificării, evaluatorii) sunt corecte, acestea nu reprezintă un motiv legal pentru depăşirea termenului rezonabil de rezolvare a situaţiei litigioase a intimatului.
Aşa cum rezultă din cele expuse anterior, ceea ce a sancţionat instanţa de fond, prin hotărârea pronunţată, a fost încălcarea termenului rezonabil în derularea procedurii administrative şi prelungirea stării de incertitudine juridică asupra măsurilor reparatorii, durata excesivă a procedurii aducând atingere atât dreptului la un proces echitabil prevăzut în art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, cât şi dreptului de proprietate ocrotit în Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie.
Toate aceste elemente conturează cu pregnanţă caracterul nejustificat al refuzului de emitere a actului administrativ de către Comisia Centrală, în sensul dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.
Demersul recurentei Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor de a retrimite Primăriei Municipiului Râmnicu Vâlcea întreaga documentaţie ce a stat la baza soluţionării notificării reclamantului nu poate echivala cu o dezînvestire a Comisiei de la soluţionarea dosarului de despăgubire, în condiţiile în care Titlul VII al Legii nr. 247/2005 şi Normele de aplicare ale acestuia nu prevăd o astfel de posibilitate.
Având în vedere că nici până la data dezbaterii cererii de recurs dosarul reclamantului nu a fost soluţionat, deşi recurenta ar fi avut în mod rezonabil posibilitatea de a efectua demersurile prevăzute de lege în acest sens şi faţă de momentul în care reclamantul a demarat procedura de recuperare a bunului său, anul 2001, Înalta Curte apreciază că durata procedurilor administrative este, în cauză, de natură a încălca în mod evident principiului soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil.
În acest context, soluţia Curţii de apel este legală şi se impune a fi menţinută.
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentinţa recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispoziţiilor art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursurile formulate în prezenta cauză, ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de B.G. şi de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva sentinţei nr. 184/F-CONT din 10 septembrie 2010 a Curţii de Apel Piteşti, secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 03 mai 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2456/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 2492/2011. Contencios. Cetăţenie. Recurs → |
|---|
