ICCJ. Decizia nr. 55/2011. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 55/2011
Dosar nr. 135/54/2010
Şedinţa publică din 7 ianuarie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanta G.F. a chemat în judecată pe pârâţii A.N.R.P. - Direcţia pentru coordonarea aplicării Legii nr. 10/2001 şi Ministerul Economiei şi Finanţelor - Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor solicitând instanţei ca prin sentinţa ce se va pronunţa să dispună obligarea pârâţilor să emită şi să comunice Decizia privind titlu de despăgubire pentru imobilul notificat sub nr. 1126/N/2001, situat în Craiova, în termen de 90 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, cu plata daunelor cominatorii de 1000 lei/zi de întârziere, până la emiterea deciziei.
În motivarea cererii, s-a arătat că prin Dispoziţia nr. 8795 din 10 mai 2005 emisă de Primarul municipiului Craiova s-a propus acordarea de despăgubiri, în condiţiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005, către G.F., pentru imobilul imposibil de restituit în natură, notificat sub nr. 126/N/2001 situat în Craiova.
S-a arătat că Dispoziţia nr. 8795/2005 a rămas definitivă şi a fost înaintată Secretariatului Comisiei Centrale, în termen de 30 de zile, împreună cu întreaga documentaţie ce a stat la baza emiterii acesteia, dosarul fiind înregistrat la Comisia Centrală sub nr. 12982/CC, însă nu a fost soluţionat până la această dată.
Referitor la pârâta A.N.R.P., reclamanta a apreciat că aceasta are calitate procesuală pasivă în cauză prin faptul că în cadrul său a fost înfiinţată Direcţia pentru Coordonarea Aplicării Legii nr. 10/2001 şi asigură şi Secretariatul Comisiei Centrale.
Pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a formulat cerere de chemare în garanţie a Primăriei Municipiului Craiova.
În motivarea cererii a arătat că Primăria Municipiului Craiova în calitate de entitate ce a soluţionat notificarea reclamantei, în procedura administrativă instituită de Legea nr. 10/2001 avea obligaţia legală să trimită dosarul aferent notificării însoţit de actele prevăzute de pct. 16.5 din HG nr. 1095/2005.
Prin întâmpinare Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a invocat excepţia de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 8795/2005 emisă de Primăria Municipiului Craiova, iar pe fond a solicitat respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.
În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate, s-a arătat că Dispoziţia nr. 8795/2005 a fost emisă cu încălcarea dispoziţiilor art. 22 alin. (5) lit. din Legea nr. 10/2001.
Pârâta A.N.R.P. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive arătând că atribuţiile sale sunt prevăzute de art. 2 din HG nr. 361/2005, cu modificările şi completările ulterioare, iar în cursul procedurii administrative privind acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 nu A.N.R.P. este investită cu emiterea deciziei conţinând titlul de despăgubire, ci Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. Faptul că A.N.R.P. asigură organizarea şi funcţionarea Secretariatului Comisiei Centrale nu îi conferă calitate procesuală pasivă în cauză.
În ceea ce priveşte capătul de cerere privind obligarea A.N.R.P. la plata daunelor cominatorii, aceasta a arătat că această cerere este inadmisibilă, susţinând că neemiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire nu poate constitui o neexecutare din partea A.N.R.P., această obligaţie revenind Comisiei Centrale.
Prin sentinţa civilă nr. 128 din 12 martie 2010 Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de sesizare a Tribunalului Dolj cu excepţia de nelegalitate a dispoziţiei nr. 8795 din 10 mai 2005 a Primarului municipiului Craiova, a admis în parte acţiunea formulată de reclamantă, a obligat pârâta Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor să emită reclamantei Decizia reprezentând titlu de despăgubire pentru imobilul situat în Craiova, jud. Dolj, a respins acţiunea faţă de pârâta A.N.R.P. şi capătul de cerere privind obligarea la daune cominatorii, a respins cererea de chemare în garanţie a Primarului Municipiului Craiova şi, totodată, a luat act că nu se solicită cheltuieli de judecată.
În ceea ce priveşte sesizarea instanţei competente cu excepţia de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 8795 din 10 mai 2005 emisă de Primăria Municipiului Craiova instanţa de fond a reţinut că excepţia de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare, o cale indirectă de control a legalităţii unui act administrativ.
În cauza de faţă, dispoziţia primarului municipiului Craiova a cărei legalitate se solicită a se analiza pe calea incidentală reglementată de art. 4 din Legea 554/2004 nu constituie un act administrativ ci un act de natură civilă emis în condiţiile Legii nr. 10/2001, deoarece prin emiterea dispoziţiei a cărei nelegalitate se solicită a fi analizată pe cale incidentală în cadrul prezentului litigiu primăria nu a acţionat ca autoritate publică ci în calitatea sa de deţinător sau entitate învestită potrivit Legii nr. 10/2001 cu soluţionarea notificării persoanei care se pretinde îndreptăţită a beneficia de măsurile reparatorii reglementate de această lege, subiect de drept civil ce prin emiterea dispoziţiei în condiţiile Legii nr. 10/2001 participă la raporturi juridice de drept civil.
Instanţa de fond a avut în vedere şi dispoziţiile potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ potrivit cărora: „nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede prin lege organică, o alta procedură judiciară".
Pe fondul cauzei s-a apreciat că acţiunea formulată de reclamantă, este întemeiată însă numai în parte, respectiv în ceea ce priveşte capătul de cerere privind obligarea Comisiei Centrale de Stabilire a Despăgubirilor să emită titlul de despăgubire cu privire la imobilul preluat abuziv ce a aparţinut reclamantei.
În acest sens s-a reţinut că reclamanta a solicitat ca în baza Legii nr. 10/2001 să i se acorde măsuri reparatorii pentru imobilul situat în Craiova.
Prin dispoziţia nr. 8795 din 10 mai 2005, Primarul Municipiului Craiova a propus acordarea de măsuri reparatorii sub formă de titluri de valoare nominală pentru imobilul mai sus precizat, reclamantei şi mamei sale V.M. decedată la data de 15 iulie 2006 şi al cărei unic moştenitor este reclamanta conform certificatului de moştenitor nr. 74 din 31 august 2006 şi depus la A.N.R.P. sub nr. 720519 din 04 octombrie 2007.
S-a constatat că reclamanta împreună cu mama sa, actualmente decedată, a început procedura de recuperare a bunului ori a contravalorii acestuia prin formularea unei notificări în anul 2001 (126/N/2001), autoritatea locală cu competenţe în materia stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv pronunţându-se la 10 mai 2005.
Ulterior dosarul întocmit în vederea acordării despăgubirilor a fost transmis către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor pentru emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire potrivit dispoziţiilor Titlului VII din Legea nr. 554/2004, obligaţie ce nu a fost adusă la îndeplinire până la acest moment de pârâta Comisia Centrală.
Ca urmare s-a apreciat că durata excesivă a procedurilor administrative este de natură a încălca în mod evident principiul procesului rezonabil.
În consecinţă, s-a făcut aplicarea art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului urmând ca autoritatea pârâtă să fie obligată să emită dispoziţia pentru stabilirea despăgubirilor privitoare la imobilul ce a aparţinut reclamantei.
Acţiunea reclamantei faţă de pârâta A.N.R.P. a fost respinsă avându-se în vedere că potrivit dispoziţiilor art. 13 alin. (1) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 pentru analizarea şi stabilirea cuantumului final al despăgubirilor care se acordă potrivit prezentei legi, se constituie în subordinea Cancelariei Primului Ministru, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Prin urmare a fost reţinută ca întemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de această pârâtă prin întâmpinare, a fost respinsă cererea de obligare la daune cominatorii, deoarece prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 s-a prevăzut o procedură specială de sancţionare a autorităţilor, în cazul în care acestea nu execută hotărâri definitive şi irevocabile, procedură care este subsecventă actualei etape judiciare.
S-a reţinut ca neîntemeiat şi capătul de cerere prin care s-a solicitat fixarea unui termen pentru emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, în raport de dispoziţiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 2004 ce stabilesc legal termenul în care autoritatea publică ce este obligată să încheie un act administrativ trebuie să aducă la îndeplinire această obligaţie.
Deoarece pârâta Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor nu a căzut în pretenţii materiale faţă de reclamantă s-a respins cererea de chemare în garanţie formulată de această pârâtă.
Împotriva acestei hotărâri, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că instanţa de fond a făcut consideraţii în privinţa Dispoziţiei nr. 8795 din 10 mai 2005 emisă de Primăria Municipiului Craiova, deşi, potrivit dispoziţiilor legale enunţate, trebuia să suspende prezenta cauză şi să trimită dosarul Tribunalului Dolj, aceasta fiind instanţa competentă a se pronunţa asupra posibilităţii analizării pe calea contenciosului administrativ a dispoziţiei amintite, în condiţiile în care dispoziţia în cauză este emisă de o autoritate din categoria autorităţilor publice locale, în condiţiile prevăzute de Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare.
Recurenta a arătat că Dispoziţia nr. 8795 din 10 mai 2005 emisă de către Primăria Municipiului Craiova este nelegală, iar aceasta poate forma obiectul controlului judecătoresc prin invocarea excepţiei de nelegalitate, neexistând posibilitatea declanşării unui astfel de control în condiţiile legii speciale, respectiv Legea nr. 10/2001, republicată, aşa cum în mod eronat a reţinut instanţa de fond.
Dispoziţia emisă de Primăria Municipiului Craiova prin Primar se încadrează în această noţiune, respectiv: este un act unilateral cu caracter individual, a fost emis de o autoritate publică în regim de putere publică, a fost emis în vederea executării în concret a legii, respectiv aplicarea concretă a Legii nr. 10/2001 şi dă naştere unor raporturi juridice între beneficiarii acestei dispoziţii şi Statul Român reprezentat de Comisia Centrală, în această procedură administrativă de acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate abuziv, care nu se pot restitui în natură.
Sub aspectul obligării Comisiei Centrale la emiterea deciziei cu motivarea încălcării principiului procesului rezonabil, recurenta consideră că, în mod netemeinic, instanţa de fond a statuat o astfel de obligaţie, neţinând cont de aspectele obiective ale soluţionării dosarului de despăgubire al reclamantei.
Recurenta mai consideră că instanţa de fond a interpretat, în mod greşit, faptul că durata excesivă a procedurilor administrative este de natură a încălca în mod evident principiul termenului rezonabil.
Mai mult, deşi nu a fost prevăzut un termen de soluţionare a dosarelor ce fac obiectul procedurii administrative prevăzute la Titlul VII din Legea nr. 247/2005, legiuitorul a stabilit că ordinea de soluţionare a dosarelor va fi decisă de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Dosarul privind acordarea de despăgubiri, în favoarea reclamantei, face parte din categoria dosarelor transmise Secretariatului Comisiei Centrale înainte de intrarea în vigoare a OUG nr. 81/2007, urmând a se respecta ordinea de înregistrare a dosarelor.
Etapele procedurii administrative au fost parcurse, în sensul că dosarul aferent Dispoziţiei nr. 8795/2005 a fost transmis şi înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale, fiind analizat şi în privinţa legalităţii respingerii cererii de restituire în natură a imobilului notificat, prilej cu care au fost constatate aspectele în temeiul cărora fost invocată excepţia de nelegalitate a dispoziţiei amintite.
Recurenta mai apreciază că instanţa de fond nu a reţinut aspectele legate de ordinea de soluţionare a dosarelor privind acordarea despăgubirile aferente imobilelor preluate în mod abuziv, susţinând, în mod greşit, existenţa depăşirii termenului rezonabil.
De asemenea, recurenta mai susţine că instanţa de fond a obligat Comisia Centrală la emiterea directă a deciziei conţinând titlul de despăgubire, fără a lua în considerare că impunerea unei astfel de obligaţii, cu trecerea peste etapele administrative, este nu numai nejudicioasă, dar poate conduce şi la conjuncturi juridice anormale, şi anume, existenta unei hotărâri judecătoreşti irevocabile, care nu poate fi pusă în executare, având în vedere aspectele legate de legalitatea dispoziţiei emise, de entitatea notificată, devenind astfel aplicabile dispoziţiile art. 24 din legea contenciosului administrativ.
Examinând cauza şi sentinţa recurată în raport cu actele şi lucrările dosarului precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele în continuare arătate.
Pentru a ajunge la această soluţie Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
În ceea ce priveşte motivul de recurs potrivit căruia instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia de nelegalitate a Dispoziţiei nr. 8795 din 10 mai 2005 emisă de Primarul Municipiului Craiova, Înalta Curte constată că acesta este neîntemeiat şi nu poate fi primit.
Potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ:
„Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze.
Prima instanţă, verificând îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate prevăzute în textul citat, a respins în mod corect excepţia de nelegalitate, reţinând incidenţa prevederilor art. 5 alin. (2) din aceeaşi lege care exceptează de la controlul de legalitate înfăptuit de instanţele de contencios administrativ „actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară". Un astfel de recurs paralel s-a prevăzut prin art. 26 din Legea nr. 10/2001.
Pe fondul cauzei Înalta Curte reţine următoarele:
Legea nr. 247/2005 stabileşte procedura administrativă şi etapele din cadrul acesteia care trebuie parcurse în vederea emiterii unei decizii de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, reprezentând titlul de despăgubire.
Astfel fiind, în acord cu prevederile art. 16 din Legea nr. 247/2005 deciziile/dispoziţiile emise de entităţile învestite cu soluţionarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele conducătorilor administraţiei publice centrale învestite cu soluţionarea notificărilor şi în care s-au consemnat sume care urmează a se acorda ca despăgubire, însoţite, după caz, de situaţia juridică actuală a imobilului obiect al restituirii şi întreaga documentaţie aferentă acestora, inclusiv orice înscrisuri care descriu imobilele construcţii demolate depuse de persoana îndreptăţită şi/sau regăsite în arhivele proprii, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale, pe judeţe, conform eşalonării stabilite de aceasta, dar nu mai târziu de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi. Dispoziţiile autorităţilor administraţiei publice locale vor fi centralizate pe judeţe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoţite de referatul conţinând avizul de legalitate al instituţiei prefectului, ulterior exercitării controlului de legalitate de către acesta. Deciziile/dispoziţiile sau, după caz, ordinele prevăzute la alin. (2) vor fi însoţite de înscrisuri care atestă imposibilitatea atribuirii, în compensare, total sau parţial, a unor alte bunuri sau servicii disponibile, deţinute de entitatea învestită cu soluţionarea notificării.
Alineatul (3) al aceluiaşi articol prevede că în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Biroul Central va proceda la predarea, pe bază de proces-verbal de predare-primire, către Secretariatul Comisiei Centrale a tuturor documentaţiilor depuse de către titularii deciziilor/dispoziţiilor motivate prin care s-a stabilit ca măsură reparatorie acordarea de titluri de valoare nominală şi care nu au fost soluţionate până la data intrării în vigoare a prezentei legi.
Pe baza situaţiei juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) şi (2) în privinţa verificării legalităţii respingerii cererii de restituire în natură. Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) şi (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societăţii de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare.
După primirea dosarului, evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată va efectua procedura de specialitate şi va întocmi raportul de evaluare pe care îl va transmite Comisiei Centrale. Acest raport va conţine cuantumul despăgubirilor în limita cărora vor fi acordate titlurile de despăgubire.
Legiuitorul a menţionat în mod detaliat şi procedura care urmează după efectuarea raportului de evaluare de către evaluatorul numit.
În mod expres în art. 16 alin. (7) al acestui act normativ se menţionează că în baza raportului de evaluare Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre reevaluare.
În alineatul (8) se arată că dispoziţiile alin. (1)- (2) şi (7) reglementează procedura de emitere a titlului de despăgubire se aplică în mod corespunzător şi deciziilor/ordinelor emise în temeiul art. 6 alin. (4) şi art. 31 din Legea nr. 10/2001, privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicată, în care s-au consemnat/propus sume care urmează a se acorda ca despăgubire. În cazul prevăzut la alin. (8), titlul de despăgubire se va emite de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor până la concurenţa sumei reprezentând cuantumul despăgubirilor consemnate /propuse, actualizate cu indicele de inflaţie.
În cauza de faţă reclamanta s-a adresat instanţei de fond pentru a solicita obligarea Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită titlu de despăgubire pentru un imobil situat în Craiova, judeţul Dolj care nu poate fi restituit în natură, iar instanţa de fond a admis cererea, pornind de la nesoluţionarea dosarului într-un termen rezonabil.
Criticile din motivele de recurs ce vizează netemeinicia soluţiei instanţei de fond sub acest aspect sunt nefondate.
După cum s-a arătat, Legea nr. 247/2005, în Titlul VII nu a prevăzut un termen în care să se soluţioneze dosarele în care s-au stabilit despăgubiri pentru imobilele preluate abuziv şi nici prin Normele metodologice de aplicare a Titlului VII, aprobate prin HG nr. 1095/2005 nu s-au stabilit termene de soluţionare.
Iniţial, Comisia Centrală a stabilit soluţionarea aleatorie a dosarelor, iar ulterior, prin Decizia nr. 2815 din 16 septembrie 2008 s-a prevăzut că ordinea de soluţionare a dosarelor înaintate va fi cea a înregistrării.
Cu toate acestea, dosarul reclamantei, în care a fost emisă Dispoziţia nr. 8795 din 10 mai 2005 a Primarului municipiului Craiova cu propunere de acordare a despăgubirilor, nu a fost soluţionat deşi au trecut câţiva ani de la înregistrare.
Una dintre garanţiile prevăzute de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului este principiul celerităţii procedurilor judiciare.
Termenul rezonabil impus de art. 6 cuprinde şi durata procedurii administrative preliminare, atunci când posibilitatea sesizării unei jurisdicţii este condiţionată de normele de drept intern, de parcurgerea, în mod obligatoriu, a unei asemenea proceduri, aşa cum este cazul în speţă.
Pentru respectarea termenului rezonabil statul trebuie să-şi organizeze sistemul puterilor sale, astfel încât să răspundă acestei cerinţe, dincolo de dificultăţile generate de diverşi factori care pot întârzia procedurile, inclusiv pe cea administrativă.
Raportat la criteriile recunoscute în jurisprudenţa CEDO se constată că sunt nefondate criticile recurentei deoarece nu s-au invocat motive care să justifice durata excesivă a procedurii administrative.
Activitatea pârâtei trebuie organizată de organele competente din interiorul său în aşa fel încât să asigure rezolvarea dosarelor înregistrate într-un termen rezonabil, iar prin conduita pârâtei de a tergiversa soluţionarea cererii reclamantei de emitere a titlului de despăgubire se aduc grave prejudicii acesteia.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt nefondate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală pe care o va menţine.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, împotriva sentinţei civile nr. 128 din 12 martie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 7 ianuarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 549/2011. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 550/2011. Contencios. Anulare act de control... → |
|---|
