ICCJ. Decizia nr. 2778/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2778/2012
Dosar nr. 721/45/2011
Şedinţa publică de la 1 iunie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi – secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Centrul Judeţean A.P.I.A. Vaslui a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, Curtea de Conturi a României, Camera de Conturi Vaslui solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună anularea şi suspendarea deciziei nr. 13 din 16 mai 2011 emisă de pârâta Camera de Conturi Vaslui, precum şi a încheierii nr. 28 din 25 iulie 2011 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României.
Totodată, reclamantul a invocat excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 2 lit. d) din Ordinul nr. 295/2007 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.
Pârâţii au formulat întâmpinări în cauză:
1) Pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, cu motivarea că decizia nr. 13 din 16 mai 2011 a fost emisă de o autoritate publică care poate sta în proces în nume propriu.
Pârâtul a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată, întrucât ordinul contestat a fost emis cu respectarea cerinţelor impuse de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
2) Pârâta Curtea de Conturi a României a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive în ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate dedusă judecăţii, deoarece Ordinul nr. 295/2007 a fost emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.
Pârâta a solicitat respingerea acţiunii având ca obiect anularea şi suspendarea celor două acte administrative anterior individualizate.
Curtea de Apel Iaşi – secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 329 din 03 noiembrie 2011, a respins:
- excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale şi a pârâtei Curtea de Conturi a României;
- excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 2 lit. d) din Ordinul nr. 295/2007 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.
- acţiunea formulată de reclamantul Centrul Judeţean A.P.I.A. Vaslui având ca obiect anularea şi suspendarea deciziei nr. 13 din 16 mai 2011 emisă de pârâta Camera de Conturi Vaslui, precum şi a încheierii nr. 28 din 25 iulie 2011 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:
1) În urma controlului efectuat la Agenţia de Plăţi şi Intervenţii pentru Agricultură - Centrul Judeţean Vaslui, a fost întocmit procesul-verbal de constatare din 29 aprilie 2011. Pe baza acestui act, a fost emisă de către Camera de Conturi Vaslui decizia nr. 13 din 16 mai 2011 prin care s-a stabilit înlăturarea neregulilor din activitatea financiar-contabilă şi/sau fiscală controlată.
Prin încheierea nr. 28 din 25 iulie 2011, pârâta Curtea de Conturi a României a respins contestaţia formulată de reclamantă împotriva deciziei anterior individualizate.
2) Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată în cauză este neîntemeiată, deoarece aceasta se determină în raport cu acţiunea în întregul ei, iar nu în funcţie de unul dintre capetele de cerere.
Astfel, pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale este emitentul ordinului a cărui nelegalitate a fost invocată, pârâta Camera de Conturi Vaslui este emitenta deciziei nr. 13 din 16 mai 2011, iar pârâta Curtea de Conturi a României este emitenta încheierii nr. 28 din 25 iulie 2011.
3) Excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 295/2007 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale – act administrativ cu caracter normativ - nu este inadmisibilă, concluzie care rezultă din interpretarea logică, sistematică şi istorico-teleologică a Legii nr. 554/2004, modificată.
Însă, excepţia de nelegalitate analizată este neîntemeiată, întrucât ordinul care constituie obiectul acesteia a fost emis în baza art. 1, art. 9 şi art. 13 din O.U.G. nr. 125/2006, act normativ cu forţă juridică superioară care prevede faptul că modul de implementare, condiţiile specifice, criteriile de eligibilitate şi termenii de referinţă pentru aplicarea schemelor de plăţi directe şi plăţi naţionale directe complementare se stabilesc în acord cu reglementările comunitare în domeniu, prin ordin al Ministrului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, care se publică în M. Of. al României.
Introducerea condiţiei ca producătorul agricol să nu aibă datorii la bugetul de stat şi la bugetul local nu este contrară actelor normative cu forţă juridică superioară.
În opinia primei instanţe, motivele de nelegalitate invocate de autorul excepţiei cu privire la cerinţele legislaţiei comunitare nu pot fi reţinute, deoarece un act comunitar nu poate stabili în detaliu condiţiile specifice de acordare, această atribuţie fiind în competenţa exclusivă a statului naţional, prin legislaţia specifică. Un argument suplimentar în acest sens îl constituie faptul că sursa de finanţare a plăţilor naţionale directe complementare în sectorul zootehnic a fost asigurată din bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, în limita prevederilor bugetare aprobate.
Mai mult decât atât, ordinul atacat a fost emis cu respectarea cerinţelor impuse de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
De asemenea, actul administrativ normativ contestat a fost emis în concordanţă cu prevederile art. 13 din O.U.G. nr. 125/2006, de autoritatea cu competenţe în materie.
Împrejurarea că un destinatar al ordinului atacat susţine că o anumită dispoziţie din act nu este clară nu poate constitui un argument serios şi suficient pentru a se aprecia că aceasta este nelegală.
Este lipsit de importanţă juridică faptul că ordinul analizat a fost abrogat printr-un alt ordin, care conţine noţiunea de „datorii restante”. Utilizarea acestei sintagme în noul act administrativ a fost necesară pentru înţelegerea textului de către autorităţile şi instituţiile publice, cum este cazul reclamantei. Această situaţie nu poate conduce la concluzia că ordinul aflat în discuţie este nelegal, fiind evident faptul că emitentul său nu a avut în vedere datoriile curente ale producătorilor agricoli la bugetul de stat şi la bugetul local.
1) Pe fondul cauzei, prima instanţă a reţinut faptul că actele administrative a căror anulare se solicită de către reclamantă sunt legale, întrucât pârâta Camera de Conturi Vaslui, în baza dreptului de apreciere şi a limitelor sale de competenţă, a stabilit o serie de măsuri în urma constatării faptului că unii beneficiari ai primelor de exploataţie au declarat în mod nereal că nu au datorii restante la bugetul local.
În baza art. 5 alin. (6) din Legea nr. 94/1992, autorităţile publice cu atribuţii de control sau de supraveghere prudenţială în alte domenii au obligaţia să efectueze cu prioritate verificări specifice, la solicitarea Curţii de Conturi.
În opinia curţii de apel, măsurile adoptate de cele două autorităţi pârâte nu sunt inoportune, în condiţiile în care s-a stabilit că 8 persoane din cele 65 verificate au declarat, contrar realităţii, că nu au datorii restante la bugetul local, fiind încălcată în acest mod una dintre condiţiile ce trebuiau îndeplinite pentru acordarea primei de exploataţie.
2) În speţă, nu sunt îndeplinite condiţiile art. 14 din Legea nr. 55472004, modificată, pentru a se putea dispune suspendarea celor două acte administrative deduse judecăţii: cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul Centrul Judeţean A.P.I.A. Vaslui, care a solicitat casarea sa.
În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., recurentul arată că actul administrativ a cărei anulare se cere şi care produce efecte juridice este decizia nr. 13 din 16 mai 2011 emisă de pârâta Camera de Conturi Vaslui, care este o autoritate publică locală. Ca atare, în raport de prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, competenţa materială de soluţionare a cauzei revenea Tribunalului Vaslui - secţia de contencios administrativ şi fiscal.
În cel de-al doilea motiv de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 4 C. proc. civ., recurentul susţine că soluţia pronunţată cu privire la excepţia de nelegalitate este incorectă, întrucât prima instanţă a judecat la aceeaşi dată şi prin aceeaşi sentinţă atât excepţia de nelegalitate cât şi fondul pricinii.
În opinia recurentului, procedând astfel, instanţa a încălcat dreptul părţii la un recurs efectiv, drept garantat de art. 6 din C.E.D.O.
În cel de-al treilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 304 pct. 6 C. proc. civ., recurentul precizează faptul că instanţa de fond a omis să se pronunţe asupra încălcării în speţa de faţă a principiului neretroactivităţii legii, în condiţiile în care, la nivelul anului 2008, erau aplicabile prevederile Legii nr. 125/2007.
În cel de-al patrulea motiv de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul menţionează faptul că soluţia pronunţată de curtea de apel cu privire la cererea de anulare a celor două acte administrative este nelegală şi netemeinică.
Recurentul a prezentat în mod detaliat criticile de nelegalitate subsumate acestui motiv de recurs (a se vedea filele dosar).
La data de 29 martie 2012, petenta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură a formulat cerere de intervenţie în interesul recurentului Centrul Judeţean A.P.I.A. Vaslui prin care a solicitat admiterea recursului.
La termenul de judecată din data de 30 martie 2012, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 50-52 C. proc. civ., a admis în principiu cererea de intervenţie în interesul recurentului Centrul Judeţean A.P.I.A. Vaslui.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:
Motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ. este fondat.
Astfel, prin cererea dedusă judecăţii, recurentul-reclamant Centrul Judeţean A.P.I.A. Vaslui a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună anularea şi suspendarea deciziei nr. 13 din 16 mai 2011 emisă de intimata-pârâtă Camera de Conturi Vaslui, precum şi a încheierii nr. 28 din 25 iulie 2011 emisă de intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, actul administrativ este definit ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”.
În raport de obiectul cererii de chemare în judecată şi de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) menţionate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării şi care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanţei de contencios administrativ.
Potrivit dispoziţiilor art. 204 şi 210 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor de control rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M.Of. al României nr. 832 din 13 decembrie 2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi judeţene se poate formula contestaţie în termen de 15 zile, care „suspendă obligaţia executării deciziei până la soluţionarea ei de către Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor, prin care se respinge integral sau parţial contestaţia”.
În raport de dispoziţiile legale menţionate, se reţine că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligaţiei executării, este decizia structurii Curţii de Conturi acesta fiind actul care îndeplineşte cerinţele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Este adevărat că regulamentul menţionat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor judeţene ale Curţii de Conturi, prevăzându-se la art. 27 că împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă în condiţiile Legii contenciosului administrativ.
Potrivit art. 228 din acelaşi regulament, „competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, aparţine Secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate în condiţiile Legii contenciosului administrativ”.
Referindu-se la competenţa instanţelor de contencios administrativ, dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 de lei se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de lei se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.
Dat fiind faptul că dispoziţiile din regulament menţionate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenţei materiale de soluţionare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecăţii, acesta fiind emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, respectiv de o autoritate publică judeţeană.
Dispoziţiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce priveşte competenţa instanţelor de contencios administrativ.
De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004, se poate deroga doar prin dispoziţii speciale cuprinse într-o lege organică specială.
Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se va stabili competenţa materială în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
În concluzie, faţă de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ţinând seama de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 2 C. proc. civ., stabileşte că tribunalului îi revine competenţa materială de soluţionare a cauzei tribunalului – secţia contencios administrativ şi fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură judeţeană a Curţii de Conturi, ca autoritate publică judeţeană.
În altă ordine, chiar dacă soluţiile în ceea ce priveşte excepţiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părţile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. 259/32/2011, a fost respins recursul împotriva sentinţei nr. 112/ 2011 a Curţii de Apel Bacău prin care s-a admis excepţia de nelegalitate şi s-a constatat nelegalitatea dispoziţiilor pct. 228 şi 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, întăreşte argumentele expuse anterior cu privire la competenţa materială de soluţionare a unor astfel cauze.
Motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 4 C. proc. civ. este nefondat.
Astfel, obiectul excepţiei de nelegalitate îl constituie art. 2 lit. d) din Ordinul nr. 295/2007 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.
Conform art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ:
„Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze şi nici atunci când excepţia de nelegalitate a fost invocată în cauze penale.”
Ca atare, instanţa de control judiciar constată că legiuitorul român a avut în vedere şi situaţia în care instanţa în faţa căreia s-a invocat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze.
În speţa de faţă, curtea de apel era în această situaţie, întrucât excepţia de nelegalitate dedusă judecăţii viza un act administrativ unilateral cu caracter normativ emis de o autoritate publică centrală.
Prin urmare, în raport de criteriul rangului autorităţii publice emitente a actului administrativ, criteriu reglementat de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate în primă instanţă aparţinea Curţii de Apel Iaşi – secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Critica invocată de recurent nu poate fi primită, întrucât textul legal anterior citat nu impunea primei instanţe obligaţia de a soluţiona separat de fondul litigiului excepţia de nelegalitate, iar partea a avut posibilitatea de a ataca pe calea recursului ambele soluţii pronunţate.
În raport de soluţia pronunţată cu privire la cele două motive de recurs anterior prezentate, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea celorlalte motive de modificare, încadrate în drept în dispoziţiile art. 304 pct. 6 şi 9 C. proc. civ.
Faţă de cele anterior prezentate, Înalta Curte, în temeiul art. 304 pct. 3 C. proc. civ., raportat la art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va admite recursul, va casa în parte sentinţa atacată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Vaslui – secţia de contencios administrativ şi fiscal, în ceea ce priveşte cererile de anulare şi suspendare a deciziei nr. 13 din 16 mai 2011 emisă de pârâta Camera de Conturi Vaslui, precum şi a încheierii nr. 28 din 25 iulie 2011 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României.
Înalta Curte va menţine dispoziţia sentinţei cu privire la excepţia de nelegalitate a art. 2 lit. d) din Ordinul nr. 295/2007 emis de Ministrul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale şi va admite cererea de intervenţie în interesul recurentului formulată de intervenienta A.P.I.A.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Centrul Judeţean al Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură Vaslui împotriva sentinţei nr. 329/2011 din 3 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Iaşi – secţia contencios administrativ şi fiscal.
Casează, în parte, sentinţa atacată şi trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Vaslui – secţia contencios administrativ şi fiscal ceea în ceea ce priveşte cererile de anulare şi suspendare a Deciziei nr. 13 din 16 mai 2011 a Camerei de Conturi Vaslui şi a încheierii nr. 28 din 15 iulie 2011 emisă de Curtea de Conturi.
Menţine dispoziţia sentinţei cu privire la excepţia de nelegalitate a art. 2 lit. d) din Ordinul Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nr. 295 din 3 aprilie 2007.
Admite cererea de intervenţie formulată de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 1 iunie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2588/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2836/2012. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
