ICCJ. Decizia nr. 999/2011. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 999/2011
Dosar nr. 1211/33/2010
Şedinţa publică de la 18 februarie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta B.M. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Inspecţia Muncii solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună suspendarea efectelor deciziei nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de pârât, în raport de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată.
Prin întâmpinarea formulată, pârâtul a invocat excepţia de necompetenţă materială a instanţei şi a solicitat declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea tribunalului, secţia de conflicte de muncă, în temeiul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) C. proc. civ., art. 284 C. muncii şi art. 71 din Legea nr. 168/1999 privind soluţionarea conflictelor de muncă.
În plus, pârâtul a invocat excepţia netimbrării acţiunii, excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive şi a excepţiei neîndeplinirii procedurii administrative prealabile.
Curtea de Apel Cluj, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 647 din 09 decembrie 2009, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Inspecţia Muncii, a admis excepţia neîndeplinirii procedurii administrative prealabile şi, în consecinţă, a respins acţiunea ca inadmisibilă.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:
Pârâta Inspecţia Muncii din cadrul Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale are calitate procesuală pasivă, deoarece actul administrativ contestat în cauză este emis de către acest organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, care poate sta în instanţă în nume propriu.
Excepţia neîndeplinirii procedurii administrative prealabile este întemeiată, motiv pentru care cererea de suspendare este inadmisibilă.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin decizia nr. 2805 din 27 mai 2010, a admis recursul declarat de reclamanta B.M., a casat sentinţa anterior individualizată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
În considerentele deciziei, instanţa de control judiciar a reţinut faptul că reclamanta a îndeplinit în termenul prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, procedura administrativă prealabilă.
În fond după casare, prin sentinţa nr. 324 din 22 septembrie 2010, Curtea de Apel Cluj, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, a respins ca inadmisibilă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi a admis cererea de suspendare a deciziei nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de pârâta Inspecţia Muncii din cadrul Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:
Instanţa de control judiciar a păstrat soluţia pronunţată de Curtea de Apel Cluj cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Inspecţia Muncii, motiv pentru care această excepţie este inadmisibilă.
Dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impun îndeplinirea a două condiţii cumulative pentru a se putea dispune suspendarea unui act administrativ: existenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
În speţă, prin actul administrativ contestat, s-a dispus, în temeiul dispoziţiilor O.U.G. nr. 105/2009, încetarea contractului de management al reclamantei, care deţinea funcţia de director coordonator adjunct al Inspectoratului Teritorial de Muncă Maramureş de la data de 14 octombrie 2009.
Cazul bine justificat este dovedit, întrucât există indicii temeinice de natură să pună la îndoială legalitatea actului administrativ contestat. Mai precis, instanţa are în vedere îndeplinirea cerinţei de motivare în fapt a actului administrativ, precum şi incidenţa dispoziţiilor art. 969 C. civ.
Paguba iminentă este probată, deoarece executarea ordinului contestat este de natură a cauza reclamantei un prejudiciu material viitor şi previzibil, constând în lipsirea acesteia de veniturile aferente funcţiei deţinute, în baza contractului de management încheiat pe o perioadă de maximum 4 ani.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Inspecţia Muncii, care a solicitat modificarea sa, în sensul respingerii cererii de suspendare a deciziei nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de Inspecţia Muncii.
În motivarea căii de atac, încadrată în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a susţinut faptul că sentinţa contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent următoarele critici de nelegalitate:
Excepţia de necompetenţă materială a fost soluţionată de către prima instanţă cu încălcarea prevederilor art. 284 C. muncii şi art. 71 din Legea nr. 168/1999 privind soluţionarea conflictelor de muncă.
Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale este fondată, întrucât nu are calitatea de emitent a actului administrativ a cărui suspendare se solicită în speţă.
Prima instanţă nu a ţinut seama de faptul că cererea de chemare în judecată nu a fost legal timbrată.
Curtea de apel nu a avut în vedere faptul că reclamanta nu a îndeplinit procedura administrativă prealabilă.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Excepţia de necompetenţă materială a fost soluţionată de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin decizia nr. 2805 din 27 mai 2010, prin care a admis recursul declarat de reclamanta B.M., a casat sentinţa anterior individualizată şi a trimis cauza spre rejudecare Curţii de Apel Cluj, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
De asemenea, excepţia neîndeplinirii procedurii administrative prealabile şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale au fost soluţionate prin decizia anterior arătată, prin care s-a dispus rejudecarea cauzei pe fond.
În plus, trebuie menţionat faptul că, în raport de prevederile art. 315 C. proc. civ., dispoziţiile instanţei de control judiciar sunt obligatorii pentru instanţa de trimitere.
Cererea de suspendare a deciziei nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de Inspecţia Muncii este scutită de plata taxei de timbru şi a timbrului judiciar, în raport de împrejurarea că priveşte un raport de funcţie şi de dispoziţiile art. 15 lit. m) din Legea nr. 146/1997, modificată.
În legătură cu temeinicia cererii de suspendare, Înalta Curte reţine următoarele:
Prin Ordinul nr. 930 din 25 mai 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, intimata-reclamantă B.M. a fost numită, în temeiul prevederilor art. III alin. (4) din O.U.G. nr. 37/2009, începând cu data de 25 mai 2009, în funcţia de director coordonator al Inspectoratului Teritorial de Muncă Maramureş, cu contract de management asimilat contractului individual de muncă încheiat pe durată determinată, pe o perioadă de maximum 4 ani.
Prin decizia nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de recurenta Inspecţia Muncii din cadrul Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, în baza dispoziţiilor O.U.G. nr. 105/2009, contractul de management al intimatei-reclamante anterior arătat a încetat la data de 14 octombrie 2009.
După cum s-a relevat anterior, prin cererea dedusă judecăţii, intimata-reclamantă a solicitat suspendarea efectelor acestui ultim act administrativ.
Din analiza prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În mod evident, decizia nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de recurenta Inspecţia Muncii din cadrul Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale – solicitată a fi suspendată – întruneşte condiţiile legale pentru a fi considerată un act administrativ unilateral cu caracter individual.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am arătat mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speţa de faţă, Înalta Curte, în acord cu opinia primei instanţe, constată că intimata-reclamantă a prezentat în acţiunea dedusă judecăţii argumentele juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat, respectiv faptul că, prin decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, instanţa constituţională a declarat neconstituţională şi O.U.G. nr. 105/2009.
Pe de altă parte, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În concepţia instanţei de control judiciar, această condiţie de admisibilitate a cererii de suspendare a actului administrativ nu este întrunită în speţă, întrucât intimatul-reclamant nu justifică faptul că i se produce un prejudiciu material, în condiţiile în care beneficiază de o funcţie de execuţie.
Mai mult decât atât, trebuie subliniat faptul că, prin decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, instanţa constituţională a declarat neconstituţională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 (care a stat la baza numirii intimatului-reclamant în funcţia publică de conducere), iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituţionalităţii afectează însuşi actul normativ aprobat prin această lege.
Ca atare, în speţă, nu mai este relevantă întrunirea cerinţei cazului bine justificat, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impune, pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a celor 2 condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Pentru considerentele anterior arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursul, va modifica în parte sentinţa atacată, în sensul că va respinge cererea de suspendare a deciziei nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de Inspecţia Muncii din cadrul Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Inspecţia Muncii împotriva sentinţei civile nr. 324 din 22 septembrie 2010 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată în sensul că respinge cererea de suspendare a deciziei nr. 290 din 13 octombrie 2009 emisă de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Inspecţia Muncii.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 18 februarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 995/2011. Contencios. Despăgubire. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 6162/2011. Contencios. Refuz soluţionare... → |
|---|
