ICCJ. Decizia nr. 51/2011. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 51/2011
Dosar nr. 1437/33/2010
Şedinţa publică din 7 ianuarie 201.
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta U.B.B. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Finanţelor Publice solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună suspendarea executării ordinului nr. 1933 din 2 iulie 2010 emis de Ministrul Finanţelor Publice, publicat în M.Of., Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2010, până la soluţionarea pe fond a acţiunii în anulare.
În întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul a solicitat respingerea cererii de suspendare (filele 31-32 dosar).
Curtea de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 347 din 1 octombrie 2010, a respins acţiunea reclamantei U.B.B.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:
Obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă suspendarea executării ordinului nr. 1933 din 2 iulie 2010 emis de Ministrul Finanţelor Publice, prin care s-au aprobat Normele metodologice de virare la bugetul de stat a sumelor rezultate prin reducerea drepturilor salariale pentru personalul instituţiilor publice prevăzute la art. 3 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
În speţă, nu sunt întrunite condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a putea dispune suspendarea executării actului administrativ unilateral cu caracter normativ.
În concepţia curţii de apel, nu există un argument juridic aparent valabil, care ar justifica îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat.
Mai precis, au fost avute în vedere prevederile art. 77-79 din Legea nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă.
În plus, instanţa a arătat faptul că, după cum rezultă din formula introductivă a actului a cărui executare se solicită a fi suspendată, acesta a fost emis în temeiul art. 10 alin. (4) din HG nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, cu modificările şi completările ulterioare şi al art. 3 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
Judecătorul fondului a concluzionat în sensul că, prin ordinul nr. 1933 din 2 iulie 2010 emis de Ministrul Finanţelor Publice, nu s-au dispus măsuri în vederea restabilirii echilibrului bugetar prin reducerea cu 25% a drepturilor de natură salarială, de care beneficiază personalul din autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii, deoarece reducerea drepturilor de natură salarială s-a realizat printr-un act normativ cu forţă juridică superioară, respectiv prin Legea nr. 118/2010, ce nu putea fi cenzurată prin prezenta procedură judiciară.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta U.B.B., care a solicitat modificarea sa, în sensul admiterii acţiunii.
În motivarea căii de atac, încadrată în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. şi art. 3041 C. proc. civ., recurenta a susţinut faptul că sentinţa contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă următoarele critici de nelegalitate:
Ordinul nr. 1933 din 2 iulie 2010 emis de Ministrul Finanţelor Publice nu este doar un act administrativ care stabileşte norme de tehnică contabilă, ce vizează punerea în aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 118/2010, ci un act care completează legea în aplicarea căruia a fost emis, cu eludarea prevederilor art. 78 din Legea nr. 24/2000, republicată.
Prin acest act administrativ, U.B.B. a fost obligată să vireze la bugetul de stat sume ce nu sunt cuprinse în cuantumul brut al salariilor ce se reduc în baza art. 1 şi art. 4 din Legea nr. 118/2010, începând cu data de 3 iulie 2010, fiind individualizate în acest sens dispoziţiile pct. 8.2, pct. 9.2, pct. 10.2, pct. 11.2, pct. 12.2 din ordinul aflat în discuţie.
Prin emiterea acestui act administrativ, intimata a încălcat principiul autonomiei universitare, garantat prin art. 32 alin. (6) din Constituţia României.
Pe de altă parte, recurenta a susţinut faptul că judecătorul fondului nu a analizat în cuprinsul hotărârii judecătoreşti criticate condiţia prevenirii unei pagube iminente, condiţie care rezultă din faptul că, din luna iulie 2010, U.B.B. a fost obligată să plătească la bugetul de stat sume de bani importante, ceea ce a determinat îmbogăţirea fără just temei al statului.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că, în speţă, nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
După cum s-a arătat anterior, prin cererea dedusă judecăţii, s-a solicitat suspendarea executării ordinului nr. 1933 din 2 iulie 2010 emis de Ministrul Finanţelor Publice, publicat în M.Of., Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2010, până la soluţionarea pe fond a acţiunii în anulare.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
În plus, instituţia juridică analizată trebuie să ofere cetăţeanului o protecţie adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează şi Legea nr. 554/2004, modificată.
Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
În altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Aşadar, o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În speţa de faţă, în mod indiscutabil, ordinul nr. 1933 din 2 iulie 2010 emis de Ministrul Finanţelor Publice este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, avându-se în vedere conţinutul său, care se referă la metodologia de virare la bugetul de stat a sumelor rezultate prin reducerea drepturilor salariale pentru personalul instituţiilor publice prevăzute la art. 3 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
De asemenea, în cauză, a fost îndeplinită condiţia procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată.
Pe de altă parte, conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
În speţa de faţă, Înalta Curte, în acord cu prima instanţă, constată că nu suntem în prezenţa unui caz bine justificat.
În argumentarea acestui punct de vedere, instanţa de control judiciar reţine că unele din criticile formulate de recurenta U.B.B. cu privire la condiţia cazului bine justificat vizează fondul cauzei, ceea ce excede controlului ce poate fi făcut de Înalta Curte investită să analizeze legalitatea unei sentinţe care s-a pronunţat pe o cerere de suspendare a unui act administrativ.
Pe de altă parte, la o analiză în aparenţă a legalităţii actului administrativ anterior individualizat, Înalta Curte nu poate reţine încălcarea prevederilor art. 77-79 din Legea nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă.
Pe acest aspect, trebuie menţionat că art. 77 dispune că ordinele cu caracter normativ (---) se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului; în formula introductivă a acestor acte normative vor fi cuprinse toate temeiurile juridice prevăzute la art. 42 alin. (4) din lege, adică formula introductivă cuprinde autoritatea emitentă, denumirea generică a actului, în funcţie de natura sa juridică, precum şi temeiurile juridice pe baza şi în executarea cărora actul a fost emis.
Totodată, art. 78 şi art. 79 din legea mai sus indicată precizează că ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora, iar ele se vor elabora în termenul prevăzut de actul superior sau, după caz, într-un termen util care să facă posibilă aducerea lor la îndeplinire.
După cum a relevat în mod corect şi prima instanţă, ordinul aflat în litigiu conţine norme de tehnică contabilă care reglementează punerea în aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 118/2010, nefiind vorba despre o completare a acesteia din urmă.
În concepţia instanţei de control judiciar, în cauză, nu mai este relevantă îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impune, pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a celor două cerinţe: existenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Ca atare, critica recurentei pe acest aspect nu mai este necesar a fi analizată de Înalta Curte.
În consecinţă, din cele anterior expuse, rezultă că este nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. iar, în speţă, nu există motive de ordine publică care să poată fi reţinute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., raportat la art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va respinge recursul.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de U.B.B. împotriva sentinţei nr. 347 din 1 octombrie 2010 a Curţii de Apel Cluj, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 7 ianuarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 47/2011. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 52/2011. Contencios. Refuz acordare drepturi... → |
|---|
