ICCJ. Decizia nr. 3119/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3119 /2011
Dosar nr. 428/59/2010
Şedinţa publică de la 27 mai 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, la data de 13 aprilie 2010, reclamanta F.P.S. a chemat în judecată pe pârâtul M.S.P., solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună:
- anularea Ordinului nr. 1850 din 13 octombrie 2009 emis de M.S.P., prin care a fost revocată din funcţia de director coordonator al D.S.P. Caraş-Severin;
- repunerea în funcţia deţinută anterior, respectiv, cea de director coordonator al D.S.P. Caraş-Severin;
- obligarea la plata despăgubirilor egale cu salariile indexate, majorate şi reactualizate precum şi plata celorlalte drepturi de care ar fi beneficiat în această perioadă (concediul de odihnă, primă de stabilitate etc.);
- obligarea la daune morale în sumă de 50.000 euro precum şi la plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că prin Ordinul nr. 1085 din 26 mai 2009 emis de M.S.P. a fost numită în funcția de director coordonator al D.S.P. Caraş-Severin și a încheiat contractul de management din 20 iulie 2009.
Prin Ordinul nr. 1850 din 13 octombrie 2009 emis de M.S.P. a fost revocată din funcţie, ca urmare a aprecierii făcute de Comisia de evaluare a activităţii manageriale a Directorilor coordonatori ai D.S.P.J., respectiv a municipiului Bucureşti.
În opinia reclamantei, ordinul contestat este nelegal, întrucât evaluarea s-a făcut înainte de termenul de 6 luni de la numirea sa în funcție, cu încălcarea prevederilor art. 2 din O.M.S. nr. 877/2009; emitentul ordinului avea obligaţia de a anunța începerea evaluării cu minim 45 de zile înainte, potrivit art. 2 alin. (4) din acelaşi Ordin, însă, conform adresei M.S.P. nr. CAI/47750 din 06 octombrie 2009, înregistrată la D.S.P. Caraş-Severin sub nr. 6593 din 10 septembrie 2009, dosarul de evaluare a fost solicitat de pe o zi pe alta; nu i-a fost comunicată fișa de evaluare pentru a fi semnată, fiind încălcate astfel prevederile art. 9 alin. (4) din O.M.S. nr. 877/2009, cu atât mai mult cu cât avea dreptul să formuleze contestaţie împotriva rezultatului evaluării.
În plus, indicatorii asumaţi sunt anuali, iar evaluarea trebuie să ţină seama de planificarea anuală.
În ceea ce priveşte daunele morale solicitate, reclamanta a invocat prevederile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
De asemenea, a invocat jurisprudenţa Cu.E.D.O. care s-a pronunţat constant în sensul că atunci când legea este încălcată, autorităţile produc în mod natural şi prejudicii morale care nu trebuie dovedite altfel decât prin prezumţii.
În optica reclamantei, numai prin acordarea daunelor morale i se poate repara prejudiciul moral cauzat prin emiterea unui ordin de revocare din funcţie într-o manieră vădit nelegală, care a adus atingere imaginii pe care şi-a câştigat-o prin ani mulţi de pregătire, muncă şi efort.
Prin întâmpinare, M.S.P. a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, arătând că Ordinul nr. 1850/2009 a fost emis în baza dispoziţiilor Ordinului nr. 877/2009 pentru aprobarea modelelor-cadru ale contractelor de management şi a indicatorilor de performanţă specifici managementului direcţiilor de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti, act care la rândul său a fost emis în temeiul art. 3 din O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice şi ale art. 2 din H.G. nr. 527/2009 privind aprobarea modelului-cadru al contractului de management.
A susținut, totodată, că dispoziţiile legale incidente permit o evaluare a activităţii manageriale, iar ministrul sănătăţii sancţionează lipsa de performanţă fără a aştepta în plină perioadă de pandemie îndeplinirea unui anumit termen, reclamanta fiind informată prin adresa din 06 octombrie 2009 de evaluare,astfel că actul administrativ este în opinia sa legal.
În ceea ce priveşte daunele morale a solicitat să se constate că sunt nejustificate.
2. Hotărârea primei instanțe
Curtea de Apel Timișoara, secţia de contencios administrativ și fiscal, prin sentinţa nr. 374 din 15 septembrie 2010 a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta F.P.S. în contradictoriu cu pârâtul M.S.P.; a dispus anularea Ordinului nr. 1850 din 13 octombrie 2009 emis de pârât; reîncadrarea reclamantei pe postul deţinut anterior emiterii ordinului, respectiv, de director coordonator al D.S.P. Caraş-Severin: obligarea pârâtului la plata drepturilor salariale aferente, precum şi la plata sumei de 500 euro reprezentând daune morale și a respins în rest acţiunea reclamantei;
Totodată, a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 204,3 lei cheltuieli de judecată parţiale, compuse din 4 lei taxă timbru, 0,3 lei timbru judiciar şi 200 lei onorariu avocat.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţa a reţinut, în esenţă, că eliberarea din funcţie a reclamantei, intervenită înainte de expirarea duratei de 4 ani pentru care a fost încheiat contractul de management, este de natură a încălca principiul protecţiei aşteptărilor legitime, în condiţiile în care, în considerarea duratei mandatului de 4 ani, reclamanta şi-a stabilit o strategie de lucru, în acord cu prevederile contractului de management şi ale fişei postului.
Contractul de management este asimilat contractului individual de muncă, deci cu toate drepturile și prerogativele de care se bucură un contract individual de muncă semnat între angajator și angajat.
A mai reținut instanța că Ordinul nr. 1850 din 13 octombrie 2009 nu îmbracă forma prevăzută de lege, sub aspectul termenului în care acesta se poate ataca, motivarea măsurii luate, precum și instanţa la care se poate ataca acesta, fiind încălcat dreptul la apărare al reclamantei, prevăzut de art. 6 parag. 3 din Convenţiei Europeană a Drepturilor Omului.
De asemenea, nu a fost respectat termenul de preaviz de 30 zile, pentru funcţiile de conducere, prima instanță ajungând la concluzia că măsura revocării din funcție a reclamantei este abuzivă, în condițiile în care, potrivit art. 2 alin. (4) din Ordinul nr. 877/2009, pârâtul avea obligaţia anunţării perioadei de evaluare cu minim 45 de zile înainte de începerea acesteia, or, potrivit adresei M.S.P. din 06 octombrie 2009, înregistrat la D.S.P. Caraş-Severin sub nr. 6593 din 07 octombrie 2009, dosarul de evaluare a fost solicitat de pe o zi pe alta.
Mai mult, instanța a constatat că reclamanta nu a primit şi nu a semnat nicio fişă de evaluare, contrar prevederilor art. 9 alin. (4) din același ordin, cu atât mai mult cu cât reclamanta avea dreptul să formuleze contestaţie împotriva rezultatului evaluării.
În ceea ce privește cererea de acordare a daunelor morale, prima instanță a apreciat că reclamanta este îndreptățită la suma de 500 lei pentru prejudiciul moral suferit prin măsura abuzivă de destituire din funcție și de încetare a contractului de management, reținând că daunele morale în cuantum de 50.000 euro solicitate sunt exagerate şi nejustificate.
Împotriva acestei sentinţe, în termen legal, a declarat recurs pârâtul M.S.P., invocând ca temei legal dispoziţiile art. 304 pct. 8 şi 9 C. proc. civ.
Prin cererea de recurs se aduc, în esenţă, critici sentinţei atacate, susţinându-se că instanţa de fond nu a ţinut seama de faptul că numirea în postul ocupat de reclamantă a avut ca temei legal dispoziţii dintr-un act normativ constatat neconstituţional, astfel că la momentul pronunţării sentinţei nu mai exista funcţia ocupată de reclamantă.
Pârâtul a învederat că instanţa a reţinut în mod eronat că nemotivarea actului administrativ individual ar fi o condiţie obligatorie de legalitate şi validitate.
Legea nr. 554/2004 nu face referire la obligativitatea motivării unui act administrativ, dar, în speţă, în preambulul ordinului atacat au fost menţionate actele normative în temeiul cărora s-a procedat la emiterea actului administrativ cu caracter individual, astfel că acesta a fost motivat în fapt şi în drept.
În ceea ce privește daunele morale acordate, s-a arătat că soluția este, pe de-o parte nemotivată, instanța reținând doar că,, prejudiciile morale nu trebuie dovedite altfel decât prin prezumți”, iar pe de altă parte, este contradictorie, în condițiile în care în cuprinsul hotărârii se face vorbire de plata sumei de 500 lei, iar în dispozitiv, este menționată suma de 500 euro.
II.Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat numai în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Cu privire la legalitatea ordinului
Intimata- reclamantă a supus controlului instanţei de contencios administrativ Ordinul nr. 1850 din 13 octombrie 2009, emis de ministrul interimar al sănătăţii, în temeiul prevederilor O.M.S. nr. 877/2009, pentru aprobarea modelelor cadru ale contractelor de management şi a indicatorilor de performanţă specifici managementului direcţiilor de sănătate publică judeţene şi a Municipiului Bucureşti, act care, la rândul său, a fost emis în temeiul art. 3 din O.U.G. nr. 37/2009.
Prin ordinul contestat s-a dispus revocarea, începând cu data de 13 octombrie 2009, din funcţia de director coordonator al D.S.P.J. Caraș Severin, a reclamantei-intimate ca şi încetarea contractului de management din 20 iulie 2007 încheiat între părţi, în temeiul prevederilor art. 9 alin. (1) lit. b) din contract.
În raport cu circumstanţele concrete ale prezentei cauze, pe baza actelor dosarului şi a împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de reclamantă, nelegalitatea ordinului contestat a fost corect reţinută.
Înalta Curte reţine că nu sunt întemeiate criticile recurentului-pârât în condiţiile în care prima instanţă corect a apreciat că ordinul a cărui anulare s-a solicitat nu cuprinde practic motivarea în fapt, cu descrierea împrejurărilor care au condus la necesitatea revocării din funcţie a reclamantei-intimate.
Înalta Curte nu poate să nu reţină şi împrejurarea că Ordinul nr. 877/2009 ce a servit ca temei al emiterii ordinului de revocare a reclamantei-intimate a fost, la rândul său, emis în temeiul unui act normativ abrogat prin O.U.G. nr. 105/2009.
De asemenea, atât Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 (supusă controlului de constituţionalitate anterior promulgării) cât şi prevederile din respectiva ordonanţă ce au fost preluate integral în O.U.G. nr. 105/2009 au fost declarate ca fiind neconstituţionale.
Curtea Constituţională a statuat astfel că, prin întreg conţinutul reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială, încălcând dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie.
S-a reţinut, totodată, că O.U.G. nr. 37/2009 a exprimat, prin dispoziţiile sale, o tendinţă de politizare a structurilor guvernamentale din unităţile administrativ-teritoriale, punând în discuţie însuşi regimul constituţional şi legal al funcţiei publice.
Menţinerea actelor administrative emise în baza acestui act normativ ar lipsi de finalitate controlul de constituţionalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituţiei, ci include protecţia efectivă a drepturilor şi libertăţilor fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituţionale.
Prin urmare, nu i se poate imputa intimatei-reclamante reglementarea legală defectuoasă referitoare la funcţia în care a fost numită, în virtutea principiului protecţiei cetăţeanului împotriva arbitrariului autorităţilor publice.
Cu privire la reintegrarea în funcţie
Sentinţa este însă criticabilă sub aspectul reintegrării intimatei- reclamante în funcţia deţinută anterior ordinului anulat, a întinderii despăgubirilor băneşti acordate, prin prisma unor considerente ţinând, de asemenea, de neconstituţionalitatea legii, în sensul raţionamentului expus anterior cu privire la încetarea funcţiei, precum și sub aspectul acordării daunelor morale.
Din înscrisurile dosarului, rezultă că Ordinul nr. 877/2009 ce a servit ca temei al emiterii ordinului de revocare a reclamantei-intimate a fost, la rândul său, emis în temeiul unui act normativ abrogat prin O.U.G. nr. 105/2009.
Declararea neconstituţionalităţii şi eliminarea din ordinea juridică a înseşi prevederilor legale în baza cărora a fost înfiinţat postul de director coordonator şi a fost numită în funcţie, măsura de reintegrare a intimatei-reclamante este, la rândul său, lipsită de temei legal.
Această concluzie este susţinută şi de considerentele Deciziilor nr. 413 şi nr. 414/2010 ale Curţii Constituţionale care, exercitând controlul de constituţionalitate asupra legii de modificare şi completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reţinut că începând cu data de 28 februarie 2010, funcţia de director coordonator nu mai există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 şi prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, sancţiune pe care Curtea Constituţională o consideră „diferită şi mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ”.
Cu privire la drepturile băneşti acordate reclamantului
Este cert că punerea în aplicare a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, prin numirea şi revocarea din postul de director coordonator în interval de numai 5 luni, din motive ce exclud culpa intimatei-reclamante, a produs efecte vătămătoare asupra carierei acestuia, inducând o stare de instabilitate, de incertitudine juridică, efecte ce se impun a fi înlăturate prin repararea pagubei cauzate, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 106 din Legea nr. 188/1999.
Având însă în vedere circumstanţele faptice şi normative prezentate mai sus, care nu permit încadrarea în ipoteza tipică a prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999, în sensul reîncadrării în funcţie şi plăţii drepturilor salariale până la acel moment, Înalta Curte apreciază că obligarea autorităţii emitente la plata drepturilor bănești aferente, pe perioada 13 octombrie 2009-15 septembrie 2010 (data pronunțării sentinței de fond) reprezintă o modalitate adecvată şi echitabilă de reparare a prejudiciului cauzat reclamantei.
Cu privire la daunele morale acordate
Înalta Curte, în acord şi cu susţinerile recurentului, apreciază că nu se impunea în cauză acordarea daunelor morale întrucât nu s-a făcut dovada aducerii vreunei atingeri prestigiului, onoarei sau reputaţiei reclamantei.
După cum s-a statuat deja în jurisprudența Înaltei Curți, pentru acordarea daunelor morale se impune totuşi să existe elemente probatorii adecvate, chiar dacă nu se pot administra în principiu probe materiale pentru dovedirea producerii unor suferinţe morale, a impactului concret asupra persoanei în cauză, pentru determinarea de la caz la caz a existenţei şi cuantumului acestora, simplul fapt al anulării unui act administrativ nefiind de natură a antrena automat acordarea unor astfel de daune.
Şi în sensul jurisprudenţei C.E.D.O. (cauza Cumpănă şi Mazăre c. României) Înalta Curte apreciază, raportat la circumstanţele cauzei că, modul în care a fost soluţionată cererea principală a reclamantei-intimate reprezintă, în sine, o reparaţie echitabilă suficientă pentru repararea oricărui prejudiciu moral ce ar fi fost eventual suferit.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi va modifica în parte sentinţa, în sensul că, va respinge capetele de cerere privind reintegrarea în funcție și daunele morale, ca nefondate. Va obliga pârâtul la plata drepturilor bănești aferente pe perioada 13 octombrie 2009-15 septembrie 2010 și va menține celelalte dispoziții ale sentinței.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de M.S.P. împotriva sentinţei nr. 374 din 15 septembrie 2010 a Curţii de Apel Timișoara, secţia comercială și de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată, în sensul că respinge capetele de cerere privind reintegrarea în funcție și daunele morale, ca nefondate.
Obligă pârâtul la plata drepturilor bănești aferente pe perioada 13 octombrie 2009-15 septembrie 2010.
Menține celelalte dispoziții ale sentinței.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 mai 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3098/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 4905/2011. Anularea procedurii măsurii ISPA.... → |
|---|
