ICCJ. Decizia nr. 848/2011. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 848/2011
Dosar nr.460/57/2010
Şedinţa publică din 11 februarie 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstantele cauzei
1. Obiectul acţiunii şi procedura derulată în faţa primei instanţe
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia şi ulterior precizată, reclamantul S.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale să se dispună următoarele:
- anularea Ordinului nr. 364 din 23 aprilie 2009 emis de pârât, prin care reclamantul a fost revocat din funcţia de director executiv;
- anularea Ordinului nr. 658 din 22 mai 2009 emis de pârât;
- repunerea în drepturile de exercitare a funcţiei publice de conducere de director executiv al Agenţiei Judeţene de Prestaţii Sociale Alba, ca urmare a fuzionării prin absorbţie cu Direcţia de Muncă şi Protecţie Socială Alba, funcţie deţinută înainte de 22 mai 2009;
- acordarea, începând cu data de 22 mai 2009 şi până la data pronunţării hotărârii judecătoreşti, a diferenţei dintre drepturile salariale aferente funcţiei publice de conducere de director executiv şi cele efectiv încasate pentru exercitarea funcţiei publice de execuţie în cadrul Direcţiei de Muncă şi Protecţie Socială Alba, respectiv Agenţia Judeţeană de Prestaţii Sociale Alba, actualizate la data plăţii.
- recalcularea stimulentelor începând cu data de 22 mai 2009 şi acordarea diferenţei între ce se cuvenea să încaseze şi ceea ce s-a încasat efectiv, actualizate la data plăţii;
- daune morale în sumă de 15.000 RON;
- operarea în carnetul de muncă a înregistrărilor în conformitate cu cele solicitate mai sus,
- cheltuielile de judecată.
În motivarea acţiunii, astfel cum a fost precizată, reclamantul a arătat că prin Ordinul 364/2009 emis de pârât, în temeiul OUG 37/2009, i s-a acordat un preaviz de 30 de zile, la finele căruia a fost eliberat din funcţia de director executiv al Direcţiei de Muncă şi Protecţie Socială Alba, iar prin Ordinul nr. 658 din 22 mai 2009, emis în perioada de preaviz şi în temeiul aceleiaşi ordonanţe, a fost modificat raportul de serviciu, fără acordul reclamantului, prin mutarea definitivă a acestuia pe funcţia publică de execuţie expert clasa I, grad superior, treapta 3 de salarizare, în cadrul Direcţiei de Muncă şi Protecţie Socială Alba.
Reclamantul a arătat că cele două ordine atacate sunt nelegale, fiind emise în temeiul OUG nr. 37/2009, act normativ declarat neconstituţional prin Decizia nr. 1257/2009 a Curţii Constituţionale.
Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a invocat excepţiile netimbrării, lipsei procedurii prealabile şi tardivităţii acţiunii, iar pe fond, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
A învederat că ordinul contestat a fost emis în aplicarea dispoziţiilor OUG nr. 37/2009, reclamantului fiindu-i pusă la dispoziţie funcţia de execuţie de expert clasa I, grad superior, treapta 3 de salarizare, singura care era disponibilă la acel moment în organigrama instituţiei.
Cu privire la cererea de reintegrare în funcţia deţinută anterior, reclamantul a arătat că aceasta este neîntemeiată, întrucât Direcţia de Muncă şi Protecţie Socială Alba a fost desfiinţată începând cu data de 26 noiembrie 2009, în baza HG 1384/2009, atribuţiile acesteia fiind preluate de Agenţia Judeţeană de Prestaţii Sociale Alba care, în prezent, are o conducere proprie.
La data de 01 septembrie 2010 instanţa s-a pronunţat asupra excepţiilor ridicate de pârât, respingându-le.
l. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa nr. 209 din 08 septembrie 2010, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a dispus următoarele:
- a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul S.C., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii Familiei şi Protecţiei Sociale şi în consecinţă, a anulat Ordinele nr. 364 din 23 aprilie 2009 şi nr. 658 din 22 mai 2009 emise de Ministrul Muncii Familiei şi Protecţiei Sociale.
- a obligat pârâtul la plata, în favoarea reclamantului, a diferenţei dintre drepturile salariale aferente funcţiei publice de conducere de director executiv, inclusiv stimulentele şi cele efectiv încasate pentru exercitarea funcţiei publice de execuţie de expert clasa I, grad superior, treapta 3 de salarizare în cadrul Direcţiei de Muncă şi Protecţie Socială Alba, actualizate la data plăţii, pentru perioada 22 mai 2009 – 26 noiembrie 2009;
- a obligat pârâtul la plata sumei de 3.000 RON cu titlul de daune morale în favoarea reclamantului;
- a respins cererea privind reintegrarea reclamantului în funcţia de director executiv în cadrul Direcţiei de Muncă şi Protecţie Socială Alba, respectiv Agenţiei Judeţene pentru Prestaţii Sociale Alba, precum şi cererea privind obligarea pârâtului la operarea în carnetul de muncă a înregistrărilor în conformitate cu cele dispuse de către instanţă;
- a obligat pârâtul la plata sumei de 500 RON cu titlul de cheltuieli de judecată în favoarea reclamantului.
În baza art. 246 C. proc. civ., a luat act de renunţarea reclamantului la judecarea petitelor privind anularea Dispoziţiei nr. 27 din 25 mai 2009 emisă de Direcţia de Muncă şi Protecţie Socială Alba de numire în funcţia de expert clasa I, grad profesional superior treapta 3 de salarizare precum şi a celor solicitate în subsidiar.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
Reclamantul S.C. a ocupat funcţia publică de conducere de director executiv la Direcţia de Muncă şi Protecţie Socială Alba, iar prin Ordinul 364 din 23 aprilie 2009 emis de Ministrul Muncii Familiei şi Protecţiei Sociale, în temeiul OUG 37/2009, i s-a acordat un preaviz de 30 de zile la finele căruia a fost eliberat din funcţie.
Prin Ordinul 658 din 22 mai 2009 emis de aceeaşi autoritate publică, în perioada de preaviz şi în temeiul aceleiaşi ordonanţe, a fost modificat raportul de serviciu al reclamantului, prin mutarea definitivă a acestuia pe funcţia publică de execuţie expert clasa I, grad superior, treapta 3 de salarizare, în cadrul Direcţiei de Muncă şi Protecţie Socială Alba.
Reclamantul şi-a întemeiat în drept acţiunea pe dispoziţiile art. 9 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 554/2004 (R), în raport de împrejurarea că actul normativ care a stat la baza emiterii ordinelor contestate, respectiv OUG nr. 37/2009, a fost declarat neconstituţional prin Decizia nr. 1257/2009 emisă de Curtea Constituţională.
În acest context, prima instanţă a constatat nelegalitatea celor două ordine contestate, care au fost emise în temeiul unui act normativ declarat neconstituţional.
Cu privire la reintegrarea în funcţia deţinută anterior, instanţa a apreciat că reclamantul nu mai poate fi reintegrat, potrivit art. 106 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, pe o funcţie care nu mai există, ca urmare a desfiinţării Direcţiei de Muncă şi Protecţie Socială Alba, în baza dispoziţiilor art. II din HG 1384/2009, începând cu data de 26 noiembrie 2009.
Pe de altă parte, reclamantul nu poate fi reintegrat nici pe funcţia publică de director executiv al Agenţiei Judeţene de Prestaţii Sociale Alba, în condiţiile în care, această instituţie este diferită de Direcţia de Muncă şi Protecţie Socială Alba, exista înainte de 26 noiembrie 2009, iar ca urmare a reorganizării, a preluat doar atribuţiile acesteia din urmă, dispunând de o conducere proprie.
Capătul de cerere privind obligarea pârâtului la plata către reclamant a drepturilor salariale cuvenite a fost admis, apreciindu-se că revocarea reclamantului din funcţie s-a realizat în mod nelegal, iar perioada pentru care se justifică acordarea acestor drepturi este 22 mai 2009 – 26 noiembrie 2009.
Referitor la conţinutul drepturilor pecuniare, a reţinut că diferenţele privind salariul de încadrare, respectiv sporurile aferente funcţiei de conducere nu comportă discuţii, ele fiind legate indisolubil de încadrarea în funcţia publică, iar în ceea ce priveşte stimulentele, acestea sunt justificate de aplicarea principiului reparării integrale a prejudiciului.
Cu privire la daunele morale solicitate, prima instanţă a reţinut că reclamantul a suferit un prejudiciu de imagine ca urmare a schimbării intempestive din funcţia pe care a exercitat-o cu profesionalism (dovadă fiind calificativele obţinute cu ocazia evaluării şi acordarea stimulentelor), dar simpla anulare a actului contestat nu asigură o reparare a acestui prejudiciu, fapt pentru care, a obligat pârâtul la plata sumei de 3.000 RON în favoarea reclamantului.
Capătul de cerere privind obligarea pârâtului la operarea în carnetul de muncă a menţiunilor dispuse de instanţă a fost apreciat ca lipsit de interes, faţă de momentul pronunţării sentinţei, întrucât operaţiunile administrative ce vizează executarea se realizează după rămânerea irevocabilă a hotărârii judecătoreşti, în cauză neputând fi vorba despre un refuz al autorităţii în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată.
3. Recursurile exercitate în cauză
Împotriva hotărârii instanţei de fond au declarat recurs ambele părţi, reclamantul S.C. şi pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
3.1. Recurentul-reclamant S.C. nu şi-a încadrat în drept recursul, dar a criticat hotărârea în ceea ce priveşte rezolvarea dată capetelor de cerere privind reintegrarea în funcţia publică de conducere anterior deţinută, cuantumul daunelor morale acordate şi operarea în carnetul de muncă a celor dispuse de către instanţă.
În dezvoltarea primei critici, s-a referit la posibilitatea reintegrării în funcţia de conducere de director executiv la Agenţia Judeţeană de Prestaţii Sociale Alba, având în vedere că în baza HG nr. 1384/2009, Agenţia Judeţeană de Prestaţii Sociale Alba a preluat prin absorbţie toate atribuţiile Direcţiei de Muncă şi Prestaţii Sociale Alba, atribuţiile actuale ale directorului executiv fiind identice cu cele pe care le-a exercitat în funcţia deţinută prin concurs la data de 01 mai 2005.
A doua critică a vizat cuantumul daunelor morale acordate, în sumă de 3.000 RON şi a fost centrată pe ideea că a existat pe lângă prejudiciul de imagine şi un prejudiciu de agreement, o atingere a dreptului la un trai decent, corespunzător muncii prestate, ceea ce îl îndreptăţeşte să obţină suma pe care a pretins-o, respectiv 15.000 RON.
A treia critică a vizat soluţia dată capătului de cerere referitor la operarea în carnetul de muncă a menţiunilor în conformitate cu cele dispuse de către instanţă, în sensul că cererea nu poate fi considerată ca lipsită de interes sau prematură, câtă vreme refuzul pârâtului a fost unul expres.
3.2. Recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a invocat motivele de nelegalitate prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., susţinând că hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a legii.
Recurentul - pârât combate motivarea asupra fondului pricinii, susţinând că instanţa nu putea face abstracţie de dispoziţiile art. III alin. (1) din OUG nr. 37/2009, în vigoare la data emiterii ordinului de eliberare din funcţie.
Este prezentată o expunere detaliată a acestui act normativ,cu referire în special la noua funcţie de „director coordonator", susţinându-se că OUG nr. 37/2009 respectă dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind statului funcţionarilor publici.
Totodată, s-a arătat că reclamantul a solicitat mutarea definitivă pe un post vacant, iar prin Ordinul nr. 658 din 22 mai 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale i s-a modificat raportul de serviciu, prin mutarea definitivă pe funcţia publică de execuţie, de expert clasa I, grad profesional superior treapta 3 de salarizare din cadrul Direcţiei de Muncă şi Prestaţii Sociale Alba.
De asemenea, a fost criticată soluţia cu privire la acordarea daunelor morale, în contextul în care nu s-a făcut dovada prejudiciul moral suferit.
4 .Apărările părţilor
Recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a depus la dosar întâmpinare, potrivit art. 308 alin. (2) C. proc. civ., prin care a răspuns recursului reclamantului, arătând că instanţa de fond a respins în mod corect cererea de reintegrare în funcţie a reclamantului, din moment ce funcţia a fost desfiinţată ca urmare a reorganizării Direcţiei de Muncă şi Prestaţii Sociale Alba.
Cu privire la daunele morale acordate, consideră că nu sunt cuvenite, în condiţiile în care, reclamantul nu a făcut dovada unui prejudiciu moral care să fie reparat în acest mod.
De asemenea, a arătat că soluţia dată capătului de cererea cu privire la operarea menţiunilor în carnetul de muncă este corectă.
Recurentul-reclamant S.C. nu a formulat întâmpinare, dar şi-a expus apărările faţă de recursul autorităţii pârâte prin notele scrise depuse la dosar.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor
Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de cele două părţi şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate, pentru motivele ce vor fi expuse în continuare.
Din considerente ţinând de logica argumentării, motivele de recurs vor fi grupate şi analizate într-o ordine stabilită în raport cu obiectul lor şi cu partea din dispozitivul sentinţei la a cărei reformare tinde fiecare dintre ele.
l. Argumente de fapt şi de drept relevante
1.1 Cu privire la anularea actelor administrative contestate
Instanţa de contencios administrativ competentă a fost legal învestită cu efectuarea controlului de legalitate al Ordinelor nr. 364 din 23 aprilie 2009 şi nr. 658 din 22 mai 2009, prin care recurentul-pârât Ministrul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale l-a eliberat pe recurentul - reclamant S.C. din funcţia publică de conducere de director executiv al Direcţiei de Muncă şi Prestaţii Sociale Alba.
Cum s-a arătat, prima instanţă a reţinut corect că unicul motiv de fond al actului administrativ individual l-a constituit art. III din OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, toate celelalte dispoziţii legale menţionate în cuprinsul acestuia (Legea nr. 188/1999 şi OG nr. 6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale şi a altor drepturi ale funcţionarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare şi alte drepturi ale funcţionarilor publici, precum şi creşterile salariale care se acordă funcţionarilor publici în anul 2007), justificând din punct de vedere formal măsura eliberării din funcţia publică dispusă.
Or, ca efect al pronunţării Deciziei nr. 1257 din data de 7 octombrie 2009 de către Curtea Constituţională prin care s-a constatat neconstituţionalitatea legii de aprobare a OUG nr. 37/2009 şi având în vedere că potrivit Deciziei Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995, legea de aprobare face corp comun cu ordonanţa la care aceasta se referă, actele administrative examinate sunt lipsite de suportul dispoziţiilor legale pe care se fundamenta.
Teza recurentului, referitoare la ineficienţa Deciziei Curţii Constituţionale la speţa concretă, în raport de momentul de la care îşi produc efectele hotărârile instanţei de control constituţional, nu poate fi primită.
O astfel de abordare lipseşte de finalitate şi goleşte de conţinut însuşi conceptul de control al constituţionalităţii.
Pe de altă parte, controlul de legalitate pe care îl înfăptuieşte instanţa de contencios administrativ nu este unul formal aşa încât nu se poate păstra un act administrativ numai pentru că, la momentul emiterii sale, ordonanţa de urgenţă pe care se fundamenta „nu era încă neconstitutională".
Sintetizând, Înalta Curte consideră că nu poate ignora statuările instanţei de control constituţional în sensul că mecanismul exercitării funcţiei de director coordonator este conceput ca fiind o „construcţie juridică deficitară şi confuză" şi că „OUG nr. 37/2009 afectează statutul juridic al unor funcţionari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale", singurul remediu procesual fiind cel dispus de Curtea de apel, adică anularea ordinului nelegal.
În consecinţă, criticile formulate de recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale referitoare la soluţia dată capătului principal al acţiunii sunt nefondate.
l.l. Cu privire la reintegrarea recurentului-reclamant în funcţia publică
Interesul recurentului vizează reintegrarea în funcţia publică de director executiv al Agenţiei Judeţeane de Prestaţii Sociale Alba.
Aşa cum a reţinut în mod judicios judecătorul fondului, în cauză nu poate fi dispusă reintegrarea pe funcţia de director executiv la această instituţie publică, având în vedere intervenţia pe cale normativă, prin HG nr. 1384/2009 pentru modificarea şi completarea Statutului propriu de organizare şi funcţionare al Agenţiei Naţionale pentru Prestaţii Sociale, ulterioară emiterii ordinelor contestate, în ceea ce priveşte reorganizarea Agenţiei Judeţene de Prestaţii Sociale Alba.
1.3.Cu privire la daunele morale
În contenciosul administrativ, acordarea daunelor morale, alături de cele materiale solicitate de reclamant, este menită să asigure protecţia efectivă a drepturilor persoanei vătămate şi repararea echitabilă a prejudiciului suferit, în raport cu circumstanţele pricinii, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
Instanţa de fond a apreciat corect, pe baza probelor administrate, că stăruinţa autorităţii publice în emiterea actelor administrative cu nesocotirea legislaţiei aplicabile a fost de natură să inducă o stare de incertitudine juridică şi a afectat imaginea publică a recurentului-reclamant.
Cât priveşte cuantumul daunelor morale acordate, pe care recurentul-reclamant îl consideră infim, Înalta Curte reţine că, spre deosebire de prejudiciul material a cărui întindere nu poate fi stabilită decât pe baza unui suport probator, în privinţa daunelor morale nu pot fi produse probe materiale în vederea cuantificării pierderii suferite. De aceea, judecătorul are dreptul să aprecieze, în raport cu toate circumstanţele cauzei, asupra unei sume globale, care să constituie o reparaţie echitabilă în raport cu efectele faptei generatoare de prejudicii. Daunele morale corespund atingerii aduse cinstei, onoarei, imaginii publice ori prestigiului profesional al persoanei, scopul lor fiind unul compensatoriu, care să nu constituie însă o penalitate excesivă pentru cel care a produs dauna.
Date fiind particularităţile cauzei, împrejurarea că ministerul - parte în proces a emis ordinele contestate în contextul creat ca urmare a adoptării, de către Guvernul României, a OUG nr. 37/2009, declarată ulterior neconstituţionale, Înalta Curte apreciază că daunele morale în cuantumul stabilit de judecătorul fondului sunt în măsură să asigure o reparaţie echitabilă a prejudiciului provocat reclamantului.
l. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ambele recursuri ca nefondate, neexistând motive de reformare a sentinţei potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ori art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de S.C. şi Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale împotriva sentinţei nr. 209 din 08 septembrie 2010 a Curţii de Apel Alba lulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 11 februarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 847/2011. Contencios. Refuz acordare drepturi... | ICCJ. Decizia nr. 853/2011. Contencios. Cetăţenie. Recurs → |
|---|
