ICCJ. Decizia nr. 27/2011. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE SI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 27/2011
Dosar nr. 90/54/2010
Şedinţa publică de la 6 ianuarie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată la data de 14 decembrie 2009 pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta D.F. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor – Direcţia pentru Coordonarea Aplicării Legii nr. 10/2001 şi Ministerul Economiei şi Finanţelor - Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, obligarea pârâţilor să emită şi să comunice decizia privind titlul de despăgubire pentru imobilul situat în comuna Galicea Mare, Jud. Dolj, teren intravilan în suprafaţă de 499 mp, în termen de 90 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, cu plata daunelor cominatorii de 1000 lei/zi de întârziere, până la emiterea deciziei, precum şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că prin Dispoziţia nr. 949 din 27 decembrie 2004, emisă de Primarul comunei Galicea Mare, s-a propus acordarea de despăgubiri, în condiţiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005, către reclamantă, pentru imobilul imposibil de restituit în natură, situat în comuna Galicea Mare, Jud. Dolj.
S-a arătat că Dispoziţia nr. 949/2004 a rămas definitivă şi a fost înaintată Secretariatului Comisiei Centrale, împreună cu întreaga documentaţie ce a stat la baza emiterii acesteia, fără însă a fi fost soluţionat până la data înregistrării acţiunii.
A susţinut reclamanta că nesoluţionarea dosarului după trecerea unei perioade de peste 5 ani de la emiterea Dispoziţiei nr. 949/2004 este nejustificată, astfel că interesul promovării prezentei acţiuni este unul legitim şi urmăreşte obligarea pârâţilor la respectarea dispoziţiilor Legii nr. 247/2005, Titlul VII.
Prin întâmpinarea depusă în cauză, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a invocat excepţia de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 949/2004 emisă de Primăria comunei Galicea Mare, formulând şi o cerere de chemare în garanţie a Primăriei comunei Galicea Mare prin Primar, iar pe fond a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, invocând procedura complexă de analizare a unui dosar de despăgubire şi faptul că dosarul reclamantei nu ar fi fost complet.
La rândul său, pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, arătând că în cursul procedurii administrative privind acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor este învestită cu emiterea deciziei conţinând titlul de despăgubire şi că, faţă de acelaşi aspect, cererea reclamantei privind daunele cominatorii este inadmisibilă.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 192 din data de 30 martie 2010, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte cererea reclamantei şi a obligat pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită titlul de despăgubire pentru terenul în suprafaţă de 450 mp, situat în comuna Galicea Mare, jud. Dolj, în termen de 90 de zile de la data rămânerii irevocabile a sentinţei.
Instanţa de fond a respins cererea de chemare în garanţie a Primăriei comunei Galicea Mare, cererea pârâtei Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor de sesizare a tribunalului cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiei nr. 949/2004, precum şi capătul de cerere privind acordarea de daune cominatorii.
În motivarea acestei hotărâri, instanţa de fond a reţinut că reclamanta a început procedura de recuperare a bunului său ori a contravalorii acestuia prin formularea unor notificări în anul 2001, că autoritatea locală cu competenţe în materia stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv s-a pronunţat la 27 decembrie 2004, iar deşi dosarul a fost înaintat în termen autorităţilor pârâte, până la data sesizării instanţei (ianuarie 2010) dosarul reclamantei nu fusese analizat.
Prima instanţă a apreciat că, în speţă, comportamentul pârâtei Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor este de natură a încălca prevederile art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi ale art. 1 din Protocolul Adiţional nr. 1, prin depăşirea unui termen rezonabil de soluţionare a dosarului reclamantei şi încălcării obligaţiei statului de a respecta dreptul de proprietate al acesteia.
A arătat instanţa de fond că restituirea dosarelor către autoritatea care le-a înaintat, ca procedură în afara legii, reprezintă o modalitate de a tergiversa emiterea titlului de despăgubire, iar, în speţă, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor nu a făcut dovada efectuării vreunei operaţiuni administrative de la data înregistrării dosarului şi până la data introducerii cererii de chemare în judecată.
Curtea a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, cu motivarea că, aşa cum rezultă din atribuţiile legale ale acestei instituţii, nu există identitate între debitorul obligaţiei ce face obiectul pretenţiei reclamantului şi această pârâtă.
Instanţa de fond a respins cererea pârâtei Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor de sesizare a tribunalului cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 949/2004 emisă de Primăria comunei Galicea Mare, precum şi cererea de chemare în garanţie a Primăriei comunei Galicea Mare, arătând, cu privire la prima cerere, că nu poate face obiectul excepţiei de nelegalitate un act ce nu poate forma obiectul unei acţiuni în anulare în contencios administrativ, iar cu privire la cea de-a doua, că pârâta nu justifică nici un temei de drept conform căruia, în situaţia în care ar cădea în pretenţii să poată fi trasă la răspundere primăria, neputând solicita antrenarea răspunderii subsidiare a acesteia, în acest cadru procesual .
Instanţa de fond a mai respins cererea de obligare a pârâtelor la plata de daune cominatorii, arătând că potrivit dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 s-a prevăzut o procedură specială de sancţionare a autorităţilor, în cazul în care acestea nu execută hotărâri definitive şi irevocabile, procedură care este subsecventă actualei etape judiciare.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a susţinut că instanţa de fond în mod greşit a respins cererea sa de sesizare a tribunalului cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 949/2004 emisă de Primăria comunei Galicea Mare, dispoziţie emisă cu încălcarea art. 3 alin. (1) lit. a) raportat la art. 4 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, act ce poate fi supus controlului instanţelor de contencios administrativ, având strânsă legătură cu fondul pretenţiilor reclamantei.
A mai susţinut recurenta, în esenţă, că instanţa de fond a apreciat în mod netemeinic că în speţă ar fi fost încălcat principiul procesului rezonabil, dispunând obligarea sa la emiterea titlului de despăgubire, fără a ţine cont de aspectele obiective şi procedura complexă privind soluţionarea dosarului de despăgubire al reclamantei şi cu ignorarea prevederilor Deciziei nr. 2815 din 16 septembrie 2008 a Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Recurenta a mai arătat că instanţa de fond nu şi-a exercitat rolul activ, în sensul solicitării unor înscrisuri suplimentare care să clarifice situaţia imobilului, înscrisuri pentru a căror lipsă recurenta a retrimis chiar dosarul Primăriei comunei Galicea Mare, iar termenul de 90 de zile prevăzut de sentinţa de fond nu poate fi respectat din motive obiective.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor cuprinse în concluziile scrise cât şi sub toate aspectele, în temeiul art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
1. Cu privire la soluţia dată excepţiei de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 949/2004 emisă de Primăria comunei Galicea Mare, invocată de către recurentă în faţa instanţei de fond.
motivul de recurs ce vizează cererea de sesizare a instanţei de contencios administrativ cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiei nr. 949 din 27 decembrie 2004, emisă de Primarul comunei Galicea Mare, nu poate fi reţinut.
Cu privire la excepţia de nelegalitate invocată, Înalta Curte reţine că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral indiferent de data acestuia, poate fi cercetată oricând în cursul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheierea motivată instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze şi suspendă cauza.
Din interpretarea prevederii legale enunţate rezultă că excepţia de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative unilaterale supuse regimului contenciosului administrativ, altfel spus, acele acte administrative unilaterale susceptibile de a fi supuse controlului de legalitate în temeiul Legii nr. 554/2004 şi pe calea unei acţiuni directe.
Nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate actele unilaterale care fie nu au natură juridică administrativă, fie sunt exceptate de la controlul exercitat pe calea contenciosului administrativ în temeiul art. 5 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, actele autorităţilor publice care privesc relaţia cu Parlamentul, actele de comandament cu caracter militar şi actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.
Prin urmare, dispoziţia prin care entitatea deţinătoare soluţionează o notificare privind restituirea unui imobil preluat abuziv, în temeiul Legii nr. 10/2001, fiind supusă contestaţiei la secţia civilă a tribunalului, conform art. 26 din actul normativ menţionat, nu poate fi cenzurată pe calea contenciosului administrativ nici prin acţiune directă, nici prin intermediul excepţiei de nelegalitate.
Sub acest aspect, sentinţa recurată este întemeiată.
2. Motivele de recurs subsumate criticii privind reţinerea încălcării principiului procesului rezonabil.
Intimata-reclamantă a supus controlului instanţei de contencios administrativ refuzul nejustificat al autorităţii administrative de a elibera actul administrativ, respectiv decizia reprezentând titlul de despăgubire pentru imobilul imposibil de restituit în natură, situat în comuna Galicea Mare, Jud. Dolj, în temeiul Titlului VII din Legea nr. 247/2005, calitatea de persoană îndreptăţită la despăgubire fiindu-i recunoscută prin Dispoziţia nr. 949 din 27 decembrie 2004, emisă de Primarul comunei Galicea Mare.
Prin această dispoziţie a fost soluţionată notificarea înregistrată sub nr. 65/N/2002.
Este adevărat că dispoziţiile Capitolului V intitulat „Procedurile administrative pentru acordarea despăgubirilor"; din Titlul VII „Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv"; al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, cu modificările şi completările ulterioare, nu prevăd un termen pentru emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire. Cu toate acestea, cererea întemeiată pe dispoziţiile legale mai sus menţionate având ca obiect emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire trebuie să fie soluţionată într-un interval de timp rezonabil, calculat de la data sesizării autorităţii publice competente, în cadrul procedurii administrative preliminare şi până la momentul finalizării procedurilor judiciare, prin pronunţarea hotărârii judecătoreşti irevocabile.
Astfel, reclamanta a început procedurile de recuperare a bunului sau contravalorii acestuia prin notificare formulată în anul 2002, iar dosarul cu dispoziţia de acordare a despăgubirilor, împreună cu documentaţia aferentă, a fost înregistrat de către pârâtă sub nr. 12366/CC la data de 11 aprilie 2006.
Intervalul mare de timp pe parcursul căruia s-a derulat procedura de acordare a reparaţilor pentru imobilul preluat abuziv, conferă consistenţă concluziei la care a ajuns instanţa de fond, în sensul încălcării principiului soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale.
Demersul recurentei Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor de a retrimite Primăriei comunei Galicea Mare dosarul şi documentaţia ce a stat la baza soluţionării notificării reclamantei echivalează practic cu o dezînvestire a Comisiei de la soluţionarea dosarului de despăgubire, nelegală în condiţiile în care Titlul VII al Legii 247/2005 şi Normele de aplicare ale acestuia nu prevăd o astfel de posibilitate.
Pe de altă parte, susţinerile recurentei privind viciile Dispoziţiei nr. 949/2004 şi solicitările adresate Primăriei comunei Galicea Mare exced atribuţiilor acordate acestei autorităţi de normele legale incidente, nefiind, pe de altă parte, probate în mod satisfăcător, întregul demers având aparenţa unui act îndeplinit exclusiv pro causa.
Înalta Curte constată că sentinţa primei instanţe nu este criticabilă nici sub aspectul pretinsei ignorări a regulilor de stabilire a ordinii de soluţionare a dosarelor, prevăzute în Decizia nr. 2815/2008.
Având în vedere dispoziţiile art. 20 din Constituţia României, normele interne cuprinse în legislaţia primară şi secundară având ca obiect de reglementare procedura de acordare a despăgubirilor nu pot fi interpretate şi aplicate într-un sens care să nu concorde cu dreptul la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil, consacrat în art. 6 paragraful 1 din Convenţie ca o garanţie a dreptului la un proces echitabil şi aplicabil nu numai în procedura judiciară, ci şi în cadrul procedurii administrative şi, de asemenea, în etapa executării hotărârilor sau deciziilor definitive.
Soluţionarea cauzelor în mod imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil constituie şi un element al dreptului la o bună administrare, drept fundamental al cetăţeanului Uniunii Europene, consacrat în art. 41 al Cartei proclamate solemn la data de 7 decembrie 2000 de către Parlamentul European şi Consiliul Uniunii Europene.
Complexitatea etapelor procedurale poate constitui un criteriu de apreciere a respectării termenului rezonabil, dar nu poate fi invocată pentru justificarea unei conduite arbitrare, a unei totale pasivităţi a autorităţii publice, în condiţiile în care din înscrisurile depuse la dosar nu rezultă că până la pronunţarea prezentei hotărâri s-a emis decizia solicitată.
Toate aceste elemente conturează cu pregnanţă caracterul nejustificat al refuzului de emitere a actului administrativ de către Comisia Centrală şi depăşirea limitelor termenului rezonabil de soluţionare a cererilor prin prisma criteriilor cristalizate în jurisprudenţa Curţii Europene a drepturilor Omului.
În acest context, soluţia Curţii de apel este legală şi se impune a fi menţinută.
Nu se poate reproşa instanţei de fond pasivitate în exercitarea rolului conturat de dispoziţiile art. 129 alin. (4) şi (5) C. proc. civ., câtă vreme aceste atribuţii pot fi exercitate doar în limitele fixate de cadrul procesual şi dispoziţiile legale aplicabile fondului cauzei, indicate anterior, în raport de susţinerile părţilor, context în care administrarea probatoriului invocat de către recurentă nu ar fi fost utilă cauzei.
Pentru aceste considerente, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul de faţă ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul formulat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva sentinţei civile nr. 192 din data de 30 martie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 ianuarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 26/2011. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 271/2011. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
