ICCJ. Decizia nr. 969/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 969/2011
Dosar nr.23/59/2010
Şedinţa publică din 17 februarie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara sub nr. 23/59/2010 la data de 6 ianuarie 2010, reclamantul Ş.N. a chemat în judecată în calitate de pârât pe Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună anularea Ordinului nr. 2025 din 09 octombrie 2009 emis de ministrul agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale, obligarea pârâtului la reintegrarea reclamantului în funcţia de director coordonator adjunct în cadrul Oficiului Judeţean de Plăţi pentru Dezvoltarea Rurală şi Pescuit (O.J.P.D.R.P.) Caraş - Severin şi plata tuturor drepturilor salariale, a indemnizaţiei de conducere şi a sporurilor calculate asupra tuturor drepturilor băneşti care i se cuvin, de la data eliberării din funcţie şi până la reintegrarea sa, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea acţiunii reclamantul a arătat că prin Ordinul nr. 966 din 28 mai 2009 emis de ministrul agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale, a fost numit în funcţia de director coordonator adjunct în cadrul Oficiului Judeţean de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (O.J.P.D.R.P.) Caraş- Severin, în temeiul art. III alin. (4) coroborat cu art. IV din OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, iar ulterior prin Ordinul nr. 2025 din 9 octombrie 2009 i s-a acordat un preaviz şi ulterior a fost eliberat din funcţia deţinută.
A susţinut că ordinul atacat este nelegal şi netemeinic, întrucât nu îndeplineşte condiţia esenţială a unei motivări reale şi temeinice care să permită controlul legalităţii actului în procedura contenciosului administrativ, din conţinutul acestuia constatându-se că fost emis în baza art. 65 alin. (1) din Legea nr. 53/2003 privind C. muncii, coroborat cu art. 9 alin. (1) lit. h) din contractul de management şi HG nr. 8/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, ori art. 9 reglementează modificarea contractului şi nicidecum încetarea contractului de management, astfel că ordinul emis nu este motivat în drept, fiind indicată în mod greşit norma care a stat la baza emiterii sale, fapt ce echivalează cu lipsa totală a motivării ordinului.
A mai arătat că postul din care a fost demis nu a fost desfiinţat în mod real şi efectiv, astfel că eliberarea sa din funcţie, s-a făcut cu încălcarea dispoziţiilor art. VIII din OUG nr. 105/2009.
Reclamantul a mai susţinut că ordinul atacat este nelegal şi netemeinic deoarece nu au fost respectate dispoziţiile C. muncii, acesta fiind regimul juridic ce îi era aplicabil în calitatea sa de director coordonator adjunct al O.J.P.D.R.P. Caraş-Severin, potrivit art. lll alin. (7) din OUG nr. 37/2009, deoarece contractul de management este asimilat de lege contractului individual de muncă, astfel că beneficia, de toate drepturile consacrate în legislaţia muncii pentru salariat, ca parte în contractele individuale de muncă.
S-a mai arătat că trebuia să fie supus unei „cercetări disciplinare prealabile" fiind evident că sunt aplicabile prevederile art. 267 din Legea nr. 53/2003 C. muncii, iar nerespectarea acestei proceduri, precum şi lipsa menţiunilor obligatorii pe care acesta trebuie să le conţină, sub sancţiunea nulităţii absolute, duce la nelegalitatea ordinului prin încălcarea şi a dispoziţiilor art. 74 lit. a), b) şi d) C. muncii.
Reclamantul a mai susţinut că ordinul atacat este nelegal şi netemeinic deoarece în momentul emiterii ordinului se afla în concediu medical, fiind internat în spital din data de 05 octombrie 2009, conform foii de observaţie clinică generală nr. 25795, fapt ce a fost adus la cunoştinţa Direcţiei Resurse Umane din A.P.D.R.P. Bucureşti de către O.J.P.D.R.P. Caraş-Severin, prin adresa nr. 1168 din 12 octombrie 2009.
O altă omisiune vizează neindicarea în cuprinsului ordinului a listei tuturor locurilor de muncă vacante, disponibile în cadrul unităţii, precum şi a termenului în care reclamantul putea opta pentru ocuparea unui loc de muncă vacant în temeiul art. 74 alin. (1) lit. d) C. muncii, angajatorului revenindu-i obligaţia pozitivă de a comunica reclamantului lista locurilor de muncă vacante existente la nivelul instituţiei, în cadrul procedurii prealabile emiterii ordinului contestat, obligaţia fiind o condiţie de fond extrinsecă.
În fine a precizat că împotriva Ordinului nr. 2025 din 09 octombrie 2009 a formulat plângere prealabilă prin care a solicitat organului emitent, în speţă Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, revocarea acestuia.
Prin întâmpinarea formulată, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a solicitat în principal respingerea acţiunii ca fiind lipsită de obiect pe considerentul că postul de director coordonator pe care 1-a ocupat reclamantul a fost desfiinţat.
Pe fondul cauzei pârâtul a susţinut că OUG nr. 37/2009 în baza căruia a fost numit în funcţia publică de conducere deţinută, a fost abrogată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 şi totodată declarată neconstitutională de către Curtea Constituţională. Astfel, actul administrativ cu caracter normativ fiind abrogat - efectele acestuia nu se mai produc.
Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 202 din 19 aprilie 2010 a respins excepţia lipsei de obiect invocată de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale şi a admis acţiunea formulată de reclamantul Ş.N.
A anulat Ordinul nr. 2025 din data de 9 octombrie 2009 emis de ministrul agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale şi a dispus reintegrarea reclamantului în funcţia corespunzătoare de director coordonator adjunct la Oficiul Judeţean de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit Caraş - Severin.
A obligat pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale la plata către reclamant a tuturor drepturilor salariale cuvenite, a indemnizaţiei de conducere şi a sporurilor cuvenite de la data eliberării din funcţia de director coordonator adjunct şi până la reintegrarea acestuia în funcţia corespunzătoare la Oficiul Judeţean de Plăţi pentru Dezvoltarea Rurală şi Pescuit Caraş-Severin.
A obligat Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă la plata către reclamant a sumei de 43,30 RON cheltuieli de judecată.
Pentru a hotărî astfel prima instanţă a reţinut următoarele considerente:
I. Cu privire la excepţia lipsei de obiect a acţiunii, instanţa a reţinut că această excepţie este neîntemeiată, întrucât după revocarea reclamantului din funcţie, Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale a anunţat scoaterea la concurs a postului de director coordonator adjunct la Oficiul Judeţean de Plăţi pentru Dezvoltarea Rurală şi Pescuit Caraş-Severin.
Pe de altă parte, a subliniat prima instanţă, desfiinţarea postului trebuie să aibă caracter efectiv şi real, conform art. 65 alin. (2) din C. muncii, fiind evident că nu se poate reţine existenţa unei desfiinţări a funcţiei de conducere în condiţiile în care atribuţiile funcţiei vechi de „director coordonator adjunct" sunt preluate de persoana care va ocupa noua funcţie de „director coordonator adjunct, având deci, aceiaşi denumire.
II. Cu privire la fondul litigiului, prima instanţă a reţinut că ordinul în litigiu a fost motivat pe dispoziţiile Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 105/2009, fără a conţine minime referiri la motivul pentru care s-a dispus măsura revocării reclamantului din funcţie.
Pe de altă parte, OUG nr. 105/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1629 din 3 decembrie 2009, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 1-5, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa 1 din OUG nr. 105/2005.
Or, menţinerea unor acte administrative în baza unui act normativ declarat neconstituţional ar pune în discuţie supremaţia Constituţiei şi ar permite prelungirea nelegală a unui comportament abuziv al autorităţii publice emitente.
Totodată, prima instanţă a reţinut aplicabilitatea legislaţiei muncii în privinţa contractului de management încheiat între reclamant şi pârât.
Instanţa a apreciat că art. 65 C. muncii reglementează concedierea pentru motive care ţin de persoana salariatului, iar potrivit alin. (1) al art. 65 „concedierea pentru motive care nu ţin de persoana salariatului, reprezintă încetarea contractului individual de muncă determinată de desfiinţarea locului de muncă ocupat de salariat din unul sau mai multe motive, fără legătură cu persoana acestuia.
Or, ţinând cont că nu s-a probat desfiinţarea postului ocupat de reclamant nu se poate reţine nici caracterul efectiv şi real al pretinsei desfiinţări instanţa reţinând şi acest motiv de nelegalitate a ordinului.
În fine, instanţa a mai constatat încălcarea dispoziţiilor din contractul de management pentru emiterea ordinului de revocare din funcţie, având în vedere că prin OUG nr. 105/2009, s-a pus capăt contractului de management încheiat de reclamant au o autoritate a Statului înainte de termen şi fără a i se invoca nerespectarea contractului de către reclamant. Procedând în acest fel, Statul român a uzat de dreptul său de a legifera pentru a aduce atingere efectelor unei convenţii încheiate cu un particular.
În ceea ce priveşte susţinerea reclamantului că la data emiterii ordinului contestat se afla în incapacitate temporară de plată, instanţa de fond a reţinut că reclamantul nu a făcut nici o dovadă în acest sens.
Instanţa de fond a dispus obligarea pârâtului la plata către reclamant a tuturor drepturilor salariale cuvenite, a indemnizaţiei de conducere şi a sporurilor cuvenite de la data eliberării din funcţia de director coordonator adjunct şi până la reintegrarea acestuia în funcţia corespunzătoare la Oficiul Judeţean de Plăţi şi Dezvoltare Rurală şi Pescuit Caraş-Severin, având în vedere că anularea unui act administrativ nelegal implică înlăturarea oricăror efecte produse de acest act ulterior emiterii sale, respectiv repunerea părţilor în situaţia anterioară.
În baza dispoziţiilor art. 274 alin. (1) C. proc. civ. Curtea a obligat pârâtul la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 43,31 RON.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Recurentul a înţeles să reitereze excepţia lipsei de obiect a acţiunii prin prisma publicării în M. Of. al României a Deciziei nr. 414 din 14 aprilie 2010 a Curţii Constituţionale prin care s-a reţinut că, lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contracte de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă).
Pe fondul cauzei, recurentul a susţinut că intimatul nu poate revendica calitatea de persoană vătămată pentru un act administrativ individual câtă vreme dreptul ori interesul său la momentul emiterii acelui act a devenit nelegitim.
În materia contenciosului administrativ, noţiunea de persoană vătămată îşi are fundamentul în teza încălcării drepturilor subiective sau intereselor legitime private prin acte administrative emise de autoritatea publică.
Or, a arătat recurentul, o atare situaţie nu poate fi validată din punct de vedere juridic, deoarece particularul ar dobândi avantaje în justiţie prin validarea unei nelegalităţi.
Examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor formulate de către recurentul-pârât, circumscrise motivului de nelegalitate prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., a apărărilor formulate şi raportat la prevederile legale incidente, dar şi sub toate aspectele, potrivit art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este fondat şi urmează a fi admis pentru următoarele considerente.
Din înscrisurile depuse la dosar rezultă că prin Ordinul nr. 966 din 28 mai 2009 al ministrului agriculturii, pădurii şi dezvoltării rurale, intimata-reclamantă a fost numită în funcţia de director coordonator adjunct al Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Dolj, în baza art. III alin. (3), (4), (5), (6)-(10) şi (12) din OUG nr. 37/2009, funcţie nou creată prin acest act normativ. Legea de aprobare a acestei ordonanţe de urgenţă şi implicit dispoziţiile acesteia din urmă au fost declarate neconstituţionale prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, definitivă şi obligatorie conform art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată. Cunoscut este şi faptul că prin OUG nr. 105/2009, OUG nr. 37/2009 a fost abrogată.
Prin Ordinul nr. 2025 din 09 octombrie 2009 al ministrului agriculturii, pădurii şi dezvoltării rurale, contestat în prezenta cauză, s-a dispus ca, după un preaviz de 15 zile, să înceteze aplicabilitatea Ordinului nr. 966 din 28 mai 2009 al M.A.P.D.R. precum şi a contractul de management din 28 mai 2009.
Temeiul juridic al ordinului a cărui anulare se solicită îl constituie art. IV şi art. XIV din OUG nr. 105/2009, art. 65 alin. (1) din Legea nr. 53/2003-C. muncii, art. 9 alin. (1) lit. h) din contractul de management şi HG nr. 8/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.
Este cunoscut că prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituţională a României a declarat neconstitutionale dispoziţiile art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1 din OUG nr. 105/2009.
Prin urmare, neconstitutionalitatea actului normativ avut în vedere de recurentul-pârât la emiterea actului contestat, respectiv OUG nr. 2025 din 9 octombrie 2009, are drept consecinţă lipsirea de fundament legal a actului administrativ de eliberare din funcţie a intimatei-reclamante, respectiv Ordinul nr. 2025 din 09 octombrie 2009 al ministrului agriculturii, pădurii şi dezvoltării rurale.
Susţinerea recurentului-pârât în sensul că ordinul îşi păstrează validitatea pentru că ordonanţa de urgenţă era în vigoare la data emiterii acestuia este nefondată. Pe de o parte, ar fi lipsit de finalitate controlul de constituţionalitate, iar pe de altă parte, legiuitorul, potrivit dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Constituţie şi art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, mergând pe principiul protecţiei efective a drepturilor şi libertăţilor fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituţionale, a instituit dreptul persoanei vătămate de a se prevala de Decizia instanţei de contencios constituţional pentru a se adresa instanţei de contencios administrativ pentru anularea actului administrativ individual vătămător şi în situaţia în care, ulterior emiterii acestuia, ordonanţa ce a constituit temeiul legal al acestuia a fost declarată neconstitutională.
Prin urmare, actul administrativ care a fost dat în baza unei ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţă care au fost declarate ca fiind neconstituţionale este lipsit de efecte juridice, nu mai are suport legal şi nu mai există nici un temei pentru menţinerea acestuia.
În consecinţă, date fiind considerentele expuse, soluţia instanţei de fond în ceea ce priveşte anularea Ordinul nr. 2025 din 09 octombrie 2009 este corectă.
În altă ordine, sentinţa este însă greşită sub aspectul reintegrării intimatei-reclamante în funcţia deţinută anterior ordinului anulat şi întinderii despăgubirilor băneşti acordate.
Din înscrisurile dosarului rezultă că atât ordinul de numire cât şi cel de eliberare din funcţie au fost emise având ca temei legal ordonanţe de urgenţă ale guvernului afectate de viciul de neconstitutionale, astfel cum s-a menţionat anterior. De asemenea, funcţia pentru care s-a solicitat reintegrarea a fost înfiinţată prin OUG nr. 37/2009.
Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţia României, republicată, lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare, respectiv a OUG nr. 37/2009 are drept consecinţă încetarea efectelor actelor subsecvente emise în baza acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă etc.), astfel că şi ordinul de numire în funcţia de director coordonator adjunct a reclamantului este lipsit de efecte juridice.
De altfel, Curtea Constituţională în considerentele Deciziilor nr. 413 şi nr. 414/2010 a reţinut că „începând cu data de 28 februarie 2010 continuă să îşi producă efectele juridice Legea nr. 188/1999 cu conţinutul său normativ de dinainte de modificările neconstituţionale ce i-au fost aduse prin OUG nr. 37/2009 şi prin art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1 din OUG nr. 105/2009. Acesta este un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale a celor două ordonanţe de urgentă menţionate, sancţiune diferită şi mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ".
În consecinţă, soluţia de reintegrare a intimatului-reclamant este greşită, nemaiexistând funcţia pentru care s-a solicitat reintegrarea, reclamanta neputându-se prevala de un act administrativ de numire, lipsit de temei legal. Pe de altă parte contractul de management nr. 11/OJPDRP din 28 mai 2009 a fost încheiat pentru o perioadă de 1 an expirând aşadar la data de 28 mai 2010.
Instanţa de recurs apreciază că nu este corectă soluţia primei instanţe nici cu privire la drepturile băneşti acordate reclamantei.
Este cert că punerea în aplicare a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, prin numirea şi revocarea din postul de director coordonator adjunct, din motive ce exclud culpa intimatei -reclamante, a produs efecte vătămătoare asupra carierei acesteia, inducând o stare de instabilitate, de incertitudine juridică, efecte ce se impun a fi înlăturate prin acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin OUG nr. 105/2009 şi implicit prin ordinul a cărui anulare s-a dispus, conform art. 9 alin. (5) coroborat cu art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 106 din Legea nr. 188/1999.
Însă, date fiind considerentele de fapt cât şi cele normative prezentate anterior, care nu permit încadrarea în ipoteza tipică a prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999, în sensul reîncadrării în funcţie şi plăţii drepturilor salariale până la acel moment, precum şi faptul că la data de 28 mai 2010 a expirat valabilitatea contractului de management, Înalta Curte apreciază că obligarea autorităţii emitente la plata de despăgubiri constând în drepturi salariale până la data de 28 mai 2010, reprezintă o modalitate adecvată şi echitabilă de reparare a prejudiciului cauzat reclamantului.
Pentru considerentele expuse, în baza art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 312 alin. (1), (3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi va modifica în parte hotărârea atacată astfel: va respinge cererea reclamantului privind reintegrarea în funcţia de director coordonator adjunct la O.J.P.D.R.P.; va obliga pârâtul la plata drepturilor salariale de la data emiterii ordinului anulat, până la 28 mai 2010; va menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei civile nr. 202 din 19 aprilie 2010 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică hotărârea atacată în sensul că înlătură dispoziţia privind reintegrarea reclamantului în funcţia deţinută şi acordă drepturile salariale cuvenite până la data de 28 mai 2010.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 februarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 944/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 992/2011. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
