ICCJ. Decizia nr. 1195/2012. Contencios. Litigii Curtea de Conturi (Legea Nr.94/1992). Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1195/2012
Dosar nr. 18/36/2011
Şedinţa publică de la 6 martie 2012
Asupra recursurilor de faţă:
Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă, fluvială de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 18/36/2011, reclamanţii Primăria Municipiului Constanţa, Consiliul Local Constanţa, Municipiul Constanţa şi Primarul Municipiului Constanţa au chemat în judecată Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a Judeţului Constanţa şi Curtea de Conturi a României, solicitând anularea procesului-verbal de constatare din 7 iulie 2010 întocmit de către Camera de Conturi a Judeţului Constanţa - numai în privinţa măsurilor nr. 4 şi 5 din Decizia nr. 28 din 01 septembrie 2010 -, anularea Deciziei nr. 28 din 01 septembrie 2010 emisă de Camera de Conturi a Judeţului Constanţa - măsurile dispuse la punctele 4 şi 5 şi anularea Încheierii nr. VI 381 din 16 decembrie 2010 a Curţii de Conturi a României.
În motivare reclamanţii au arătat că la punctul 4 din Decizia nr. 28 din 01 septembrie 2010 s-a dispus luarea măsurilor legale pentru stabilirea întinderii prejudiciului reprezentând plăţi nelegale sub forma unor drepturi băneşti sau în natură acordate salariaţilor şi recuperarea acestora, după cum urmează:
- spor de confidenţialitate acordat lunar în procent de 10% din salariul de bază;
- spor de stabilitate calculat la salariul de bază în tranşele pentru care se acordă sporul de vechime;
- indemnizaţie de dispozitiv în procent de 25% din salariul de bază;
- drepturi speciale pentru menţinerea sănătăţii şi securităţii muncii în cuantum de 800 RON;
- o primă egală cu salariul de bază la plecarea în concediu.
La punctul 5 din decizie s-a dispus luarea măsurilor legale pentru recuperarea prejudiciului adus bugetului local prin plata unor indemnizaţii către membrii comisiilor de vânzare a terenurilor aparţinând Primăriei Municipiului Constanţa.
Curtea de Conturi a reţinut, în esenţă, că drepturile salariale au fost acordate în baza contractului/acordului colectiv de muncă sau în baza unei hotărâri a consiliului local, fără ca aceste drepturi să fie reglementate prin dispoziţii legale.
Reclamanţii au criticat constatările Curţii de Conturi apreciind că au un vădit caracter nelegal şi netemeinic.
La termenul de judecată din 10 februarie 2011 reclamanţii au invocat excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Constanţa, faţă de prevederile Legii nr. 554/2004, art. 10 şi în raport cu rangul emitentului actului administrativ producător de efecte juridice.
Instanţa a respins excepţia invocată, prin încheierea de şedinţă din data de 10 februarie 2011 reţinând că emitentul actului atacat este o autoritate centrală (actul final pentru care se prevede procedura în faţa instanţei de judecată este Încheierea nr. VI. 381 din 16 decembrie 2010 a Curţii de Conturi a României), constatând că instanţa competentă este Curtea de Apel, ţinând cont de prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 228 din Regulamentul de organizare şi desfăşurare a activităţii specifice Curţii de Conturi, aprobat prin H.G. nr. 130/2010.
La termenul de judecată din 10 februarie 2011 a fost formulată şi o cerere de intervenţie în interesul reclamanţilor, de către Sindicatul Liber al Salariaţilor din Administraţia Publică Constanţa.
Cererea de intervenţie a fost admisă în principiu la termenul din 10 martie 2011.
Prin Sentinţa nr. 99/CA din 17 martie 2011, Curtea de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă, fluvială de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de către reclamanţii - Primăria Municipiului Constanţa, Consiliul Local Constanţa, Municipiul Constanţa şi Primarul Municipiului Constanţa în contradictoriu cu pârâtele - Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a Judeţului Constanţa şi Curtea de Conturi a României şi intervenientul accesoriu - Sindicatului Liber al Salariaţilor din Administraţia Publică Constanţa.
A anulat, parţial procesul-verbal de constatare din 07 iulie 2010 întocmit de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a Judeţului Constanţa în ceea ce priveşte constatările care vizează măsurile nr. 4 şi 5 din Decizia nr. 28 din 01 septembrie 2010, anulând parţial Decizia nr. 28 din 01 septembrie 2010 emisă de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a Judeţului Constanţa în ceea ce priveşte măsurile dispuse la punctele 4 şi 5.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut că drepturile salariale privind personalul din administraţia publică locală au fost acordate în baza contractului/acordului colectiv de muncă şi a actelor adiţionale anexă, contracte încheiate între sindicate şi autoritatea publică locală cu raportare la prevederile Legea nr. 130/1996, Legea nr. 188/1999 şi Legea nr. 53/2003, legalitatea acestora nefiind pusă la îndoială, deoarece nicio persoană interesată nu a solicitat instanţei de judecată anularea clauzelor apreciate nelegale.
În privinţa indemnizaţiei de 4% din valoarea contractelor de vânzare-cumpărare având ca obiect imobile aparţinând municipiului, s-a reţinut că această indemnizaţie a fost acordată în baza unei hotărâri a Consiliului Local Constanţa, care nu a fost atacată în contencios administrativ şi în consecinţă se bucură de prezumţia de legalitate.
Drept consecinţă a admiterii cererii principale, prima instanţă a admis şi cererea de intervenţie accesorie, iar în baza art. 274 C. proc. civ. pârâţii au fost obligaţi la plata cheltuielilor de judecată.
2. Recursurile declarate în cauză.
Împotriva acestei hotărâri şi a încheierii de şedinţă din data de 10 februarie 2011, au declarat recurs reclamanţii Primăria municipiului Constanţa, Consiliul Local Constanţa, Municipiul Constanţa prin Primar şi Primarul municipiului Constanţa şi intervenientul Sindicatul Liber al Salariaţilor din Administraţia Publică Constanţa, pârâtele Camera de Conturi Constanţa şi Curtea de Conturi a României formulând recurs doar în privinţa Sentinţei civile nr. 99/CA din 17 martie 2011.
A. Recurenţii-reclamanţi Consiliul Local Constanţa, Primăria Municipiului Constanţa, Municipiul Constanţa şi Primarul Municipiului Constanţa, dar şi intervenientul Sindicatul Liber al Salariaţilor din Administraţia Publică Constanţa au criticat atât încheierea interlocutorie pronunţată de Curtea de Apel Constanţa la 10 februarie 2010, dar şi Sentinţa nr. 99/CA din 17 martie 2011 a aceleiaşi instanţe pentru nelegalitate şi netemeinicie, în principal în privinţa competenţei materiale a instanţei de fond.
Recurenţii-reclamanţi şi recurentul-intervenient au arătat că actul administrativ contestat îl reprezintă Decizia Camerei de Conturi Constanţa nr. 28 din 1 septembrie 2010 şi în subsidiar, Încheierea nr. VI.381 din 16 decembrie 2010 pronunţată de Curtea de Conturi în soluţionarea contestaţiei administrative, iar Hotărârea nr. 130/2010 a Plenului Curţii de Conturi nu are caracterul unei legi organice şi nu poate modifica dispoziţiile exprese ale art. 10 din Legea specială a contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Au concluzionat recurenţii că actul administrativ contestat este emis de o autoritate publică locală, aşa încât competenţa soluţionării cauzei în primă instanţă aparţinea Tribunalului Constanţa şi nu Curţii de Apel Constanţa.
B. Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a criticat la rândul său Sentinţa nr. 99 din 17 martie 2011 a Curţii de Apel Constanţa pentru nelegalitate şi netemeinicie, considerând că aceasta s-a dat cu interpretarea şi aplicarea greşită a legii, deoarece s-au considerat ca fiind corect încasate sporuri şi drepturi băneşti care contravin dispoziţiilor legale ce reglementează salarizarea funcţionarilor publici şi a personalului din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul de stat sau bugetele locale.
Recurenta-pârâtă a susţinut în esenţă că prin contractele/acordurile colective de muncă încheiate cu salariaţii primăriei (funcţionari publici şi personal contractual) s-au eludat prevederile legislaţiei specifice privind drepturile salariale ale personalului din instituţiile publice şi cele privind protecţia muncii, exemplificându-se astfel:
- În mod greşit s-a plătit indemnizaţia de dispozitiv, stabilită prin Legea nr. 138/1999 numai pentru personalul militar din instituţiile publice de apărare naţională, ordine publică şi siguranţă naţională şi personalul civil din aceste instituţii, Primăria Constanţa nefiind parte componentă a Ministerului Administraţiei şi Internelor, iar Ordinul Ministerul Administraţiei şi Internelor nr. 496/2003 de care se prevalează recurenta-reclamantă nu a fost publicat în M. Of.;
- Instituţia auditată nu face parte din categoria celor menţionate la art. 15 alin. (1) din O.G. nr. 6/2007 şi la art. 10 alin. (1) din O.G. nr. 10/2008 al căror personal poate beneficia de sporul de confidenţialitate;
- Plata primei de concediu acordată personalului reclamantei nu a avut bază legală, deoarece pentru anul 2009 numai funcţionarii publici beneficiau de acest drept salarial, conform art. 23 din O.G. nr. 6/2007;
- În mod greşit s-a plătit indemnizaţie membrilor comisiei de vânzare a terenurilor aparţinând Municipiului Constanţa, în cuantum de 4% din valoarea contractelor de vânzare-cumpărare, conform H.C.L. Constanţa nr. 222/2006, prin asimilarea acestei activităţi cu cea desfăşurată de comisia constituită în baza Legii nr. 550/2002, deoarece indemnizaţia în cauză excede textului legal, care este de strictă interpretare, o eventuală analogie neputându-se face decât de puterea legislativă, executivă, sau judecătorească.
Recurenta-pârâtă a susţinut că plata efectivă a sumelor stabilite pentru fiecare membru din comisiile de vânzare terenuri s-a făcut direct din veniturile încasate de primării în contul de trezorerie, ceea ce a condus la diminuarea acestora, contrar prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea finanţelor publice locale nr. 273/2006, întrucât sumele respective nu au mai fost înscrise în bugetul instituţiei şi nu au mai urmat fazele execuţiei bugetare prevăzute de O.M.F.P. nr. 1792/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice.
O altă critică formulată de recurenta-pârâtă vizează soluţia pretins greşită de admitere a cererii de intervenţie accesorie formulată de Sindicatul Liber al Salariaţilor din Administraţie Publică Constanţa, cu încălcarea art. 49 alin. (3) C. proc. civ.
Recurenta-pârâtă a învederat că faţă de motivele invocate de intervenientul accesoriu, ce vizează aspecte privind legalitatea contractului/acordul colectiv de muncă, nu s-a dovedit interesul intervenientului în prezenta cauză, al cărei obiect îl reprezintă anularea încheierii emisă de Curtea de Conturi a României în soluţionarea contestaţiei formulată de conducerea entităţii verificate, împotriva Deciziei nr. 28/2010.
Ultima critică a recurentei pârâte priveşte cheltuielile de judecată, despre care a susţinut că s-au acordat cu încălcarea art. 274 alin. (1) C. proc. civ., deoarece prin exercitarea atribuţiilor Curţii de Conturi a României, auditorii publici externi ai camerelor de conturi „nu pot cădea în pretenţii”, iar pe de altă parte, respectivele cheltuieli reprezintă onorarii de avocat pentru trei cabinete de avocatură ce au formulat concluzii similare, astfel încât se impunea cenzurarea acestora de către instanţă.
În drept s-au invocat disp. art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor
Analizând sentinţa criticată prin prisma motivelor de recurs, ţinând cont de actele şi lucrările dosarului, precum şi de dispoziţiile legale incidente, inclusiv ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este afectată legalitatea şi temeinicia acesteia, după cum se va arăta în continuare:
În conformitate cu dispoziţiile art. 137 C. proc. civ. se va examina cu prioritate critica prin care s-a invocat excepţia necompetenţei soluţionării în fond a cauzei de către Curtea de Apel Constanţa în legătură cu care constată următoarele:
Dispoziţiile legale incidente sunt:
Legea nr. 554/2004 - art. 10 alin. (1): „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, de până la 5 miliarde RON, se soluţionează, în fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde RON, se soluţionează, în fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel”.
Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi precum şi modificarea actelor rezultate din aceste activităţi aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 publicat în M. Of. la data de 13 decembrie 2010.
Pct. 228: „Competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul unităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în condiţiile legii contenciosului administrativ”.
Pct. 229 : „Cauzele aflate pe rolul instanţelor la data publicării prezentului Regulament în M. Of. al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanţei”.
Din analiza dispoziţiilor legale relevante în materia competenţei instanţelor de contencios administrativ, de a verifica legalitatea unui act administrativ, Înalta Curte constată că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004, art. 126 alin. (2) şi art. 140 alin. (1) teza a II-a din Constituţia României.
„Regulamentul” a fost adoptat în vederea executării Legii nr. 94/1992 privind organizarea, funcţionarea Curţii de Conturi - în conformitate cu prevederile art. 11 alin. (2) şi art. 33 alin. (1) din lege.
Decizia nr. 28 din 01 septembrie 2010 - emisă de Camera de Conturi Constanţa - pct. 4 şi 5 emisă în baza procesului-verbal de constatare din 07 iulie 2010 întocmit de aceeaşi autoritate este actul administrativ a cărui anulare s-a solicitat prin acţiunea de fond.
Măsurile dispuse prin actul contestat vizează recuperarea prejudiciului adus bugetului local de stat în urma plăţii unor indemnizaţii, sporuri şi alte drepturi în bani sau drepturi de altă natură decât cele salariale care exced cadrului legal reglementat, Încheierea nr. VI.381 din 16 decembrie 2010 soluţionând contestaţia administrativă a Primăriei Constanţa.
Măsurile şi constatările dispuse de organele de control se circumscriu prevederilor art. 37 raportat la art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, cărora nu le este aplicabil criteriul valoric pentru stabilirea competenţei instanţei la care să poată fi contestate.
În acest caz este aplicabil criteriul poziţionării autorităţii emitente în sistemul administraţiei publice, potrivit căruia litigiile privind actele administrative ale autorităţilor publice locale şi judeţene sunt în competenţa tribunalelor, iar cele privind actele autorităţilor publice centrale, în competenţa curţii de apel.
Având în vedere pe de o parte că autoritatea emitentă a deciziei care face obiectul litigiului este o cameră judeţeană de conturi şi pe de altă parte, că în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanţă personalitatea juridică a autorităţii publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică, Înalta Curte constată că nu curţii de apel ci tribunalului, secţia de contencios administrativ şi fiscal, îi revine competenţa de soluţionare a cauzei.
Se mai reţine că prevederile pct. 228, 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010 nu pot înfrânge dispoziţiile Legii nr. 554/2004 - care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ şi la care însuşi Regulamentul face trimitere, ori dispoziţiile pct. 228 şi pct. 229 - sunt contrare celor prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deşi Regulamentul este un act administrativ cu forţă juridică inferioară, emis în scopul executării Legii nr. 94/1992.
Potrivit art. 126 alin. (2) Constituţia României - „Competenţa instanţei de judecată şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege”.
De asemenea art. 140 alin. (1) teza a II-a Constituţia României arată: „În condiţiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate”.
Rezultă că, prevederile pct. 229 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi - care cuprind dispoziţii tranzitorii cu privire la aplicarea în timp a legii - sunt emise cu încălcarea dispoziţiilor legale arătate anterior, precum şi a art. 3 pct. 1 C. proc. civ., a art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007.
În consecinţă, constatând că soluţionarea cauzei în primă instanţă s-a făcut greşit de către Curtea de Apel Constanţa, competenţa judecării litigiului aparţinând Tribunalului Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în temeiul art. 304 pct. 3 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite toate recursurile declarate în cauză, va casa încheierea şi sentinţa atacate şi va trimite cauza spre competentă soluţionare Tribunalului Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de Primăria Municipiului Constanţa, Consiliul Local Constanţa, Municipiul Constanţa prin Primar şi Primarul Municipiului Constanţa şi de Sindicatul Liber al Salariaţilor din Administraţia Publică Constanţa împotriva Sentinţei nr. 99/CA din 17 martie 2011 a Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă, fluvială de contencios administrativ şi fiscal şi a încheierii pronunţate la data de 10 februarie 2011 precum şi recursul declarat de Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi Constanţa împotriva Sentinţei nr. 99/CA din 17 martie 2011 a Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă, fluvială de contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre competentă soluţionare Tribunalului Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 martie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1176/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 1208/2012. Contencios → |
|---|
