ICCJ. Decizia nr. 2059/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2059/2012
Dosar nr. 500/32/2011
Şedinţa publică de Ia 27 aprilie 2012
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual
Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Bacău, reclamanta Comuna Ceahlău, judeţul Neamţ, prin Primarul Comunei Ceahlău, a contestat măsurile dispuse ce Curtea de Conturi a României prin încheierea nr. VI.319 din 27 iulie 2011.
Prin cererea depusă la 14 octombrie 2011 reclamanta a precizat cadrul procesual, respectiv obiectul cererii de chemare în judecată, contestaţie atât împotriva măsurilor dispuse prin încheierea nr. VI.319 din 27 iulie 2011 a Curţii de Conturi a României, cât şi a deciziei nr. 5/2011, precum şi pârâţii în cauză - Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi a judeţului Neamţ.
La termenul din 20 octombrie 2011 reclamanta a formulat excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor pct. 228 şi pct. 229 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi aprobat de Curtea de Conturi a României prin Hotărârea nr. 130/2010.
Prin încheierea din 24 noiembrie 2011 Curtea de Apel Bacău a constatat că invocarea excepţiei de nelegalitate este lipsită de interes, având în vedere că instanţa este ţinută de a-şi verifica competenţa în raport de dispoziţiile Legii contenciosului administrativ şi ale Codului de procedură civilă.
Astfel instanţa a reţinut că potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 3 pct. 1 C. proc. civ., competenţa materială revine Curţii de Apel Bacău având în vedere că, potrivit pct. 227 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi aprobat prin H.G. nr. 130/2010 - text ale cărei dispoziţii nu au fost invocate ca fiind nelegale pe cale excepţiei -, ceea ce constituie obiect al contestării la instanţa de contencios administrativ este încheierea Comisiei de soluţionare a contestaţiei din cadrul Curţii de Conturi, aceasta din urmă fiind o autoritate publică centrală.
La termenul din 8 decembrie 2011 reclamanta a invocat, de altfel a reformulat şi completat, excepţia de nelegalitate a pct. 227 şi pct. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi aprobat de Curtea de Conturi a României prin Hotărârea nr. 130/2010.
2. Hotărârea Curţii de Apel
Prin sentinţa nr. 1 din 12 ianuarie 2012 a Curţii de Apel Bacău au fost admise excepţiile de nelegalitate şi de necompetenţă invocate de reclamanta comuna Ceahlău, jud. Neamţ, prin primar, în cadrul acţiunii formulate de reclamanta Comuna Ceahlău, jud. Neamţ, prin Primarul Comunei Ceahlău în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi Neamţ.
Instanţa a constatat nelegalitatea dispoziţiilor pct. 227 şi 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat de Curtea de Conturi a României prin Hotărârea nr. 130/2010.
Instanţa a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii privind contestaţia împotriva încheierii nr. VI.319 din 27 iulie 2011 a Curţii de Conturi a României, cât şi a deciziei nr. 5/201 în favoarea Tribunalului Neamţ - secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că potrivit art. 11 alin. (2) şi art. 33 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, activitatea de valorificare a rapoartelor de audit şi valorificarea actelor rezultate din activităţile specifice Curţii de Conturi se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curţii de Conturi. În acest temei, Curtea de Conturi a aprobat, prin Hotărârea nr. 130/2010, Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi.
Astfel a reţinut instanţa că pârâţii au susţinut că acest regulament este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, iar art. 4 din Legea nr. 554/2004 se referă exclusiv la actul administrativ unilateral cu caracter individual. Insă, apărarea formulată de pârâtă sub acest aspect a fost respinsă de instanţa de fond, având în vedere necesitatea respectării principiilor coerenţei legislative şi a celui potrivit căruia legea trebuie interpretată în sensul producerii de efecte juridice.
În privinţa legalităţii dispoziţiilor pct. 227 şi 228 din Regulament, instanţa a constatat că la pct. 227 se prevede că „împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, prevăzută la pct. 213, conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii, în condiţiile legii contenciosului administrativ";, iar la pct. 228 se prevede că „Competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în condiţiile legii contenciosului administrativ.";
Competenţa instanţei de contencios administrativ este reglementată prin codul de procedură civilă (art. 3) şi Legea nr. 554/2004 (art. 10).
Instanţa a constatat că dispoziţiile pct. 228 şi 229 sunt reglementate cu încălcarea art. 126 alin. (2) şi art. 140 alin. (1) teza a Ii-a din Constituţia României. Astfel, potrivit primului text „competenţa instanţelor de judecată şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege";, iar potrivit celui de-al doilea, „În condiţiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate.'";
Atât prin Legea nr. 554/2004, cât şi prin Codul de procedură civilă, competenţa este stabilită în raport de nivelul ierarhic al autorităţii care emite actul supus cenzurii instanţei de contencios administrativ.
Instanţa de primă jurisdicţie a reţinut că întotdeauna competenţa se impune a fi stabilită în raport de actul administrativ care produce efecte juridice şi împotriva căruia persoana vătămată formulează, mai întâi, plângere prealabilă, în forma generală prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, iar apoi acţiunea în contencios administrativ.
Prin pct. 227 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 s-a prevăzut expres că acţiunea în contencios administrativ este îndreptată împotriva încheierii prin care Curtea de Conturi soluţionează contestaţia împotriva măsurilor dispuse de camerele judeţene, prin deciziile pe care acestea le emit conform prevederilor pct. 174.
S-a apreciat că o astfel de reglementare excede dispoziţiilor art. ll alin. (3) din Legea nr. 94/1992, care limitează posibilitatea de reglementare a organizării şi desfăşurării activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi şi contravine dispoziţiilor art. 73 alin. (3) lit. k), art. 126 alin. (2) şi art. 140 alin. (1) teza a Ii-a din Constituţie.
Înlăturarea, pe calea constatării excepţiei de nelegalitate, a dispoziţiilor din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 repune dispoziţiile cuprinse în legile organice - art. 3 C. proc. civ. şi art. 10 din Legea nr. 554/2004 - în poziţia garantată constituţional.
În temeiul acestor dispoziţii, ţinând seama de faptul că actul administrativ care produce, în mod nemijlocit, efecte juridice este decizia nr. 5/2011 a Camerei de Conturi a judeţului Neamţ, instanţa a stabilit că, în temeiul art. 159 pct. 2 şi 1591 alin. (2) C. proc. civ., în cauza dedusă judecăţii competenţa de soluţionare a cauzei aparţine Tribunalului Neamţ.
3. Recursul declarat de Curtea de Conturi a României.
Curtea de Conturi a arătat că este o autoritate publică centrală, fiind instituţia supremă de audit, cu personalitate juridică, care îşi desfăşoară activitatea în mod autonom, în conformitate cu dispoziţiile constituţionale şi prevederile Legii nr. 94/1992.
A precizat recurenta că în teritoriu funcţiile ce îi revin sunt exercitate prin camerele de conturi judeţene şi a municipiului Bucureşti, structuri teritoriale fără personalitate juridică, care nu pot fi asimilate autorităţilor publice locale ori structurilor deconcentrate la nivel judeţean.
În motivarea cererii de recurs Curtea de Conturi a arătat că „Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi"; este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi nu poate face obiectul excepţiei de nelegalitate, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, apreciind că excepţia invocată este inadmisibilă şi în mod greşit instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii invocată în cauză.
Se arată că acest caracter normativ reiese din dispoziţiile intrinseci ale Regulamentului, deoarece are o aplicabilitate generală şi pentru un număr nedeterminat de persoane juridice de drept public.
Regulamentul este adoptat în vederea organizării executării legii şi se asigură aducerea la cunoştinţa publicului prin publicare în M. Of., ceea ce întăreşte caracterul normativ al acestuia.
Se mai arată că după 01 ianuarie 2011, data intrării în vigoare a Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130 din 4 noiembrie 2010, competenţa de soluţionare a sesizărilor formulate de conducerea entităţilor verificate împotriva încheierilor emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul reclamantei, conform art. 228 din acest act normativ.
Recurenta a precizat că adoptarea noului regulament s-a întemeiat pe modificările constituţionale intervenite prin Legea de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003, publicată în M. Of. al României, partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, în sensul că jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite, iar Curtea de Conturi nu mai exercită atribuţii jurisdicţionale. în vederea punerii în aplicare a acestor noi realităţi a fost adoptată Legea nr. 217/2008 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, care reglementează noile atribuţii, organizarea şi funcţionarea acestei instituţii.
Recurenta a arătat că prin Regulament nu se stabileşte o nouă competenţă materială în afara cadrului legal instituit de art. 10 din Legea nr. 554/2004, ci competenţa materială de soluţionare a litigiilor izvorâre din activitatea Curţii de Conturi a fost determinată prin raportare la faptul că recurenta este o autoritate publică centrală cu personalitate juridică.
II. Decizia instanţei de recurs
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu soluţionarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentinţa atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză va respinge recursul ca nefondat pentru considerentele ce urmează:
Având în vedere că actele normative pot fi atacate oricând pe calea acţiunii directe, cu atât mai mult acestea pot fi atacate pe calea excepţiei de nelegalitate, acest lucru rezultând şi din economia prevederilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care se referă la acte administrative unilaterale, fără a se distinge în privinţa acestora, individuale şi normative.
În acest sens este şi practica constantă a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, motiv pentru care excepţia de inadmisibilitate invocată în cauză nu poate fi reţinută de Înalta Curte.
Dispoziţiile pct. 228 şi pct. 229 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi modificarea actelor rezultate din aceste activităţi aprobat prin Hotărârea nr. 130 din 4 noiembrie 2010 publicat în M.O. la data de 13 decembrie 2010, prevăd: Competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul unităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în condiţiile legii contenciosului administrativ. Cauzele aflate pe rolul instanţelor la data publicării prezentului Regulament în M. Of. al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanţei.
Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004, art. 126 alin. (2) şi art. 140 alin. (1) teza a Ii-a din Constituţia României.
„Regulamentul"; a fost adoptat în vederea organizării executării Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, în conformitate cu prevederile art. ll alin. (2) şi art. 33 alin. (1) din lege.
Înalta Curte constată că prevederile pct. 228, 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010 nu pot înfrânge dispoziţiile Legii nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ şi la care însuşi Regulamentul face trimitere.
Referindu-se la competenţa instanţelor de contencios administrativ, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, de până la 5 miliarde lei, se soluţionează, în fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluţionează, în fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.
Văzând faptul că dispoziţiile pct. 228 şi pct. 229 sunt contrare celor prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum şi faptul că Regulamentul reprezentând un act administrativ normativ emis în executarea Legii nr. 94/1992, având o forţă juridică inferioară legii, înalta Curte va menţine soluţia instanţei de fond ca legală şi temeinică.
Pentru aceste motive, criticile formulate de recurentă nu pot fi primite de instanţa de control judiciar şi nefiind incidente în cauză motive de casare sau modificare a sentinţei instanţei de fond, în temeiul art. 312 C. proc. civ., înalta Curte va respinge recursul formulat ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul formulat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei nr. 1 din 12 ianuarie 2012 a Curţii de Apel Bacău, secţia contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 aprilie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1923/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2192/2012. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
