ICCJ. Decizia nr. 271/2011. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 271/2011
Dosar nr. 7359/1/2010
Şedinţa publică de la 20 ianuarie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamantul B.I. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, reprezentat prin Secretariatul General şi Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă:
- anularea O.U.G. nr. 37 din 22 aprilie 2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, publicată în M.Of. al României Partea I nr. 264 din 22 aprilie 2009;
- anularea Ordinului nr. 231 din 24 aprilie 2009, prin care a fost eliberat din funcţie;
- reîncadrarea pe funcţia deţinută, precum şi plata în solidar a tuturor drepturilor ce i s-ar cuveni prin exercitarea funcţiei de conducere;
- cu cheltuieli de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamantul a susţinut că O.U.G. nr. 37/2009 nu este motivată şi nu cuprinde justificarea situaţiei excepţionale ce a determinat adoptarea actului, fiind încălcate prevederile art. 20 din Constituţie, raportat la art. 6 pct. 1 din Pactul Internaţional cu privire la drepturile economice, sociale, culturale, ce garantează dreptul la muncă, respectiv art. 44 şi art. 61 alin. (1) din Constituţie, actul fiind neconstituţional.
Prin întâmpinare, Guvernul României a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive în raport de capătul de cerere având ca obiect anularea Ordinului nr. 231/2009 emis de preşedintele A.N.O.F.M., acestuia din urmă revenindu-i obligaţia corelativă de a susţine legalitatea actului contestat.
Şi pârâta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, prin întâmpinare, a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive în raport de capătul privind anularea O.U.G., precum şi cea a prematurităţii introducerii acţiunii reclamantului, pe motivul neîndeplinirii procedurii prealabile în condiţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Pe fond s-a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, arătându-se că reducerea postului reclamantului este justificată de desfiinţarea funcţiei publice de conducere de director executiv şi că ordinul contestat a fost emis cu respectarea condiţiilor de fond şi formă cerute pentru validitatea actelor administrative.
Ministerul Administraţiei şi Internelor a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României, solicitând respingerea acţiunii reclamantului ca fiind inadmisibilă, ordonanţele guvernului neputând fi atacate pe cale principală în contencios administrativ, ci doar supuse controlului constituţional.
Sentinţa nr. 179/CA/2009, prin care Curtea de Apel Alba Iulia a admis excepţiile inadmisibilităţii invocate de pârâţi şi intervenient şi a respins, în consecinţă, acţiunea reclamantului, a fost casată în urma recursului declarat de reclamant, prin Decizia nr. 678/2010 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, cauza fiind trimisă spre rejudecare, reţinându-se că nu era obligatorie efectuarea procedurii prealabile.
În rejudecare, reclamantul a depus o precizare, învederând instanţei că renunţă la judecata capetelor de cerere având ca obiect anularea O.U.G. nr. 37/2009 şi sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 37/2009.
Prin sentinţa civilă nr. 174/F/CA/2010 din 22 iunie 2010 Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal:
- a luat act de renunţarea reclamantului B.I. la judecata capetelor de cerere formulate în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General, având ca obiect anularea O.U.G. nr. 37/2009 şi sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 37/2009;
- a admis acţiunea formulată de reclamant împotriva pârâtei Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă şi, în consecinţă, a dispus anularea Ordinului nr. 231 din 23 aprilie 2009 emis de pârâtă, a dispus pârâtei reintegrarea reclamantului în funcţia publică deţinută anterior, a obligat pârâta la plata către reclamant a unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat pe perioada cuprinsă între data eliberării din funcţie şi până la reintegrare,
- a respins cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Administraţiei şi Internelor în favoarea pârâtului Guvernul României,
- a respins cererea reclamantului de acordare a cheltuielilor de judecată.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională, în cadrul controlului anterior promulgării legii de aprobare a ordonanţei, s-a constatat că această lege de aprobare a O.U.G nr. 37/2009 este neconstituţională, ca urmare a încălcării normelor privitoare la adoptarea ordonanţei de urgenţă prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituţie şi prin faptul că ordonanţa conţine la art. III prevederi care aduc atingere funcţionării instituţiilor fundamentale ale statului.
Aşa fiind, instanţa a apreciat că prin cele hotărâte de Curtea Constituţională este lipsit de fundament legal ordinul nr. 231/24 aprilie 2009, motiv pentru care, în temeiul art. 9 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 554/2004, a constatat că reclamantul este vătămat prin emiterea art. III din O.U.G. nr. 37/2009, declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 a Curţii Constituţionale şi a dispus admiterea acţiunii şi anularea în întregime a ordinului atacat, atât în ceea ce priveşte desfiinţarea funcţiei publice de conducere, cât şi cu privire la încetarea raporturilor de serviciu, acordarea preavizului şi eliberarea din funcţie a reclamantului.
Reţinând că nulitatea unui act administrativ presupune restabilirea cu caracter retroactiv a situaţiei anterioare, instanţa a admis pretenţiile reclamantului în sensul că a dispus reintegrarea acestuia în funcţia de conducere deţinută anterior emiterii ordinului şi obligarea pârâtei Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat pe perioada cuprinsă între data eliberării din funcţie şi până la reintegrare.
Având în vedere că, în rejudecare, reclamantul a depus o precizare prin care a învederat instanţei că renunţă la judecata capetelor de cerere având ca obiect anularea O.U.G. nr. 37/2009 şi sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 37/2009, în temeiul art. 246 C. proc. civ. instanţa a luat act de această renunţare în raport de pârâtul Guvernul României.
Raportat la această împrejurare, instanţa a respins ca rămasă fără obiect cererea de intervenţie accesorie, formulată în condiţiile art. 49 alin. (3) C. proc. civ. de intervenientul Ministerul Administraţiei şi Internelor, în favoarea pârâtului Guvernul României.
Instanţa de fond a apreciat că, deoarece reclamantul nu a făcut dovada cheltuielilor de judecată efectuate în cauză în conformitate cu prevederile art. 274 C. proc. civ., precum şi faptul că acţiunea de faţă şi căile de atac sunt scutite de timbraj, a fost respinsă cererea acestuia de acordare a cheltuielilor.
Împotriva hotărârii instanţei de fond a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că potrivit dispoziţiilor art. 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în vigoare la data emiterii Ordinului preşedintelui A.N.O.F.M. nr. 231 din 24 aprilie 2009, categoria funcţiilor publice de conducere nu mai include funcţiile publice de director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
Arată recurenta că A.N.O.F.M. nu a avut calitatea de emitent al O.U.G. nr. 37/2009, precum şi faptul că A.N.O.F.M., având statutul de instituţie publică de interes naţional, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, în calitate de subiect de drept investit cu atribuţii de autoritate publică, avea obligaţia legală de a respecta dispoziţiile actului normativ invocat, recurenta neavând facultatea de a exercita sau nu drepturi care decurg din calitatea sa şi, implicit, de a-şi îndeplini sau nu obligaţiile care îi incumbă din această calitate.
Arată recurenta că, în vederea asigurării respectării prevederilor art. III din O.U.G. nr. 37/2009, a fost emis Ordinul preşedintelui A.N.O.F.M. nr. 231 din 24 aprilie 2009.
Prin motivele de recurs formulate recurenta solicită să se constate că în situaţia intimatului-reclamant reducerea postului a fost determinată de desfiinţarea funcţiei publice de conducere de director executiv adjunct MPM al A.J.O.F.M. Hunedoara, în temeiul prevederilor art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 şi de art. 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, avându-se în vedere necesitatea eficientizării activităţii instituţiilor publice şi a îmbunătăţirii actului managerial în condiţiile reducerii cheltuielilor bugetare, iar eliberarea din funcţia publică deţinută a intervenit potrivit prevederilor art. III alin. (11) din ordonanţa de urgenţă invocată, coroborate cu cele ale art. 99 alin. (1) lit. b) şi alin. (3) din legea menţionată.
Referitor la Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257/2009, avută în vedere de instanţa de fond, prin care s-a declarat neconstituţională legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, recurenta arată că aceasta produce efecte doar pentru viitor, conform prevederilor art. 147 alin. (4) din Constituţia României, republicată, precum şi faptul că în temeiul prevederilor exprese ale art. 147 alin. (1) din legea fundamentală, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare constatate ca fiind neconstituţionale îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale, dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei, pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale fiind suspendate de drept.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
Astfel, prin Ordinul nr. 231 din 24 aprilie 2009, emis de autoritatea pârâtă, intimatul-reclamant, după un preaviz de 30 de zile, a fost eliberat din funcţia publică de conducere de director executiv adjunct al Agenţiei Judeţene pentru Ocuparea Forţei de Muncă Hunedoara.
Temeiul juridic al acestei măsuri administrative l-a constituit art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice locale, art. 99 alin. (1) lit. b) şi alin. (3)-(7) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, precum şi art. 22 alin. (3) din Legea nr. 202/2006 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă, cu modificările şi completările ulterioare.
Înalta Curte apreciază că pentru argumentarea soluţiei adoptate în legătură cu problema de drept dedusă judecăţii se impune prezentarea unor scurte consideraţii cu privire la excepţia de neconstituţionalitate şi efectele acesteia.
Controlul de constituţionalitate exercitat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate este un control de conformitate şi conformare a legii sau ordonanţelor guvernamentale cu dispoziţiile Constituţiei, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţie, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei; pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.
Conform alin. (4) din articolul aflat în discuţie, deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României; de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.
Ca atare, deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale din sistemul normativ.
Cu alte cuvinte, în situaţia în care soluţia Curţii Constituţionale nu ar avea aplicare directă şi imediată, întreaga procedură de control a constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor ar fi lipsită de finalitate.
Pe acest aspect, poate fi amintită şi decizia Curţii Constituţionale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.
Plenul Curţii Constituţionale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 şi urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituţionale a priori asupra legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 şi, totodată, asupra ordonanţei respective, care constituie conţinutul normativ al legii.
Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, instanţa constituţională a declarat neconstituţională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituţionalităţii afectează însuşi actul normativ aprobat prin această lege.
De asemenea, prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, instanţa constituţională a declarat neconstituţională şi O.U.G. nr. 105/2009.
În considerentele deciziilor anterior enunţate, Curtea Constituţională a arătat, în esenţă, că modalitatea de reglementare a funcţiei publice, respectiv „actul administrativ” de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator şi a naturii juridice a contractului de management.
În plus, instanţa constituţională a precizat că, prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituţie, statutul juridic al funcţiei publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială.
Potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.
Acelaşi text de lege reglementează, în alin. (4), situaţia acţiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituţională ordonanţa prin admiterea unei excepţii într-o altă cauză.
Din analiza acestor dispoziţii legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepţiei, şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.
În speţa de faţă, intimatul-reclamant a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcţie, temeiul juridic fiind art. 1 şi art. 9 din Legea nr. 554/2004.
După cum s-a relevat anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 37/2009, care a fost declarată neconstituţională prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009.
Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanţei constituţionale se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.
În altă ordine de idei, Înalta Curte reţine că eliberarea intimatului-reclamant din funcţia publică pe care o deţinea, în alte situaţii decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi prin alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 şi art. 20 din Constituţia României.
Înalta Curte constată că actul şi măsura adoptată în baza acestei ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei şi, în consecinţă, corect au fost anulate de instanţa de fond.
Pentru considerentele anterior arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă împotriva sentinţei nr. 174/F/CA/2010 din 22 iunie 2010 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Obligă recurenta-pârâtă la 1500 lei cheltuieli de judecată către intimatul-reclamant B.I.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 ianuarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 27/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 272/2011. Contencios. Contract administrativ.... → |
|---|
