ICCJ. Decizia nr. 2707/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2707/2012
Dosar nr. 857/42/2011
Şedinţa publică de la 31 mai 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei.
Excepţia de nelegalitate invocată
Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Dâmboviţa sub nr. 667/120/2011, la data de 01 februarie 2011, reclamantul R.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Prefectul judeţului Dâmboviţa anularea Ordinului Prefectului Judeţului Dâmboviţa nr. 495 din 06 octombrie 2010 privind încetarea raportului său de muncă, reîncadrarea sa în funcţia de manager public, obligarea pârâtului la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea cererii, reclamantul a precizat că prin Ordinul Prefectului Judeţului Dâmboviţa nr. 96 din 20 martie 2007 a fost numit manager public în cadrul Instituţiei Prefectului Judeţului Dâmboviţa, la data de 15 martie 2007, pe durată nedeterminată, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
Prin Ordinul Prefectului nr. 495 din 06 octombrie 2010, a fost eliberat din funcţia publică specifică de manager public principal începând cu data de 07 octombrie 2010, potrivit art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, ca urmare a reducerii postului de manager public, prin reorganizarea activităţii Instituţiei Prefectului Dâmboviţa.
La termenul de judecată din 14 iunie 201 l,în cadrul acestui proces, reclamantul R.C. a invocat excepţia de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 11/9020 din 26 august 2010, privind modificarea Anexelor 5a şi 5b ale Ordinului nr. 11/8073/2010 privind repartizarea numărului de posturi pentru Ministerul Administraţiei şi Internelor în anul 2010.
Prin încheierea pronunţată la data de 27 septembrie 2011, Tribunalul Dâmboviţa, secţia comercială şi de contencios administrativ a dispus, în baza art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sesizarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Ordinul M.A.I. nr. 11/9020 din 26 august 2010, invocată de reclamantul R.C., reţinând că soluţionarea litigiului pe fond depinde de soluţionarea excepţiei de nelegalitate.
În cauză a fost citat emitentul actului, Ministerul Administraţiei şi Internelor, care a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată.
2. Soluţia primei instanţe asupra excepţiei de nelegalitate
Prin Sentinţa nr. 356 din 14 decembrie 2011, Curtea de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de nelegalitate a Ordinului Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. 11/9020 din 26 august 2010, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea a reţinut, în esenţă, următoarele:
În speţă, Ordinul M.A.I. nr. 11/9020/2010 privind modificarea anexei nr. 5a şi nr. 5b a Ordinului 11/8073/2010 al M.A.I. privind repartizarea numărului de posturi pentru Ministerul Administraţiei şi Internelor în anul 2010, componenţa administraţiei publică, a fost emis în baza O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, aprobată cu modificări prin Legea nr. 15/2008, cu modificările şi completările ulterioare; Legii nr. 11/2010 - legea bugetului de stat pe anul 2010; Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare; Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, cu modificările şi completările ulterioare, Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare; H.G. nr. 416/2007 privind structura organizatorică şi efectele Ministerului Administraţiei şi Internelor, cu modificările şi completările ulterioare; H.G. nr. 460/2000 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi având în vedere adresa Instituţiei Prefectului Judeţului Dâmboviţa nr. 7588/2010 şi avizul Agenţiei Naţionale a funcţionarilor publici nr. 4955890/2010.
Întrucât condiţiile de legalitate ale actului administrativ se examinează prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, Curtea a apreciat că angajamentele internaţionale asumate de Guvernul României faţă de Comisia Europeană nu pot avea efecte asupra actului în discuţie, susţinerile autorului excepţiei de nelegalitate fiind greşite.
S-a constatat că Ordinul M.A.I. nr. 11/9020 din 26 august 2010 prin care se reglementează repartizarea posturilor pentru Instituţia prefectului judeţului Dâmboviţa în anul 2010, nu este un act normativ, care să atragă incidenţa art. 11 din Legea nr. 24/2000, nefiind susceptibil să se aplice unui număr indeterminat de persoane, în mod abstract, independent de identitatea acelor persoane.
Chiar dacă Ordinul este emis de un conducător al administraţiei publice centrale de specialitate, respectiv Ministrul Administraţiei şi Internelor, el nu are caracter normativ raportat la obiectul reglementării.
Prin Decizia nr. 2557/2010, Înalta Curte a reţinut că nepublicarea actului administrativ normativ, conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 nu atrage nelegalitatea, ci inopozabilitatea actului normativ respectiv.
Pe de altă parte, s-a apreciat că prin ordinul atacat nu au fost încălcate prevederile art. 100 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 şi nici prevederile art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004, fiind lipsite de suportul probator susţinerile reclamantului.
S-a observat că, atât în cazul personalului contractual, cât şi în cazul funcţionarilor publici, desfiinţarea locului de muncă, respectiv reducerea postului este apanajul angajatorului, ca persoană îndreptăţită a stabili organizarea unităţii (art. 40 alin. (1) lit. a), rap. la art. 65 C. muncii), respectiv al persoanei care are competenţa legală de a organiza activitatea autorităţii sau instituţiei publice (art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999).
Competenţa organizării structurilor de specialitate componente ale structurii cadru de organizare a instituţiei prefectului aparţine prefectului (art. 4 alin. (2) din H.G. nr. 460/2006).
Simetric, tot prefectul este cel abilitat de lege să reorganizeze activitatea acestor structuri prin reducerea posturilor, indiferent de geneza posturilor supuse reducerii.
De asemenea, potrivit art. 23 alin. (3) din Legea nr. 11/2010 a bugetului de stat pe anul 2010 se autorizează ordonatorii principali de credite să detalieze în structură, pe funcţii, numărul maxim de posturi finanţat în anul 2010 şi fondul aferent salariilor de bază, în termen de 30 zile de la publicare în M. Of.
În acest context, faptul că structura posturilor pentru anul 2010 fusese deja stabilită prin ordinul M.A.I. nr. 11/8073/2010 nu este de natură să restrângă dreptul de reorganizare a activităţii în raport de necesitatea şi competenţele autorităţii şi de limitările financiare pe care le poate suporta.
De asemenea, operaţiunea de reducere a numărului de posturi a fost impusă de diminuarea accentuată a alocaţiilor bugetare destinate fondului de salarii al instituţiei Prefectului jud. Dâmboviţa, ceea ce a determinat realocarea atribuţiilor la nivelul posturilor din unele compartimente de lucru, condiţii în care se justifică desfiinţarea postului de manager public principal deţinut de reclamant prin prisma disp. art. 100 alin. (4), modificându-se atribuţiile acestui post în proporţie de 50%.
III. Motivele de recurs înfăţişate de recurentul R.C.
În termen legal, împotriva soluţiei primei instanţe a promovat recurs reclamantul R.C. care a arătat că apreciază sentinţa atacată ca fiind nelegală şi netemeinică, invocând ca temei legal al căii de atac promovate, prevederile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ. .
În esenţă, prin motivele de recurs dezvoltate, următoarele critici faţă de soluţia atacată au fost înfăţişate:
- nu a fost verificată legalitatea actului atacat prin prisma cerinţelor statuate în practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, respectiv prin Decizia nr. 3722 din 4 octombrie 2007, mai cu seamă că nu s-a realizat raportarea la legea pe baza căreia a fost emis ordinul în discuţie, dar şi la celelalte acte normative cu forţă juridică superioară, incidente în cauză;
- întrucât conţinutul Ordinului Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. 11/9020 din 26 august 2010 vizează desfiinţarea unui post de manager public, nu se poate verifica legalitatea actului administrativ fără a se ţine cont de legislaţia specială care reglementează natura postului şi funcţia specifică de manager public şi anume actele normative indicate şi cu ocazia primei judecăţi;
- memorandumurile de finanţare Phare 2001 şi 2003 sunt tratate internaţionale conform Legii nr. 590/2003, ceea ce atrage incidenţa art. 11 din Constituţia României, astfel că în mod nelegal instanţa fondului a considerat că este neîntemeiată susţinerea potrivit cu care ordinul atacat contravine scopului Legii nr. 188/1999 şi H.G. nr. 460/2006;
- instanţa a interpretat eronat art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, din cuprinsul căruia rezultă că reducerea personalului se face prin reducerea postului ocupat, primul pas fiind însă reorganizarea activităţii, care, în cazul în speţă, s-a realizat mult mai târziu;
- prin Ordinul Ministrului Administraţiei şi Internelor atacat au fost pur şi simplu tăiate posturi, fără a se mai urmări o reorganizare a activităţii, bazată pe criterii funcţionale;
- atribuţiile specifice postului de manager public nu puteau fi realocate către alte posturi, acesta fiind un post unic în cadrul instituţiei Prefectului Dâmboviţa;
- nelegală este şi susţinerea referitoare la impactul diminuării alocaţiilor bugetare, câtă vreme această motivaţie nu este prevăzută în ordinul atacat;
- desfiinţarea postului de manager public trebuia să aibă o cauză reală, serioasă şi dovedită de angajator, ceea ce nu rezultă din motivarea ordinului atacat;
- este nelegal ordinul Ministerului Administraţiei şi Internelor nr. 11/9020/2010 şi pentru că în art. 2 al acestuia este cuprinsă prevederea potrivit cu care se înfiinţează două posturi de consilier I în cadrul corpului de control al prefectului, ceea ce contravine art. 111 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificări;
- practic acest ordin demonstrează puterea discreţionară a unei autorităţi, ceea ce nu poate fi însă primit într-un stat de drept, mai cu seamă că nici nu a fost semnat de persoana competentă şi autorizată.
4. Soluţia şi considerentele instanţei de control judiciar
Recursul nu este fondat.
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse şi raportat la actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte reţine că nu sunt fondate criticile recurentului, în considerarea cărora celor în continuare arătate.
Reţinând că recurentul, prin calea de atac promovată a reluat practic, în cea mai mare parte, argumentele şi apărările prezentate şi supuse analizei primei instanţe, cărora, prin considerentele hotărârii atacate, li s-a dat o dezlegare şi interpretare, Înalta Curte constată totodată, cu titlu prealabil, că susţinerile referitoare la modalitatea de aplicare şi interpretare a legilor şi altor acte normative evocate, altele decât cele în baza şi executarea cărora a fost emis ordinul a cărui nelegalitate s-a invocat, pot fi reiterate în faţa instanţei învestită cu soluţionarea cauzei în cursul căreia s-a invocat prezenta excepţie de nelegalitate (Dosar nr. 667/120/2011 al Tribunalului Dâmboviţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal).
Şi aceasta întrucât, instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate are de examinat concordanţa actului administrativ dedus judecăţii cu actul sau, după caz, actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, conform principiilor ale art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cum s-a reţinut de altfel în mod constant şi în jurisprudenţa Înaltei Curţi.
Din această perspectivă, Înalta Curte reţine că în mod corect prima instanţă, legal învestită cu examinarea excepţiei de nelegalitate a Ordinului Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. 11/9020 din 26 august 2000, privind modificarea Anexelor 5a şi 5b ale Ordinului nr. 11/8073/2010, privind repartizarea numărului de posturi pentru Ministerul Administraţiei şi Internelor în anul 2010, a supus actul atacat analizei în raport de actele normative în temeiul şi executarea cărora a fost emis, şi anume O.U.G. nr. 30/2007, Legea bugetului pe anul 2010 (Legea nr. 11(2010), Legea nr. 188/1999, Legea nr. 53/2003, Legea nr. 340/2006, privind prefectul, H.G. nr. 416/2007 şi H.G. nr. 460/2006.
În ordinul a cărui legalitate se contestă se face referire şi la adresa instituţiei Prefectului Judeţului Dâmboviţa nr. 7588/2010 şi la Avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici nr. 495589/2010.
Criticile recurentului vizând omisiunea de examinare a actului a cărui nelegalitate s-a invocat, prin raportare la alte reglementări interne sau internaţionale nu pot fi aşadar primite, în condiţiile în care respectivele reglementări, la care s-a făcut trimitere, nu au servit drept temei legal al emiterii actului în discuţie.
Acesta este de altfel şi sensul celor cuprinse în Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 3722 din 4 octombrie 2007, invocată de recurent, judecătorul care examinează excepţia de nelegalitate cu care a fost investit, având în mod evident de verificat conformitatea actului în discuţie cu conţinutul legilor în baza cărora a fost emis şi pe care urmează a le pune în aplicare.
Înalta Curte reţine că prima instanţă a motivat amplu, coerent şi convingător conformitatea ordinului atacat prin raportare la fiecare dintre actele normative enunţate în preambulul Ordinului nr. 11/9020 din 26 august 2010, fiind pusă în evidenţă totodată şi oportunitatea emiterii actului în contextul restricţiilor bugetare şi date fiind dispoziţiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, astfel cum rezultă din expunerea rezumativă a considerentelor, de mai sus.
De asemenea, este de arătat că, potrivit dispoziţiilor art. 25 din O.U.G. nr. 92/2008, cu modificările şi completările ulterioare, "managerii publici al căror raport de serviciu a încetat din motive neimputabile lor pot solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici repartizarea pe o funcţie publică specifică de manager public de acelaşi grad profesional cu cel deţinut anterior încetării raportului de serviciu". În acest sens, recurentul-reclamant, în conformitate cu prevederile legale invocate, nu şi-a pierdut statutul de manager public în urma desfiinţării, prin reorganizare a postului deţinut, astfel cum, în mod eronat susţine. Potrivit legislaţiei în vigoare, legiuitorul stabileşte cadrul general de desfăşurare a activităţii managerilor publici, fără însă a crea o poziţie privilegiată a acestora în raport cu alte categorii de funcţionari publici în ceea ce priveşte încetarea raporturilor de serviciu.
Prevederile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 118/2010 invocate de recurentul-reclamant în cuprinsul motivelor de recurs, nu restrâng dreptul ordonatorului de credite de a dispune, în anul 2010, măsurile pe care le consideră necesare pentru reorganizarea activităţii instituţiei şi încadrarea în prevederile bugetare alocate.
În fine, este de menţionat că actele administrative privind desfiinţarea/înfiinţarea/transformarea posturilor ca urmare a reorganizării instituţiilor prefectului au fost semnate de către persoana căreia i-au fost delegate atribuţiile de ordonator de credite pentru capitolul bugetar 51.01 - "Autorităţi publice şi acţiuni externe", conform Ordinului M.A.I. nr. S/263 din 08 august 2007 privind împuternicirea ordonatorilor de credite din unităţile Ministerului Administraţiei şi Internelor, în vigoare în perioada de referinţă.
În concluzie, Înalta Curte reţine că nu există aspecte de nelegalitate în cuprinsul dispoziţiilor legale contestate, acestea fiind conforme prevederilor legale în baza şi executarea cărora au fost emise.
Faţă de toate cele mai sus arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., se va respinge aşadar ca nefondat recursul de faţă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de R.D. împotriva Sentinţei nr. 356 din 20 decembrie 2011 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 31 mai 2012.
Procesat de GGC - NN
| ← ICCJ. Decizia nr. 2723/2012. Contencios. Anulare certificat de... | ICCJ. Decizia nr. 2494/2012. Contencios. Cetăţenie. Recurs → |
|---|
